La gouvernance du dispositif de mise en œuvre de la loi doit être aménagée, afin d’assurer une prise en compte des objectifs de la politique d’offre de soins sur le

territoire

Comme indiqué ci-dessus et dans l’annexe II du présent rapport, le pilotage des investissements hospitaliers s’articule autour du rôle des ARS et du comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (COPERMO)¹⁶. Charge aux premières, d’une part au travers des schémas régionaux d’investissement en santé (SRIS)¹⁷, de recenser les projets d’investissement les plus structurants sur leur territoire et, d’autre part, de piloter les opérations de restructuration nécessaires à l’amélioration de l’offre de soins territoriale, ceci dans le cadre de la Stratégie nationale de santé (SNS)¹⁸. Quant au COPERMO, il lui revient de valider au plan national les aides octroyées aux projets les plus structurants ; ceci dans le cadre d’une enveloppe d’aide nationale annuelle limitative.

À la lumière de ces éléments, la mission estime nécessaire que le directeur général de l’ARS, responsable de l’allocation des crédits d’assurance maladie qui lui sont délégués par le ministre chargé de la santé, soit étroitement associé à la décision d’inscription des biens cessibles sur la liste préfectorale et à la fixation de la décote.

Il est à noter également que le directeur général d’ARS est, depuis la création de cette institution, l’interlocuteur privilégié non seulement des élus locaux et nationaux mais également de l’ensemble des partenaires du champ de la santé (ministère, assurance maladie, établissements, associations). Pour la mission, le renforcement du rôle du directeur général d’ARS présente le double avantage :

16 Circulaire interministérielle n°DGOS/PF1/DSS/DGFiP/2013/271 du 5 juin 2013 relative à la mise en place du comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (COPERMO), NOR : AFSH1317739C, validée par le CNP le 26 avril 2013, visa CNP 2013-90.

17 Circulaire interministérielle n°DGOS/PF1/DGCS/2013/216 du 28 mai 2013 relative au cadrage général de la démarche d’élaboration du schéma régional d’investissement en santé (SRIS), NOR : AFSH1313741J, validée par le CNP le 26 avril 2013, visa CNP 2013-105.

18 Cf. Stratégie nationale de santé, feuille de route, ministère des affaires sociales et de la santé, 23 septembre 2013.

 de sécuriser la mise en œuvre de la politique de santé en région ;

 de permettre une meilleure articulation entre les services de l’État et ARS, dans chaque territoire, pour une mise en œuvre efficiente de deux politiques publiques : la réalisation de logements et la rationalisation des investissements hospitaliers.

Pour l’inscription d’un terrain hospitalier sur la liste régionale, la mission propose que la validation finale du processus soit subordonnée à un avis conforme du directeur général d’ARS, au regard des priorités du SRIS.

Proposition n° 1 : Soumettre l’inscription d’un terrain hospitalier sur la liste préfectorale à un avis conforme du directeur général d’ARS, au regard des priorités du SRIS.

En outre, la mission propose que le ministère chargé de la Santé – représenté par la direction générale de l’offre de soins – se voie attribuer un siège permanent au sein de la Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier (CNAUF).

Proposition n° 2 : Attribuer un siège permanent au ministère chargé de la santé (directeur général de l’offre de soins) au sein de la Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier (CNAUF).

Concernant le calcul de la décote, les services de l’ARS devraient être associés dès le début de la procédure, afin qu’ils élaborent conjointement l’instruction du dossier de décote avec la DDT(M) et la DDFiP.

À ce jour, les instructions données aux services relatives à l’application d’une décote selon quatorze étapes¹⁹ précisent que :

 l’instruction d’une demande de décote est réalisée par la DDT(M) et la DDFiP, dans le respect des compétences réglementaires de chacun mais selon un mode de coopération et d’information réciproque. La DDT(M) examine la recevabilité de la demande, vérifie le contenu du programme, ses éléments financiers et le calendrier prévisionnel de réalisation de l’opération (respect du délai de cinq ans) et s’assure du respect des deux conditions légales d’obtention d’une décote de droit (inscription du terrain sur la liste préfectorale et opération réalisée en faveur d’une collectivité ou d’un EPCI compétents en matière de logements) ;

 il ne peut y avoir de décote en l’absence de connaissance précise du programme immobilier ;

 la détermination de la charge foncière supportable par l’opération résulte d’un calcul de « compte à rebours » ;

 le montant et le taux de la décote dépendent, d’une part, de la catégorie à laquelle appartiennent les logements sociaux et, d’autre part, de la prise en considération des

« circonstances locales » ;

 la DDFiP transmet à la DDT(M) la charge foncière « valeur de référence » dite « charge foncière libre », définie dans l’instruction comme « charge foncière applicable à un terrain destiné à un programme de logements en accession libre ».

En l’état actuel, donc, si la décote concerne un terrain hospitalier, aucune disposition ne contraint les services de l’État à prendre l’attache du directeur général d’ARS pour élaborer conjointement la procédure de fixation du taux de décote.

19 Instruction DGFiP n°2013-05-4583 de mai 2013, cf. l’annexe I du présent rapport.

Afin d’assurer un pendant à la prise en compte des besoins et des contraintes de la politique du logement, la mission propose donc que la décision de décote fasse l’objet d’une instruction conjointe entre les services de l’ARS et ceux de la DDT(M) et de la DDFIP. L’association des services de l’ARS à cette procédure doit être l’occasion de faire valoir les besoins et les contraintes propres à la politique d’investissement hospitalier (cf. infra).

Proposition n° 3 : Instaurer une instruction conjointe de la décote par les services de l’ARS, de la DDT(M) et de la DDFiP.

Enfin, la mission estime nécessaire que l’ANAP soit positionnée en appui des directeurs généraux d’ARS et des établissements publics de santé pour l’optimisation et la valorisation de leur patrimoine dans le cadre du SRIS et pour assurer un appui méthodologique sur l’ensemble du champ impacté par la loi du 18 janvier 2013.

Ces solutions présentent l’avantage de faire valoir le plus en amont possible les enjeux et les priorités régionales en termes de restructuration hospitalière et de besoin de produits de cession pour les établissements concernés, sur la base de critères précisés ci-dessous, afin de ne pas obérer la finalisation des opérations prévues.

Une mission d’appui devrait donc être confiée à l’ANAP pour :

 la réalisation d’un inventaire du patrimoine des EPS et d’une stratégie de valorisation dans le cadre des SRIS (cf. annexe II) ;

 l’organisation d’un appui méthodologique sur l’ensemble du champ impacté par la loi du 18 janvier 2013 ;

 l’aide technique à l’instruction des dossiers de décote par les services de l’ARS en lien avec ceux de la DDT(M) et de la DDFiP pour les parcelles hospitalières ;

 la réalisation de baux emphytéotiques (cf. infra).

La mission suggère en outre que la documentation élaborée par la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) soit adressée aux directeurs généraux d’ARS ainsi qu’aux établissements publics de santé.

Elle propose enfin la réalisation, par la DGALN et la DGOS en lien avec l’ANAP, d’un document méthodologique de type « kit pédagogique » à l’attention des directeurs généraux d’ARS et des établissements publics de santé détaillant précisément les divers aspects techniques de l’application de la décote prévue par la loi du 18 janvier 2013 et comprenant :

 les éléments de méthode permettant de comparer le prix de cession tel que résultant initialement des contraintes imposées par les documents d’urbanisme municipaux et des négociations passées entre la collectivité et l’établissement à celui résultant de la décote ;

 les éléments techniques permettant de calculer cette décote : surface bâtie prévue, densité, contraintes réglementaires en termes de logements sociaux, charge foncière libre par m² et charge foncière sociale par m², coûts d’aménagement et de construction ;

 les éléments-clefs à maîtriser dans la négociation de l’EPS avec la commune acquéreur : densification du projet, équilibre des parts de logements, poids des équipements publics notamment.

Ce document doit notamment aider les établissements publics de santé et les services de l’ARS à calculer le différentiel occasionné par l’application d’une décote au regard d’un prix de cession non impacté par la loi.

Proposition n° 4 : Étendre la compétence de l’ANAP à un soutien aux établissements publics de santé et aux ARS pour :

 organiser un appui méthodologique, à l’attention des EPS et des ARS, sur l’ensemble du champ impacté par la loi du 18 janvier 2013 ;

 assurer une aide technique aux EPS et aux ARS pour l’instruction des dossiers de décote concernant les terrains hospitaliers.

2.1.3.2 Afin d’assurer le respect du périmètre d’application de la loi, l’instruction