LA FORMULE CONÇUE PAR VOTRE RAPPORTEUR POUR PRÉVENIR CES RISQUES

Dans la mesure où il lui appartenait d'offrir à la Commission des Lois tous les choix expédients, votre Rapporteur s'était attaché à élaborer un mécanisme mieux apte à remédier aux inconvénients graves de la procédure d'exception d'inconstitutionnalité, tels qu'ils viennent d'être rappelés et tels que votre Commission et le Sénat avaient tenté de les résoudre voici trois ans.

Il avait jugé indispensable de modifier le projet de révision constitutionnelle sur deux points: réduire le caractère précaire de la loi par un meilleur cantonnement dans le temps de la procédure d'exception ; faire disparaître de l'appareil législatif toute solution de continuité corrélative à l'aboutissement de la procédure d'exception d'inconstitutionnalité.

1. Réduire le caractère précaire de la loi par un meilleur cantonnement dans le temps de la procédure d'exception

La première préoccupation de votre Rapporteur avait ainsi été d'éviter de précariser la loi en empêchant qu'une même disposition législative soit simultanément passible du contrôle a priori puis d'un contrôle a posteriori.

La solution retenue en 1990 consistait à cantonner dans le temps la recevabilité des exceptions d'inconstitutionnalité aux seules dispositions législatives antérieures à la réforme en 1974 du mode de saisine du Conseil Constitutionnel.

Certes, ce principe était bon mais aurait mérité aujourd'hui d'être aménagé, dans la mesure où rien ne justifie de douter de la constitutionnalité des dispositions législatives promulguées entre la date d'installation du Conseil Constitutionnel, -soit le 20 février 1959-, et le 1er novembre 1974, date d'entrée en vigueur de l'extension du droit de saisine à soixante Députés et à soixante Sénateurs.

Il faut à cet égard insister sur le fait que c'est bien en 1958, et non à partir de 1974, que la Constitution a créé le contrôle de consti tu tionnali té.

Entre le 20 février 1959 et le 1er novembre 1974, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée Nationale et le Président du Sénat ont eu la pleine possibilité de déférer au contrôle du Conseil Constitutionnel toutes les lois dont la constitutionnalité leur aurait parue douteuse. C'est d'ailleurs sur une saisine du Président du Sénat que dès 1971, le Conseil Constitutionnel a pris sur le droit d'association une décision qui demeure le point de départ de sa jurisprudence en matière de protection constitutionnelle des libertés

et des droits fondamentaux.

A supposer que ces trois Autorités de saisine aient défailli dans leur mission, faut-il rappeler que le Président de la République, dont la première mission est de veiller au respect de la Constitution, pouvait également saisir le Conseil Constitutionnel et cela dans la plus parfaite indépendance, puisque ce pouvoir là est dispensé de contreseing, conformément à l'article 19 de la Constitution?

Votre Rapporteur ne peut se résoudre à admettre qut;i les quatre plus hautes Autorités de l'Etat aient toutes simultanément failli à leur mission ou manqué à ce point de discernement pour laisser promulguer une loi contraire à la Constitution alors qu'elles disposaient, depuis le 20 février 1959, du pouvoir effectif d'en faire vérifier au préalable sa conformité.

Le dispositif conçu par votre Rapporteur aurait supprimé la dualité potentielle des contrôles, principal facteur de précarité de la loi. Chaque disposition législative aurait été en effet passible d'un contrôle de constitutionnalité unique, déterminé en fonction de sa date d'insertion dans l'ordre normatif: soit par voie d'exception pour le seul cas des textes promulgués avant le 20 février 1959 et non modifiés depuis, soit sur saisine dans les conditions prévues à l'article 61 pour tous les autres.

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-2. Faire disparaître dans l appareil législatif.toute solution de continuité corrélative à l aboutissement de la procédure d'exception d'inconstitutionnalité

Le rappel des solutions retenues sur ce point par notre Commission et adoptées par le Sénat en 1990 montre qu'il y aurait eu lieu d'en modifier quelque peu le dispositif en vue d'une réponse plus efficace au problème du vide juridique.

La solution préconisée par votre Rapporteur consistait, dans ce cas, à instituer un mécanisme de nature à permettre au Gouvernement comme au Parlement de disposer du temps nécessaire pour remplacer la disposition reconnue inconstitutionnelle avant qu'elle ne disparaisse de l'ordre normatif et, à cet effet, à différer d'un an l'effet abrogatif d'une déclaration d'inconstitutionnalité par voie d'exception.

Ce système n'est pas sans rappeler mécanisme en vigueur en République fédérale d'Allemagne, où le Tribunal Constitutionnel peut faire injonction au Parlement de modifier des lois qu'il considère contraires à la Constitution. La formule retenue par votre Rapporteur n'aurait toutefois comporté aucune injonction mais une simple transmission, mettant pleinement à même le Gouvernement comme les Membres du Parlement de prendre en temps utile ou de ne pas prendre les initiatives législatives éventuellement adéquates.

En pratique et de façon à ne pas retarder inutilement le déroulement des procès en cours, la déclaration d'inconstitutionnalité par voie d'exception n'aurait eu dans l'immédiat qu'un effet inter partes, étendu toutefois aux autres procédures en cours fondées sur la même disposition.

Hors les procès en cours, la disposition contestée serait donc demeurée applicable durant un an à compter du jour de publication de la décision du Conseil Constitutionnel,

évitant ainsi de créer un vide juridique déstabilisateur.

Dûment informés par la transmission qui leur aurait été faite de la déclaration d'inconstitutionnalité, le Gouvernement comme les Parlementaires auraient été ainsi à même de mettre à profit ce délai d'un an, - soit deux sessions parlementaires ordinaires-, pour déposer et faire adopter ou adopter un projet ou une proposition de loi en vue de modifier, de remplacer ou, s'il y a lieu, d'abroger les dispositions contestées.

Et pour le cas où le Gouvernement n'eût pas jugé, contrairement aux Membres du Parlement, nécessaire d'élaborer un nouveau dispositiflégislatif, les Présidents des Assemblées eussent de

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-surcroît été fondés à inscrire eux-mêmes à l'ordre dujour prioritaire les propositions de loi correspondantes, pour éviter que l'abstention du Gouvernement ne risque de paralyser la procédure.

De cette sorte, le Gouvernement comme le Parlement retrouvaient la pleine responsabilité et la pleine maîtrise des conséquences à tirer d'une exception d'inconstitutionnalité.

Bien entendu, en cas de refus conjoint d'exercer cette responsabilité ou s'il se fût avéré inutile d'intervenir, la loi contraire à la Constitution aurait cessé d'être applicable au terme du délai d'un an. L'effet de l'exception s'en serait alors trouvé étendu erga omnes.

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Telles sont les raisons qui, sans remettre en cause les motifs et la finalité du mécanisme adopté par le Sénat en 1990, avaient conduit votre rapporteur à préparer les amendements n° 6, à l'article 3, n° 7, après l'article 4, n° 8, à l'article 5 etn° 9, à l'article 13 du projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis.

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