O governo Jânio Quadros enfrentaria dificuldades advindas do sucesso do Plano de Metas. Juscelino tinha eliminado uma série histórica de problemas da economia, ao mesmo tempo em que fez emergir novos problemas, ainda não dimensionados ou bem compreendidos. O forte crescimento econômico refletiu em melhores condições de vida para milhões de brasileiros, o que de um lado exigia novos e altos padrões de exigência política para os que já utilizavam os serviços públicos, assim como novas demandas para aqueles que na expanção da renda foram inseridos no jogo político. Ao mesmo tempo, ocorria a impossibilidade da manutenção do dinamismo da administração paralela, tratava-se de um pequeno grupo que já não conseguia coordenar o crescente e diverso corpo administrativo nacional. Como converter demandas novas e maiores demandas sociais num programa de governo, e ao mesmo tempo capacitar e qualificar a regular burocracia ineficiente, foram os desafios para os quais Jânio Quadros não obteve respostas concretas463.
Elaborado pelo ministro do Planejamento Celso Furtado, já no governo João Goulart, o Plano Trienal focava sua atuação em medidas interventivas no mercado interno, objetivando acelerar o desenvolvimento econômico e a estabilização dos preços (combater a inflação). O Trienal dava ênfase ao crescimento econômico, contenção da inflação, distribuição de renda pessoal e regional, reformas de base, e reescalocamento da dívida externa464.
As reformas de base incluíam as reformas agrária, urbana, tributária, bancária e administrativa. Na medida em que as demandas sociais cresciam e se organizavam politicamente, a mobilização e aglutinação de reinvindicação refletiam na elaboração do plano465.
O plano advertia que o combate à inflação era sua prioridade máxima, e que sem ela os demais objetivos não seriam alcançados. A inflação do período seria resultado das
463 "Jânios Quadros estava profundamente consciente da necessidade de uma reforma administrativa para a
solução de tais problemas. Em sua Mensagem Anual ao Congresso (15-3-1961), afirmava que o país não mais poderia continuar arcando com o peso de uma administração pública ineficiente. (...) Essa percepção do problema motivou a organização do primeiro programa global de treinamento em serviço para as funções na burocracia federal (jun./jul. 1961) e explica a especial relevância que o Dasp e o sistema de mérito passaram a ter no governo Jânio Quadros." In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de
planejamento e sistema político no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 165 - 166.
464 MACEDO, Roberto B. M. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963 - 1965) In:
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 53. O Trienal também concentrou esforços no combate às desigualdades regionais e previa a Reforma fiscal e tributária. A SUDENE era peça fundamental do Plano e beneficiou-se de programas de incentivos fiscais. In: FARIA, Walter.
Incentivos fiscais no planejamento. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 32, out./dez. de 1971. p. 254-
255.
465 LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
consequências da implantação do Plano de Metas (aumento dos gastos públicos e fluxo de investimentos estrangeiros)466.
Entretanto os problemas foram enfrentados na fase da implementação do plano. Como Goulart não conseguia manter uma base estável de alianças partidárias, as constantes mudanças de posicionamento e de alianças, possibilitaram um período de incertezas políticas que acabaram por afastar os ministros Celso Furtado e San Tiago Dantas467, peças fundamentais na execução do plano, o que sepultou definitivamente o Plano Trienal468. A inviabilidade do Plano Trienal foi decorrente das variáveis operacionais (políticas).
O fracasso do Plano Trienal ocorreu antes do Golpe Militar, que pôs fim ao governo de João Goulart. Já em 1963 o Plano não perseguiu as metas para o crescimento econômico e para o controle da inflação. Se no primeiro semestre o governo cumpria o estabelecido nos planos, no segundo semestre cedeu às práticas populistas e concedeu volumoso aumento do salário mínimo, que por sua vez desencadeou uma série de reajustes de preço, e comprometeu a inflação. Outras causas que podem ter desencadeado o fracasso do Plano Trienal foram o antigo problema da falta de qualificação dos servidores públicos para as práticas avançadas de administração, e a forte oposição conservadora na política partidária, que não vizualizaram em Goulart a capacidade de aglutinação de Juscelino Kubitschek469.
O Plano Trienal não envolveu a população e o setor empresarial, o que dificultou a transição das ideias e teorias para a prática. O Trienal se mostrou exitoso em parte, quando angariou apoio popular, ao mesmo tempo em que começou a desagradar parcela do empresariado. Foi o próprio planejamento que gerou o debate a aglutinação de demandas da população470. A defesa de posições intransigentes aumentou o clima de tensão, e deu base
466 SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999.
467 San Tiago Dantas alertava que a desorganização estatal prejudica a iniciativa privada, e inibe o
empreendedorismo nacional. O Estado acaba por desestimular os investimentos quando ambienta uma desordem econômica. Em março de 1964 ao discursar na Faculdade Nacional de Filosofia, San Tiago insistiu na urgência de se "imprimir ao projeto brasileiro de desenvolvimento características de racionalidade e eficiência, sem as quais o esforço exigido do povo será desgastado em um emaranhado de soluções contraditórias e autodestrutoras." In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e
sistema político no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p.173 - 174.
468 LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p.168 - 169.
469 Outro dado interessante é que a seca de 1962 comprometeu todo o planejamento do ano seguinte ao reduzir a
produção agrícola nacional e afetar o abastecimento elétrico do setor industrial, por conta dos racionamentos de energia. In: MACEDO, Roberto B. M. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963 - 1965) In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 61 – 68.
470 Em tese, o planejamento é a fase final das demandas. Elas surgem individualmente, circulam como ideias,
geram uma demanda coletiva, e ocorre a defesa delas por meio de representantes da coletividade, que acaba por refletir na elaboração de políticas públicas, como no planejamento. In: CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 174 – 178.
para o golpe militar em 1964. Nesse exemplo fica claro que o projeto político, materializado pelo planejamento, pode assumir ares de conflito. Quando João Goulart abandonou o modelo de aglutinação ficou sem o apoio da maioria, e decretou o fim de seu governo. A opção pelos setores mais excluidos se mostrou o erro crucial na estratégia política de Goulart.
É interessante notar a dependência e a fragilidade que a economia brasileira tinha diante do processo inflacionário. Parcela da culpa inflacionária pode ser creditada à atuação fiscal do governo federal - do constante aumento de gastos. O problema maior em seu combate era a ausência de outros instrumentos que não o controle de gastos. As tentativas de debelar à inflação, o esforço concentrado do governo, acabava por minar o planejamento econômico global.
O Plano Trienal nasceu com a responsabilidade de ser um plano de transição para um processo de planejamento mais profundo, ao hierarquizar os problemas e focar sua atuação nas origens dos problemas econômicos sociais. A tônica do Plano Trienal não era o detalhamento dos projetos, isso ficaria a cargo dos governantes. O planejamento é um esboço que norteia a tomada de decisões dos governantes, não é um manual detalhado, mas um guia ou norte que coordena as decisões político-administrativas471.
O Plano Trienal apesar de não ter sido executado, foi uma clara demonstração da preocupação governamental com a plena utilização do instrumento do planejamento enquanto política econômica global472. Desde o governo Vargas, inúmeros grupos foram formados para o planejamento setorial. Essa constante, juntamente com os planos globais, formariam uma série de funcionários capacitados para a função planejadora, além de colaborar com a periodicidade da atividade, tornando-a corriqueira473.
471 "... No planejamento, como na cartografia, o mais prático é iniciar o trabalho com um escala pequena, capaz
de proporcionar facilmente uma visão de conjunto. Esta visão é que permite relacionar os problemas em função de sua complexidade, de forma a que a solução de um venha a facilitar a dos demais. O que se objetiva de imediato com o planejamento, no Brasil, é essa hierarquização de problemas, a fim de criar condições para que, dentro de uns poucos anos, possam ser introduzidas técnicas mais eficazes de coordenação das decisões. Trata- se, portanto, de um esforço de transição, em busca de um conhecimento mais sistemático da realidade econômica e de uma maior eficácia na capacidade de decisão. Alcançados esses objetivos, será então possível dar maior profundidade à ação de planejmanto". In: PLANO TRIENAL, p. 16. In: MACEDO, Roberto B. M. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963 - 1965) In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 53 – 54.
472 GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 139 – 140. SCOTT alerta que mesmo fracassado, o Trienal pode ser considerado como a primeira tentativa de planejamento global no Brasil. In: SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 76 – 80.
473 A CEPAL e o ILPES, também nessa época, promoveram cursos e capacitação e contribuíram para a difusão
das técnicas de planejamento no Brasil. In: CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p.174 – 178.