Des garde-fous devraient être apportés en matière de gouvernance

L’esprit de la loi est de favoriser le dialogue entre les parties, avec la mise en place de mécanismes de gouvernance favorisant la négociation.

Le secteur des transports a négocié un plafonnement de la décote tenant compte de la situation financière des établissements concernés.

Cette solution trouve difficilement à s’appliquer aux EPS compte tenu de leur nombre (1 000), mais aussi de la destination des fonds provenant de la cession de leur patrimoine privé. C’est davantage la notion de projet de restructuration immobilière visant à améliorer l’offre de soins hospitaliers qui constitue le cœur des préoccupations de la politique de santé en matière immobilière.

2.2.1. Les propositions retenues pour les établissements publics de transport ne peuvent pas être transposés au secteur de la santé sans adaptation compte tenu du nombre et de la diversité des EPS

Lors de la préparation de la réunion interministérielle d’arbitrage (RIM) du 15 juillet 2013 portant sur le projet de décret relatif à la mobilisation du foncier public appliquée aux établissements publics de l’État intervenant dans le domaine des transports, il avait été proposé initialement que des mécanismes de plafonnement de la décote interviennent lorsque la situation financière des établissements le justifiait. Pour ce faire, des valeurs plafond des ratios déclenchant l’adaptation de la décote étaient prévues au vu des projections de l’évolution des valeurs de ces ratios :

 pour la RATP et la SNCF, de telle sorte que le système de décote s’appliquât complètement, au même niveau que pour les terrains de l’État ;

 pour RFF, en prenant en compte la situation financière très dégradée de l’établissement, qui justifiait une adaptation du taux de décote, la valeur plafond du ratio déclencheur devant toutefois être fixée sans rechercher de références aux

« comparables » ;

 pour VNF, EPA et opérateur de l’État, l’adaptation du système de décote ne s’appliquait, sous réserve de l’examen de ce sujet au Conseil d’État, qu’au domaine privé de l’établissement, la valeur plafond du ratio déclencheur ne devant pas exclure systématiquement chaque année l’établissement de la pleine application du système de décote (cf. encadré ci-dessous).

Encadré 14 : Les dispositions initialement prévues pour les opérateurs de transport Les modalités de détermination du prix de cession qui résulterait de l’application de ces dispositions peuvent être adaptées en fonction de la situation financière de l’établissement, appréciée au regard du ratio « dette financière nette sur excédent brut d’exploitation » ou, si l’établissement n’est pas autorisé à s’endetter, du ratio « dette d’exploitation nette des créances d’exploitation et des stocks sur fonds de roulement », calculés sur la base des derniers comptes sociaux publiés.

Chacun des établissements publics concernés transmet chaque année avant le 1^er avril aux ministres chargés de la tutelle de l’établissement public concerné, du logement, de l’économie et du budget les éléments permettant de déterminer la valeur du ratio susmentionné, ainsi que le montant cumulé des décotes consenties au cours de l'année précédente pour des terrains répondant aux critères de l'article R. 3211-14 du présent code et le programme des cessions de tels terrains envisagées pour une période annuelle ou pluriannuelle donnée.

Lorsque, pour un établissement, le ratio susmentionné dépasse la valeur fixée dans le tableau suivant, un arrêté conjoint des ministres chargés de la tutelle de l’établissement public concerné, du logement, de l’économie et du budget peut déterminer pour cet établissement le plafond du taux global de décote, tel que défini au VI de l’article R3211-15, applicable lors de la cession de terrains répondant aux critères de l’article R. 3211-14 du présent code.

Le ratio de situation financière était déterminé pour chaque établissement (cf. tableau ci-dessous).

Tableau 2 : Ratios définis par opérateur de transport

Ratio de situation financière

Régie autonome des transports parisiens 5,0*

Réseau ferré de France 17,0*

Société nationale des chemins de fer français 3,5*

Voies navigables de France 0,8**

Source : projet de décret.

* dette financière nette sur excédent brut d’exploitation

** dette d’exploitation nette des créances d’exploitation et des stocks sur fonds de roulement

Les valeurs figurant au tableau du présent article sont actualisées par décret pour tenir compte de l’évolution de la situation de ces établissements.

Devant la complexité du dispositif pour quatre établissements dont la situation financière est bien connue, la décision a finalement consisté :

 à confirmer la présence des quatre établissements (SNCF, RATP, VNF et RFF) dans la liste des EP pour lesquels la loi s’applique ;

 à n’appliquer le régime dérogatoire prévu au II de l’article L. 3211-13-1 du CG3P qu’à un seul de ces établissements, RFF, « compte tenu de sa situation financière dégradée », ;

 à valider le projet de décret dans lequel RFF se voit appliquer un plafonnement global de la décote de 30 %, jusqu’au 31 décembre 2016.

Cette situation n’est pas comparable à celle des établissements publics de santé, dont la situation financière comme patrimoniale est trop variée pour qu’un ratio uniforme de situation financière trouve à s’appliquer de manière pertinente.

2.2.2. En revanche, la conciliation des objectifs des deux politiques publiques nécessite un aménagement de la gouvernance

Des entretiens menés avec les établissements publics de santé, il ressort que le financement des grands projets de restructuration immobilière sont les plus difficiles à financer et nécessitent souvent une part croissante de financement sur fonds propres. Il peut s’agir :

 d’une extension ou d’une adaptation des biens immobiliers existants, qu’un financement par cession du patrimoine privé rend possible ;

 d’un changement d’implantation à la périphérie d’une ville, avec libération du foncier du domaine public en centre-ville. Un déclassement est alors nécessaire. La cession de l’ancienne implantation est souvent un élément important du financement du nouveau projet.

C’est ainsi par exemple que l’AP-HP a assuré la fermeture de sites (Broussais, Boucicaut, Laennec, Saint-Vincent-de-Paul) pour optimiser son offre de soins et autofinancer des investissements majeurs (cession de Laennec, Boucicaut et Broussais pour financer à plus de 80 % le nouvel hôpital européen Georges Pompidou, cession de Saint-Vincent-de-Paul pour financer la maternité de Port Royal).

Or ces projets sont validés par les ARS dont la mission est de veiller à une bonne implantation géographique de l’offre hospitalière, tenant compte des besoins locaux et des financements disponibles. En effet, l’ARS doit être à même de jouer son rôle de coordination au vu des schémas directeurs immobiliers que chaque hôpital doit élaborer. Mais l’ARS ne figure pas dans le dispositif de gouvernance organisé autour du Préfet de région sur ce sujet. Or, d’un strict point de vue institutionnel, il convient de souligner que le préfet de région n’est plus le « représentant de l’État dans la région » pour les affaires sanitaires et sociales, cette fonction incombant au directeur général de l’ARS. Il importe donc que l'inscription à la liste du préfet de région ne puisse se faire sans l'avis exprès de l'ARS sur l’ensemble des éléments constitutifs de la cession (voir propositions en annexe III).

2.2.3. Enfin, la loi est encore méconnue et mériterait un effort de pédagogie

Les entretiens réalisés par la mission ont montré que la loi de 2013 n’était souhaitée par aucun acteur et suscitait encore de nombreuses craintes dans l’esprit de certains responsables d’établissements publics de santé, comme des demandes exorbitantes du droit en matière de gratuité des terrains publics. Une communication accrue sur le contenu de la loi, que les instructions des services précisent utilement avec force exemples, paraît encore indispensable.

La mission a ainsi pu constater combien grande était l’ignorance des dispositions de la loi du 18 janvier 2013. Dans le même temps elle a également relevé que France Domaine et la délégation de l’action foncière et l’immobilier (DAFI) du ministère de l’écologie avaient produit des fiches illustrées d'exemples à destination de leurs services déconcentrés.

Dans ce contexte de dispersion des acteurs, le partage des connaissances de base mais aussi d'expériences menées localement, sont autant de facteurs qui faciliteront les négociations locales.

Aussi la mission préconise-t-elle deux actions en parallèle pour mettre en œuvre une vraie pédagogie de la loi ainsi qu'une meilleure professionnalisation des acteurs :

 assurer la diffusion des fiches élaborées par France Domaine et la DAFI auprès de l'ensemble des ARS et des EPS. Une telle action pourrait être utilement relayée par l'organisation dans les régions de séminaires destinés à une présentation commentée de ces documents ;

 mettre en place une mission nationale d'appui intervenant à la demande des EPS et pouvant les accompagner dans leurs démarches de cession. Les établissements de santé, en lien avec les ARS, peuvent d’ores et déjà s’appuyer sur l’Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP), dans le cadre des accompagnements à la valorisation des biens qu’elle conduit sur appel d’offres depuis 2010 (cf. annexe II sur la situation financière et patrimoniale des EPS). Ce rôle de soutien méthodologique et technique pourrait être prolongé dans le cadre de la mise en œuvre des dispositions de la loi du 18 janvier 2013 au monde hospitalier (voir propositions en annexe III).

ANNEXE II

Examen de la situation financière et