La constitution
A l’instar de son homologue de 1997, le constituant de 2015 affirme le caractère décentralisation de l’Etat congolais à l’article 1er et consacre le titre XIV aux collectivités locales (le département et la commune). Article 1er : La République du Congo est un Etat de droit, souverain, unitaire et indivisible, décentralisé, laïc et démocratique.
Les autres textes législatifs
Le législateur congolais a, au cours de l’année 2003, pris un certain nombre de textes de lois et de décrets dont la substance est celle-ci :
- la loi n°3 - 2003 du 17 janvier 2003 fixant l’organisation administrative territoriale qui structure le territoire national en départements, communes, arrondissements, districts, communautés urbaines, communautés rurales, quartiers et villages. C’est le découpage administratif actuel du territoire congolais. Cependant, parmi toutes ces entités, il n’y a que le département et la commune qui jouissent du statut de collectivités locales ;
- la loi n°7 – 2003 du 6 févier 2003 » portant organisation et fonctionnement des collectivités locales qui dotent celles-ci de conseils élus au suffrage universel direct. Ce sont des assemblées délibérantes à la tête desquelles se trouvent des autorités exécutives qui assurent la permanence des conseils et les représentent en période d’intersessions ;
- la loi n°8 – 2003 du 6 février 2003 portant loi organique relative à l’exercice de la tutelle sur les collectivités locales qui consacre le principe du contrôle de l’Etat sur les collectivités locales et, concomitamment, celui de la libre administration de celles-ci. Cette loi détermine les rapports que l’Etat entretient avec les collectivités locales, lesquels rapports établissent au profit du premier, la nécessité de s’assurer du principe de légalité et au besoin de sauvegarder certains impératifs d’intérêt national ;
- la loi n°9 – 2003 du 6 février 2003 fixant les orientations fondamentales de la décentralisation.
Elle consacre la libre administration des collectivités locales, dotant celles-ci de la personnalité morale et de l’autonomie financière, donc de la possibilité pour elles de gérer leurs propres affaires ;
35 - la loi n° 10 -2003 du 6 février 2003 portant transfert de compétences aux collectivités locales par laquelle l’Etat détermine à leur profit le bloc d’affaires qui sont de leur ressort, en vue de la satisfaction des besoins des populations ;
- la loi n° 11 – 2003 du 6 février 2003 portant statut particulier de la ville de Brazzaville et de la ville de Pointe-Noire. A la faveur de cette loi, ces deux villes acquièrent le privilège d’être en même temps des départements et des communes, donc des collectivités locales à caractère bicéphale ;
- la loi n° 30 – 2003 du 20 octobre 2003 portant institution du régime financier des collectivités locales qui pourvoit les collectivités locales de moyens financiers nécessaires à la résolution de leurs problèmes. C’est, pourrait-on dire, la loi qui confirme l’autonomie financière proclamée par la loi n° 9 - 2003 précitée ;
- la loi n° 31 – 2003 du 24 octobre 2003 portant détermination du patrimoine des collectivités locales. Cette loi dote ces dernières de biens meubles et immeubles constituant les domaines public et privé nécessaires à la satisfaction des besoins des populations et des collectivités locales elles -mêmes.
- la loi n°43-2014 du 10 octobre 2014 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.
Hormis tout ce dispositif juridique classique de la décentralisation, il faut citer la loi n° 9 – 2001 du 10 octobre 2001 portant loi électorale qui établit le régime selon lequel les autorités locales élues au suffrage universel direct sont investies du pouvoir d’exercer leurs fonctions électives. Cette loi détermine leur éligibilité et les incompatibilités qui se rapportent à cette éligibilité. Des textes réglementaires pris en application de tous ces textes complètent ce dispositif juridique.
Le régime juridique ainsi décrit constitue la substance du droit local congolais actuel.
Les décrets :
Parmi ces décrets, on peut citer entre autres :
- Décret n°2003-108 du 7 Juillet 2003 relatif aux attributions du ministre de l’administration du territoire et de la décentralisation ;
- Décret n°2009 –394 du 13 octobre 2009relatif aux attributions du ministre de l’intérieur et de la décentralisation ;
- Décret n°2003-149 du 4 Août 2003 portant organisation du ministère de l’administration du territoire et de la décentralisation ;
- Décret n°2003-148 du 4 août 2003 portant attributions et organisation de la direction générale des collectivités locales ;
- Décret n°2004-237 du 13 mai 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement du comité technique d’évaluation de la décentralisation ;
- Décret n°2003-20 du 6 février 2003 portant fonctionnement des circonscriptions administratives territoriales ;
- Décret n°2004-37 du 26 Février 2004 fixant le traitement de fonction des membres des bureaux des conseils départementaux et municipaux ;
- Décret n°2004-11 du 03 Février 2004 fixant le traitement de fonction des administrateurs-maires des arrondissements, des administrateurs-maires des communautés urbaines, des administrateurs délégués des communautés rurales, des secrétaires généraux de départements, des conseils de départements et de communes, des arrondissements, des communautés urbaines et des secrétaires administratifs des communautés rurales ;
- Décret n°2007-205 du 29 mars 2007 fixant les modalités de transfert de compétences et d'exercice des compétences transférées aux collectivités locales.
Les principes de la décentralisation
Le principe de tutelle
36 Il est édicté par la loi n°8 – 2003 du 6 février 2003 portant loi organique relative à l’exercice de la tutelle sur les collectivités locales qui consacre le principe du contrôle de l’Etat sur les collectivités locales et, concomitamment, celui de la libre administration de celles-ci. Cette loi détermine les rapports que l’Etat entretient avec les collectivités locales, lesquels rapports établissent au profit du premier, la nécessité de s’assurer du principe de légalité et au besoin de sauvegarder certains impératifs d’intérêt national.
Hormis les actes, les membres des conseils locaux sont également soumis au contrôle du pouvoir central ; L’action des collectivités locales telles qu’elle a été évoquée précédemment est soumise à un contrôle de droit commun, c’est-à-dire à des procédures qui doivent fonctionner systématiquement sur les actes accomplis par les autorités locales élues. En droit congolais, ce contrôle est institué par la loi n°8- 2003 du 6 février 2003 précitée sous trois formes : Le contrôle administratif qui est un contrôle de légalité, le contrôle financier et le contrôle technique. Un quatrième type de contrôle s’y ajoute. Il est d’ordre juridictionnel.
Le principe de contrôle de légalité sur les actes : Les actes soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’Etat
L’article 3 de la loi n°8-2003 » précitée dispose : « Les actes suivants des collectivités locales doivent être transmis au représentant de l’Etat, dans les dix jours qui suivent leur signature :
- les délibérations des assemblées locales quel que soit le domaine d’attribution ou la nature réglementaire ou individuelle de la délibération ;
- les conventions relatives aux marchés, aux emprunts et aux conventions de concession ou d’affermage des services locaux à caractère industriel et commercial ;
- les décisions individuelles relatives au recrutement, à la nomination, à l’avancement de grade, aux sanctions soumises à l’avis du conseil disciplinaire et au licenciement des agents ;
- les délibérations relatives au budget local.
a) Les actes non soumis à l’obligation de transmission
L’article 11 de la même loi dispose : « Ne sont pas soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’Etat :
- les actes de gestion courante des services ou du domaine public de la collectivité locale ; - les actes d’administration interne notamment en matière de gestion du personnel ; - les conventions autres que celles mentionnées à l’article 3 de la présente loi ;
- les actes d’administration quotidienne et notamment les échanges de correspondances entre les élus locaux et leurs administrés ».
L’article 12 de ce texte quant à lui prévoit que tous les actes pris par les autorités locales non soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’Etat sont exécutoires de plein droit.
b) Le contrôle sur les organes : le contrôle sur le conseil
Article 13 : Le conseil est assujetti au respect des prescriptions légales notamment à celles relatives à la décentralisation administrative. La violation de ces prescriptions expose le conseil aux sanctions prévues par la présente loi.
1- La suspension
Article 14 : Le conseil peut être suspendu par décret en Conseil des ministres sur rapport du ministre en charge de l’administration du territoire et de la décentralisation, après avis du Sénat lorsque par exemple les dissensions internes empêchent le fonctionnement normal et régulier de l’institution et lorsque le conseil par ses délibérations met en péril les intérêts supérieur de la collectivité locale. Dans ces cas, la suspension ne peut excéder deux mois. La suspension peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le juge administratif.
2- La dissolution
37 Conformément à l’article 15 de la loi suscitée, « le conseil peut être dissout par décret en Conseil des ministres sur rapport du ministre en charge de l’administration du territoire et de la décentralisation après avis du Sénat, lorsqu’il est en situation de rébellion vis à vis du pouvoir central et/ou amputé de plus de la moitié de ses membres. La dissolution est également prononcée en cas de démission collective du conseil ou d’annulation des élections.
Aux termes de l’article 16 de ladite loi, En cas de dissolution du conseil pour les motifs évoqués à l’article 15 de la présente loi, le Président de la République nomme la délégation spéciale sur proposition du ministre en charge de l’administration du territoire et de la décentralisation.
3- La substitution
Article 19 : Lorsqu’un organe ou une autorité locale néglige, s’abstient ou refuse d’accomplir un acte pour lequel les lois et règlements lui donnent compétence, le préfet exerce en la matière le pouvoir de substitution après mise en demeure sans résultat. Le pouvoir de substitution, évoqué à l’alinéa ci-dessus, consiste en une intervention du préfet, en lieu et place de l’organe ou de l’autorité en cause.
Selon l’article 20, le pouvoir de substitution s’exerce sur toutes les matières pour lesquelles les organes et les autorités locales ont compétence et particulièrement lorsque par exemple le président du Conseil ne convoque pas le Conseil en session.
c) Le contrôle sur l’exécutif local.
Article 21 : « Si les membres du bureau du conseil démissionnent collectivement, le conseil est convoqué en session extraordinaire par le préfet pour procéder à l’élection du nouveau bureau conformément aux dispositions de la loi portant organisation et fonctionnement des collectivités locales. Le préfet en informe immédiatement le ministre en charge de l’administration du territoire et de la décentralisation, qui à son tour saisit sans délai le Président du Sénat ».
d) Le contrôle financier
Article 22 : « Aux termes de la présente loi, le contrôle financier sur les collectivités locales est un contrôle budgétaire, juridictionnel et de gestion. Le contrôle budgétaire s’exerce au moyen de la substitution dans les cas suivants : budget voté hors délai, absence d’équilibre réel du budget, défaut d’inscription au budget d’une dépense obligatoire, apparition d’un déficit dans l’arrêt des comptes ».
e) Du défaut d’inscription au budget d’une dépense obligatoire
Article 28 : « Ne sont des dépenses obligatoires, pour les collectivités locales, que les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé. Elles doivent impérativement être inscrites de manière suffisante et exécutées ».
f) L’arrêt des comptes avec déficit
Article 30 : « Le président du Conseil est tenu de présenter un compte administratif lors de la session budgétaire du Conseil.
Si à l’issue de cette procédure, le Conseil ne se conforme pas à ces propositions, le budget est réglé et rendu exécutoire par le préfet ».
g) Le contrôle juridictionnel
Article 33 : « Les actes relatifs au régime de transmission obligatoire au préfet sont soumis au contrôle de légalité du juge compétent sur saisine du préfet ou de toute autre personne ayant intérêt à l’action ».
h) Le contrôle de gestion
Article 34 : « Les comptes des ordonnateurs et des comptables des collectivités locales sont soumis au contrôle de la Cour des comptes et de discipline budgétaire et des autres corps de contrôle habilités de l’Etat en ce qui concerne la gestion budgétaire et comptable des collectivités locales ».
i) Le contrôle technique
38 Article 35 : « Le contrôle technique s’entend de l’obligation faite aux collectivités locales d’observer toutes les prescriptions prévues par les lois et règlements en vigueur dans l’accomplissement de leurs actes ».
Article 36 :« Le contrôle technique sur les collectivités locales s’exerce à travers les interventions des services techniques de l’Etat dans la conclusion des marchés, des contrats d’exécution des travaux et d’attribution des subventions ».