Les frais engagés au titre de « repas » appellent les observations suivantes :
plusieurs frais de repas des agents et d’élus ont fait l’objet d’une demande de remboursement par un tiers, le directeur, ce qui est irrégulier ;
certains remboursements des frais de repas ont dépassé le plafond autorisé de 18,80 € par repas ;
L’ensemble de ces remboursements indus au directeur de la CCIT de Haute-Loire a représenté un montant de 444,48 €.
➢ Les frais de « réception / invitation »
Le directeur a présenté 25 demandes de remboursement au titre des réceptions/invitations par la CCIT, pour des dépenses correspondant à ses propres repas et à ceux d’autres personnes, soit :
17 repas pris avec des invités extérieurs, dont six avec la présence du seul directeur, sept avec des agents de la CCIT, trois avec des élus et un avec des agents et des élus ;
8 repas pris en l’absence d’invités extérieurs, dont trois avec des agents, quatre avec des élus, et un avec un élu et un agent de la CCIT.
Les frais engagés à ce titre appellent les observations suivantes :
le remboursement des frais de repas exposés pour d’autres personnes a fait l’objet d’une demande de remboursement par un tiers, le directeur, ce qui est également irrégulier ;
les demandes de remboursement portent sur des frais de nature différente, des réceptions/invitations certes mais également des repas individuels d’autre part.
La CCIT de Haute-Loire a précisé que les agents bénéficient du dispositif de tickets restaurants fixé par la CCI de région. Conformément à ce dispositif, tout remboursement d’un repas, payé par l’agent ou payé directement par la CCI (plateaux-repas des réunions de bureau) fait l’objet d’une déduction de droit sur l’octroi de tickets restaurants à l’attribution suivante. Il y a lieu de s’interroger sur l’effectivité de ce dispositif, au regard des diverses anomalies relevées ci-dessus.
En résumé, nonobstant le caractère limité des frais indus, la chambre régionale des comptes relève un défaut de suivi des frais exposés par le directeur général de la CCIT. En tout état de cause, les agents de la chambre de commerce et d’industrie n’ont pas vocation à se faire rembourser des repas ou à faire prendre en charge ceux-ci préalablement par le directeur général. Elle invite la CCIT à cesser ces remboursements qui sont dépourvus de fondement, ce à quoi elle s’est engagée.
La CCIT de Haute-Loire est invitée à respecter les dispositions fixées par la CCI de région Auvergne-Rhône-Alpes pour la procédure de remboursement de frais de repas et la distinguer de celle des invitations, ce à quoi elle s’est également engagée.
Aux termes de l’article L. 711-8 8° du code de commerce, « les chambres de commerce et d’industrie de région peuvent passer pour leur propre compte ou, dans leur circonscription, pour celui de tout ou partie des chambres du réseau, des marchés ou des accords-cadres.
Elles peuvent assurer la fonction de centrale d'achat au sens du code des marchés publics pour le compte des chambres territoriales ou départementales de leur circonscription ».
L’article R. 711-33 du même code dispose que « les chambres de commerce et d’industrie de région (…) assurent des fonctions d'appui et de soutien pour le compte des chambres de leur circonscription. Parmi ces fonctions figurent au moins les suivantes : (…) 5° Les achats et les marchés publics ; elles peuvent déléguer une partie de ces fonctions d'appui et de soutien, (…) à l'une des chambres qui leur sont rattachées, mais sans qu'une fonction d'appui et de soutien puisse être fractionnée, ou déléguée à plusieurs chambres ».
En dehors des achats réalisés par la CCI de région à son bénéfice, notamment dans le cadre d’une centrale d’achats, la CCIT de Haute-Loire est pleinement compétente pour tous les autres achats qu’elle réalise directement par ses propres services et qui doivent être réalisés sous l’empire des règles de la commande publique.
Elle doit dès lors respecter les principes fondamentaux suivants :
le principe d'égalité de traitement des candidats à l'attribution d'un contrat de la commande publique, les principes de liberté d'accès et de transparence des procédures, permettant d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics ;
la définition préalable des besoins et le calcul de leur valeur estimée ; l’obligation de publicité et de mise en concurrence préalables pour tout marché dont le montant estimé est supérieur à 15 000 € HT jusqu’au 30 septembre 2015, puis 25 000 € HT depuis le 1er octobre 2015 et enfin, 40 000 € HT depuis le 1er janvier 2020 (décret n°2019-1344 du 1er décembre 2019).
Tableau 26 : Tableau de concordance des dispositions règlementaires successives applicables aux marchés publics
Thème
Code des marchés publics
2006
Ordonnance n° 2015-899
Décret n° 2016-360
Code de la commande publique 2019 Principes fondamentaux de la
commande publique Article 1er II Articles
1 et 2 Article L. 3
Définition préalable des
besoins Article 5 Article 30 Article L. 2111-1
Calcul de l’évaluation des
besoins Article 27 Articles
20 à 23 Articles R. 2121-1 à 9 Procédure adaptée. Marchés
d’un montant compris entre 25 000 € (40 000 € depuis le 1er janvier 2020) et le seuil de procédures formalisées
Article 28 Article 27
Articles R. 2122-8,
R. 2132-2, R. 2123‐1 à 8 et R.2196-1
Source : Légifrance
Il est rappelé que durant la période sous revue, la Cour de discipline budgétaire et financière pouvait être appelée à connaître et sanctionner tous faits constitutifs de violations de la réglementation des marchés publics29.
29 L’absence de marché alors que les seuils étaient atteints (CDBF, 30 octobre 1985, Service du contrôle médical régional de Nancy), l’absence de mise en concurrence (CDBF, 28 avril 1987, association pour la formation professionnelle des adultes), la méconnaissance des règles de publicité et de mise en concurrence (CDBF, 25 novembre 2010, société immobilière d’économie mixte de la ville de Paris-SIEMP), ou encore la conclusion de contrats en l’absence de toute mise en concurrence et de publicité préalable (CDBF, 4 juillet 2019, Chambre de commerce et d’industrie de La Rochelle).
5.1.2- Les achats réalisés dans le cadre de marchés publics formalisés
De 2014 à 2019, la CCIT de Haute-Loire a réalisé un total d’achats de l’ordre de 917 k€, dans le cadre des règles de la commande publique, directement ou indirectement par l’intermédiaire de groupements de commandes.
Tableau 27 : Bilan de la commande publique
En € Total 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Total 917 348 2 003 34 271 409 991 104 845 96 108 270 130
dont travaux 463 812 3 558 339 783 349 5 894 114 228
dont services 384 013 24 014 62 162 87 762 73 078 136 997
dont fournitures 69 523 2 003 6 699 8 046 16 734 17 136 18 905
Source : CCI de Haute-Loire
Elle a procédé elle-même à dix appels d’offres, pour un montant total de 675 k€. Ces marchés ont principalement concerné les travaux de rénovation de la délégation de Brioude en 2016 et 2018, pour montant total de 475 k€, soit plus de 70 % des consultations. Des marchés ont également été passés pour le nettoyage des locaux, la prestation du commissaire aux comptes et la location longue durée avec maintenance de trois véhicules. Ils ont fait l’objet d’un compte-rendu annuel à l’assemblée générale de la CCIT.
La CCIT de Haute-Loire a également réalisé différents achats par l’intermédiaire du groupement de commandes coordonné par la CCI de région d’Auvergne puis celle d’Auvergne-Rhône-Alpes. Ces achats ont concerné des fournitures de bureau, des consommables informatiques et du papier de reprographie, des contrats d’assurance, le nettoyage des locaux, des prestations d’impression pour les élections de 2016, ainsi que la fourniture de gaz et d’électricité mais également la téléphonie et divers services informatiques (antivirus et anti-spam).
Enfin, certains achats de la CCIT de Haute-Loire sont réalisés dans le cadre de marchés conclus par CCI France. C’est le cas pour les adhésions à la mutuelle et la prévoyance des salariés et pour la téléphonie mobile dont les montants n’ont pas été précisés.
5.1.3- L’absence de prévision et de définition des besoins
L’article 27 du code des marchés publics, en vigueur jusqu’au 1er avril 2016, imposait de déterminer la valeur totale estimée du besoin de « fournitures ou de services qui peuvent être considérés comme homogènes, soit en raison de leurs caractères propres, soit parce qu’ils constituent une unité fonctionnelle. ».
Cette exigence a été reprise aux articles 30 et 31 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics en termes de détermination préalable du besoin, et aux articles 20 à 23 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 couplant cette détermination préalable au caractère homogène des fournitures.
Aux termes de l’article R. 2126-6 du même code « pour les marchés de fournitures et de services, la valeur estimée du besoin est déterminée, quels que soient le nombre d’opérateurs économiques auquel il est fait appel et le nombre de marchés à passer, en prenant en compte la valeur totale des fournitures ou des services qui peuvent être considérés comme homogènes soit en raison de leurs caractéristiques propres, soit parce qu’ils constituent une unité fonctionnelle ».
Or, au vu des contrôles effectués, il apparaît que de 2014 à 2019, la CCIT de Haute-Loire n’a pas réalisé annuellement le recensement de ses besoins, ni établi de nomenclature des achats, notamment pour une de ses activités principales : la formation continue.
L’inorganisation de la CCIT en la matière a pour conséquence de n’offrir aucune garantie du respect des règles de la commande publique puisque des achats de même nature correspondant à des besoins au cours d’une même période font l’objet de plusieurs marchés distincts.
En réponse aux observations provisoires formulées par la chambre régionale des comptes, la CCIT de Haute-Loire a déclaré avoir développé une nomenclature des achats depuis 2019, avec l’appui de la CCI de région d’Auvergne-Rhône-Alpes.
5.1.4- L’absence de guide de passation des marchés publics
La CCIT n’a pas élaboré de guide de la commande publique rappelant les différents seuils applicables, et les procédures adaptées en résultant. Les agents ne disposent pas de document de référence dictant la conduite à adopter en fonction du montant du marché et de l’étape de la procédure. Seul le règlement intérieur évoque l’organisation interne de la commission consultative des marchés, ainsi que le rôle et les attributions du président en tant que représentant légal du pouvoir adjudicateur.
En conséquence, dans une double préoccupation de sécurité des procédures et d’organisation efficace du travail des agents impliqués dans la fonction d’achat, la chambre recommande à la CCIT de la Haute-Loire de se doter d’un guide de la commande publique, complet et régulièrement mis à jour.
Dans le cadre de la contradiction, la chambre de commerce et d’industrie de Haute-Loire a indiqué qu’un tel document était en cours d’élaboration par la CCI de région d’Auvergne-Rhône-Alpes.
5.2- Les marchés publics examinés
5.2.1- L’achat de prestations de services de formation sans publicité ni mise en concurrence
Les règles de mise en concurrence prévues par le code de la commande publique visent tout à la fois à garantir la transparence des procédures d’achat mais également dans un souci de bonne gestion, à obtenir le meilleur rapport qualité-coût.
L’exploitation des données comptables produites par la CCIT de Haute-Loire (grands livres), pour la période du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020, a révélé que plusieurs achats avaient été effectués hors marché, de façon récurrente, et au-delà des seuils réglementaires alors en vigueur pour les marchés formalisés (15 000 € HT jusqu’au 30 septembre 2015, 25 000 € HT du 1er octobre 2015 au 31 décembre 2019 et 40 000 € depuis le 1er janvier 2020).
Ces achats ne sont pas traités comme des marchés, et ne sont donc pas mentionnés lors du compte-rendu effectué annuellement par le président de la CCIT auprès de l’assemblée générale.
De 2014 à 2020, la chambre de commerce et d’industrie de Haute-Loire a ainsi effectué 2,2 M€
de dépenses de formations. Une partie de ces achats totalisant 1,2 M€ dépassaient les seuils réglementaires d’attribution des marchés publics. Les principales dépenses concernées sont des prestations de formation relatives aux métiers de l’automatisme, aux habilitations électriques, à la conduite en sécurité, à la soudure et aux langues.
Tableau 28 : Dépenses de formation effectuées sans publicité ni mise en concurrence (en €, HT) et dépassant les seuils règlementaires (par unité fonctionnelle)
Type de formation 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total par type de formation Conduite chariot élévateur 19 770 16 720 760 23 560 - 4 124 760 57 446
Sauveteur secouriste du
travail 20 448 4 826 5 187 5 313 25 944 27 236 14 815 103 769 Automatisme 26 519 21 186 20 026 58 256 59 464 27 024 36 320 248 795 Habilitations électriques 10 164 18 012 32 684 38 543 2 650 2 711 104 764 Certificat d'Aptitude à la
Conduite en Sécurité 26 174 28 224 22 362 24 366 46 585 51 152 40 054 238 917 Soudure 29 538 25 672 22 880 36 350 28 880 27 876 45 760 216 956 Permis exploitation 18 900 15 000 15 000 20 945 21 180 22 725 15 560 129 310 Management, formations
chefs d'entreprise 50 156 27 404 39 621 31 057 33 086 38 081 26 276 245 681 Anglais 12 167 16 345 33 577 33 741 43 811 46 810 28 820 215 271 Total achats irréguliers 191 505 153 563 105 882 197 947 237 770 218 179 85 814 1 190 660 Source : CCI de Haute-Loire
Toujours parmi ces achats, la CCIT de Haute-Loire a fait appel à plusieurs fournisseurs pour une même catégorie d’achat et a également effectué de manière récurrente des commandes auprès des mêmes prestataires sans aucune publicité et mise en concurrence préalable.
Plusieurs sociétés ont ainsi bénéficié de commandes de montants significatifs, sur plusieurs exercices : Perfo de 2014 à 2020 (248 795 €), Limousin de 2014 à 2020 (141 534 €), Soudage Technique de 2017 à 2020 (111 372 €), Julien Carrié de 2014 à 2017 (91 206 €), Raphaël Calu de 2014 à 2017 (73 550 €), Immodroit de 2017 à 2020 (68 595 €), Pause et vous de 2014 à 2020 (66 132 €), Coiffet de 2017 à 2020 (58 331 €) et Portal de 2014 à 2019 (57 446 €).
À considérer même que ces achats de formation relevaient d’une procédure adaptée même en cas de dépassement des seuils de procédure formalisée, la CCIT ne pouvait se dispenser de telles mesures de publicité et de mise en concurrence.
L’absence de dispositif de recensement préalable des besoins à couvrir conduit nécessairement à de telles irrégularités. La chambre consulaire ne saurait se prévaloir de cette carence fondamentale dans son organisation interne pour justifier qu’elle n’a pas respecté les règles qui gouvernent la commande publique.
Le caractère grave et réitéré des manquements et défaillances observés, pour un montant élevé au regard du niveau des dépenses de l’organisme, expose en outre la chambre de commerce et d’industrie territoriale de Haute-Loire et ses dirigeants à des risques juridiques et contentieux pour avoir méconnu les règles d’exécution des dépenses publiques.
Dans le cadre de la contradiction, la CCIT de Haute-Loire a indiqué qu’étant titulaire de marchés publics de formation avec la région ou Pôle emploi l’amenant à faire appel à des prestataires pour répondre à des besoins qui ne sont pas les siens propres, mais ceux de ses commanditaires, elle peut déroger aux règles de droit commun de la commande publique. Elle a fait valoir, par suite, que de tels achats de prestations de formation pouvaient être passés selon des procédures adaptées, reconnaissant cependant rencontrer des difficultés dans les procédures de consultation des organismes de formation, en raison notamment de leur grand nombre et de leur taille réduite. Elle a précisé être accompagnée, depuis 2021, par les services de la CCI de région pour la mise en place de marchés de formation à l’échelle régionale.
À l’estime de la chambre régionale des comptes, et sur le fondement de la jurisprudence administrative30, un contrat de sous-traitance conclu par un pouvoir adjudicateur est un marché public, devant donc donner lieu à mesures de publicité et de mise en concurrence dans le respect du droit commun de la commande publique.
5.2.2- L’organisation de la remise des Trophées des talents sans publicité ni mise en concurrence
Depuis 2008, la chambre de commerce et d’industrie de Haute-Loire organise la soirée des trophées des talents de l’économie, dans l’objectif de valoriser les entreprises du département.
Sur la période contrôlée, le coût total de l’organisation de l’événement a atteint quelque 292 k€. La CCIT de Haute-Loire a bénéficié du soutien financier de plusieurs partenaires privés (Crédit Agricole, Adecco, Enedis, Erdf, Amallia, Eovi Mutuelle, Foyer Vellave) pour ces salons des Trophées de l’économie locale, d’un montant total de l’ordre de 177 k€ (soit de 24 k€ à 31,5 k€ l’an).
Chaque année, dix à douze entrepreneurs, sélectionnés par un jury composé de partenaires financiers, sont récompensés par un trophée remis lors d’une cérémonie accueillant 600 personnes.
Au préalable, des films mettant en valeur les entreprises choisies sont réalisés par un prestataire et sont diffusés lors de la cérémonie. L’animation de la soirée est assurée par un présentateur et mobilise également un humoriste. Un buffet est servi aux convives (chefs d’entreprises pour la plupart).
Les frais d’animation et de production des films, ainsi que les frais de déplacement qui vont croissant, sont importants.
Les mêmes sociétés ont assuré l’animation de 2014 à 2016 (et bien antérieurement). De nouveaux prestataires ont été choisis depuis 2017. Si le coût moyen de l’animation de 2017 à 2019 a diminué de 4 800 € par rapport à la période 2014-2016, celui de la production des films a augmenté de 1 900 €. Il en résulte que le coût global de la soirée est demeuré stable, soit en moyenne 48 700 € l’an sur la période.
Tableau 29 : Dépenses pour l’organisation de la soirée annuelle des trophées des talents Coût de la soirée des trophées
(en €) 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Total
période Publicité (y compris invitations) 2 153 2 482 2 745 2 531 1 402 1 626 12 939
Location 3 264 4 160 2 830 2 522 2 243 1 880 16 899
Traiteur (buffet) 11 445 11 191 9 862 9 880 11 586 10 381 64 345
Animation (prestations animateur et
humoriste, hébergement et transport) 13 008 19 493 16 056 14 035 9 708 10 411 82 711 Réalisation de films des "talents" 15 206 16 090 18 042 14 357 18 756 21 977 104 428 Autres (frais de déplacement) 427 868 1 233 2 042 2 163 3 982 10 715
Total 45 503 54 284 50 768 45 367 45 858 50 257 292 037
Source : CCI de Haute-Loire
Aux termes des dispositions encadrant la commande publique, il apparaît que la soirée annuelle des trophées des talents constitue un évènement homogène, par son caractère unitaire dans l’espace et le temps, et également parce qu’il constitue une seule et unique unité fonctionnelle. Or alors que la valeur estimée de cet évènement et son coût effectif ont systématiquement dépassé les seuils réglementaires de mise en concurrence et n’a donné lieu à aucune publicité ni mise en concurrence préalable, ce qui est irrégulier.
30 CJCE, 18 novembre 2004, Commission contre République Fédérale d’Allemagne, Aff. C-126/03, pt 18. TA de Toulouse, 22 novembre 2011, SAS Icade promotion, n° 11104937.
Ces manquements exposent la chambre de commerce et d’industrie territoriale de Haute-Loire et ses dirigeants à des risques juridiques et contentieux.
Dans le cadre de la contradiction, la CCIT a justifié l’absence de publicité et de mise en concurrence pour l’organisation de la soirée des trophées, d’une part, par l’existence d’un marché ayant pour objet une performance artistique unique, d’autre part, par le faible nombre de salles pouvant accueillir un tel évènement. Elle a transmis les messages électroniques de consultation annuelle adressés à ses prestataires habituels, et s’est engagée à respecter les seuils de passation des marchés publics en cas d’évènement unique.
La chambre régionale des comptes observe que ni le caractère de performance artistique unique de la soirée de remise de trophées, ni le faible degré de concurrence dans le secteur de la location de salle dans le département, ne sont de fait démontrés et avérés. A son estime donc, les modalités de consultation retenues (demande de devis) pour une partie seulement des prestations ne répondent pas aux obligations de publicité et de mise en concurrence gouvernant la commande publique.