Le format « déchet » ou la centralisation techniciste

3.2.1 Une approche politique et réglementaire

Depuis la fin du 20ème siècle, au sein du monde urbain, les matières organiques sont considérées comme des déchets (Barles, 2005). Depuis 1975 cette notion de déchet renvoie à un ensemble de réglementations et de politiques publiques de plus en plus denses et complexes. L’objectif premier de ces réglementations et politiques est « l’élimination ». Les lois de 1975 et 1992 sont effectivement « relatives à l’élimination des déchets »83 ; et mettent en place un « service public d’élimination des déchets »84. Cette notion est définie dans la loi comme suit :

« L'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie, ainsi qu'au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel de tous autres produits dans des conditions propres à éviter les nuisances mentionnées à l'alinéa précédent. »85

L’objectif final est clair. Dans la logique de la constitution de la problématique environnementale en tant qu’objet politique il s’agit d’éviter les pollutions et les nuisances. Toutefois cette élimination s’appuie de façon de plus en plus centrale sur la « valorisation » comme moyen de détourner les déchets de leur mise en décharge ou de leur abandon directement dans le milieu naturel. La valorisation implique alors :

« toute opération dont le résultat principal est que des déchets servent à des fins utiles en substitution à d'autres substances, matières ou produits qui auraient été utilisés à une fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, y compris par le producteur de déchets »86.

La notion de « déchet ultime » complète la définition première d’un déchet, à travers la loi de modernisation de 1992.

« Est ultime au sens du présent chapitre un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux. »87

Depuis 2002, les décharges ne peuvent plus recevoir de déchets qui ne sont pas considérés comme ultimes. Cette conception de la valorisation met en lumière les deux moteurs principaux du format « déchet » : les progrès techniques et économiques. Dans la

83 _{Loi n° 75-633 du 15/07/75 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux et Loi n°}

92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement.

84 _{Site Internet du ministère de l’écologie et du développement durable. http://www.developpement-}

durable.gouv.fr/Chiffres-cles,399.html

85 _{Article 2 de la loi du 15 Juillet 1975.}

86 _{Article L. 541-1-1 du Code de l'environnement.} 87

100 définition du déchet ultime, la valorisation dépend en effet directement des « conditions

techniques et économiques du moment ». Les décharges, autrement dénommées CET

(centre d’enfouissement technique) deviennent alors des Installations de Stockage des Déchets Non Dangereux (ISDND). Le terme de stockage introduit le temps long dans la gestion des déchets, avec pour horizon la valorisation. Les déchets ne sont plus éliminés ou enfouis, mais stockés de façon temporaire, faute de posséder les conditions techniques et économiques nécessaires à leur valorisation. Et si on lègue nos déchets aux générations futures, c'est avec la croyance forte qu'elles auront les connaissances scientifiques et les moyens techniques et financiers nécessaires pour les valoriser.

L’application de ce principe de valorisation des déchets non ultimes est néanmoins limitée de par la difficulté à définir le cadre d’acceptabilité « des conditions techniques et

économiques du moment ». Comment définir la « part valorisable » d’un déchet ? Jusqu’à

quel point doit-on réduire le « caractère polluant ou dangereux » d’un déchet pour considérer qu’il est ultime ? A quel stade considère-t-on qu'une technique est assez fiable pour être mise en œuvre systématiquement ? Comment définir les conditions économiques acceptables dans lesquelles on peut contraindre un producteur à mettre en œuvre une technique de valorisation ? Les réponses à ces questions ne font pas consensus, à l’échelle nationale, parmi la grande diversité des acteurs amenés à se prononcer (Etat, collectivités locales, industriels des déchets, scientifiques, agences sanitaires, agences et associations environnementalistes, associations de consommateurs, agriculteurs, …). En 1998, une circulaire ministérielle revient sur la définition des déchets ultimes :

« […] la combinaison des différentes composantes du système d'élimination des déchets ménagers et assimilés se traduit pratiquement par les objectifs de récupération de matériaux, de traitement biologique... et détermine ce que sera le "déchet ultime" pour le périmètre concerné lorsque son plan sera mis en œuvre. Le déchet ultime est donc propre à chaque périmètre d'élimination et découle directement du contenu et des objectifs du plan d'élimination proposé pour chaque périmètre »88

Le caractère ultime des déchets devient ainsi une notion variable, dépendant des situations locales et des objectifs que les gestionnaires territoriaux se fixent en matière de valorisation à travers les plans départementaux d’élimination des déchets ménagers et assimilés (PDEDMA). Cette interprétation de la notion de déchets ultimes renvoie à la troisième grande caractéristique du format « déchet » : la territorialité. Les déchets doivent être prioritairement traités sur le territoire où ils sont produits, selon le principe de proximité inscrit dans la loi, en tenant compte des problématiques spécifiques à chaque situation locale. Les PDEDMA sont ainsi les outils centraux de la gestion territoriale des déchets. Sous l’égide des conseils généraux, ils fixent les orientations politiques et techniques que les communes et communautés de communes responsables de la gestion des déchets doivent mettre en œuvre. Etats et collectivités territoriales sont donc les

88_{Circulaire du 28/04/98 relative à la mise en œuvre et l'évolution des plans départementaux d'élimination}

des déchets ménagers et assimilés. Circulaire du 28/04/98 relative à la mise en œuvre et l'évolution des plans

départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés. Ministère de l’aménagement du Territoire et de l’environnement.

101 « propriétaires » de ce format « déchet », définissant les règles de gestion et chargés de trancher les éventuelles controverses pour mettre en œuvre l’élimination et la valorisation des déchets. C’est à travers la révision du PDEDMA de La Réunion que nous allons approfondir les exigences sociales d’élimination et de valorisation et la façon dont elles vont donner une forme aux déchets organiques plus ou moins propice à leur valorisation agricole. Il faut toutefois préciser que les collectivités locales ayant en charge cette gestion des déchets s’appuient de plus en plus fortement sur l’industrie des déchets. En effet, la loi de modernisation de 1992 vise d’abord à une rationalisation de la gestion, et de la collecte des déchets, et oriente fortement ce secteur vers une industrialisation (Barbier, 1997). Plus largement, à travers l’intérêt grandissant pour la valorisation des déchets, la logique environnementale qui présidait leur gestion rencontre la logique économique. Les déchets sont également perçus comme des gisements de matières premières à moindre coûts qui peuvent intéresser l’industrie, leur gestion et leur valorisation deviennent des marchés pour l’industrie des déchets qui prend forme avec eux et le caractère recyclable des produits mis sur le marché devient un argument de vente. Environnement et économie, longtemps opposés terme à terme, deviennent alors conciliables autour d’une approche en termes de valorisation (Rumpala, 2003). Dans le monde urbain, la prestation de service ou la délégation de service public auprès d’acteurs industriels s’est fortement développée pour concerner 55 % des collectivités en 200589. Quand, il y a quelques décennies à peine, chaque commune avait sa propre décharge municipale, la gestion des déchets municipaux consiste aujourd’hui à optimiser leur collecte à l’échelle de communautés de communes pour les centraliser dans de grands équipements industriels couvrant des échelles territoriales relativement larges. Et c’est autour de cette perspective que vont s’organiser les dispositifs sociotechniques de valorisation des matières organiques au sein du monde urbain.

3.2.2 Une logique technique et centralisatrice incompatible avec le monde

agricole

Le « stockage » est la principale voie d'élimination des déchets ménagers et assimilés à La Réunion. L’île compte aujourd'hui deux « installations de stockage », une couvrant l’Est et l’autre la partie Ouest. Ces installations reçoivent l'intégralité des ordures ménagères résiduelles, des boues de STEP et une large partie des déchets verts. La première version du Plan d’Elimination des Déchets Ménagers et Assimilés, établie en 1996, prévoyait que 15% des ordures ménagères seraient orientés vers les décharges, le reste devant être incinéré ou valorisé. Face à un blocage fort de la part de la population et de certaines communautés de communes, aucune installation d’incinération n’a été construite et les ISDND répondent aujourd’hui à la presque totalité des besoins d’élimination des déchets municipaux. Leur saturation arrive donc plus tôt que prévu et de façon imminente. Cette question est au cœur de la révision du PDEDMA engagée en 2009. Pour l'ensemble des communautés de communes, comme pour le Conseil Général, il est évident que La Réunion ne peut pas se passer d'ISDND. Les discussions s’organisent

89

102 donc autour du dimensionnement de ces installations, avec pour principale contrainte la pression foncière qui laisse peu de terrains disponibles. La logique du PDEDMA consiste essentiellement à détourner un maximum de déchets de la mise en décharge afin de réduire la taille de ces installations et faciliter leur implantation sur un territoire très densément peuplé. Parmi les trois scénarii envisagés au début de la refonte du plan, la construction de nouvelles capacités de « stockage » est donc systématiquement présente et associée à une solution de traitement préalable afin que la décharge soit véritablement dédiée aux déchets ultimes. Les déchets organiques prennent une place importante dans cette problématique. Sur environ 385 000 tonnes de déchets ménagers et assimilés 90 :

 ± 68 000 tonnes sont des déchets végétaux.

 ± 14 000 tonnes sont des boues de station d'épurations (en matière sèche).  ± 80 000 tonnes sont des FFOM91

(sans compter les papiers et cartons)

Les matières organiques représentent environ 40 % des déchets pris en charge par la collectivité. La valorisation des déchets verts, des boues et des FFOM est donc un enjeu considérable pour le dimensionnement du ou des futurs ISDND. L’incinération, la méthanisation et la stabilisation avant enfouissement ont été retenues comme solution de traitement pour les ordures ménagères résiduelles et ont fait l’objet d’analyses approfondies dans le cadre de la révision du PDEDMA. Ces scénarii vont fortement influencer le traitement futur de la fraction fermentescible des ordures ménagères.

Leur analyse, du point de vue des propriétaires du format « déchet », va nous permettre d’approfondir les caractéristiques de ce dernier et ses impacts sur le potentiel de valorisation des matières organiques.

3.2.2.1 L’incinération, considérée comme sûre mais peu acceptée du grand public

En 2012, il n’existe pas d'incinérateur sur l’île. Prévu dans le premier PDEDMA, ce projet a fait l’objet d’une forte contestation, notamment de la part de diverses associations. Cela a conduit les élus concernés à se rétracter. Pour les collectivités publiques, à l’époque engagées dans ce projet, l’incinération est une solution qui a fait ses preuves en métropole. Elle est perçue comme « sûre ». Deux communautés de communes sont particulièrement prêtes à prendre en charge la mise en œuvre d’incinérateurs permettant une valorisation énergétique. L’incinération est vue comme une solution qui allie « élimination » – à travers le fait que les déchets sont brulés et donc littéralement éliminés – et « valorisation » grâce à la production énergétique. Selon ces communautés de communes, en sortie d’incinération, il ne reste que 5 à 10% de déchets très toxiques orientés dans des centres d’enfouissement de classe 192

avec des conditions de sécurité jugées très bonnes, notamment parce qu’elles sont garanties par la réglementation sur les

90_{Chiffres issus du site Internet du Conseil Général de La Réunion :}

http://www.cg974.fr/index.php/Environnement/P.D.E.D.M.A./Etat-des-lieux.html

91 _{Chiffres basés sur les estimations du MODECOM 2007 de l'ADEME qui considère qu'environ 30 % des}

OM sont putrescibles. On peut estimer que ce chiffre est une fourchette basse en partant du principe que les poubelles réunionnaises sont différentes des poubelles métropolitaines, sur lesquelles sont basées les données du MODECOM. Il existe en effet une forte tradition des « marchés » et de la consommation de produits frais à La Réunion qui aurait plutôt tendance à faire augmenter cette moyenne de 30 %. http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-1&cid=96&m=3&catid=15163

92

103 Installations Classées pour l’Environnement (ICPE) et gérées par les DREAL (directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement. Le recours à la réglementation et à des acteurs publics, faisant partie du même monde, constitue le principal mode de garantie, pour les communautés de communes, que l’incinération répond bien aux exigences sociales centrales de leur monde. L’incinération présente un second intérêt, très important pour les collectivités publiques : il ne fait intervenir qu’un petit nombre d’acteurs, à savoir l’Europe et l’Etat, en tant que principaux financeurs, EDF qui a l’obligation de rachat de l’électricité produite et les communautés de communes qui prendraient en charge leur gestion. On retrouve ici des acteurs relevant d’un monde politico-industriel dans lequel s’inscrit pleinement le format « déchet ».

Pour ces mêmes acteurs, confiants en la science, la technique et le progrès, l’opposition à l’incinérateur relève de pratiques techniques qui « ne sont plus d’actualité » et repose dès lors sur des « peurs irrationnelles ». L’amélioration des dispositifs techniques, notamment de réduction des particules rejetées dans l’air, et les études scientifiques sont la preuve d’une réduction des impacts environnementaux de l’incinération tout à fait acceptable. Ils restent toutefois pleinement conscients du fait que des blocages existent toujours parmi la population et qu’ils sont susceptibles de faire à nouveau échouer ce scénario. De plus, les gestionnaires des déchets savent que l’incinération est peu intéressante pour des déchets organiques souvent très humides qui se prêtent mal à la combustion. Cette limite n’est pas négligeable du fait de l’importance de la fraction fermentescible des ordures ménagères qui serait destinée à être incinérée.

3.2.2.2 La méthanisation

La méthanisation constitue une solution alternative pour le traitement des ordures ménagères résiduelles permettant de valoriser pleinement leur fraction organique. Elle autorise en effet à la fois la valorisation énergétique, à travers la récupération du méthane, et la valorisation agricole des « digestats », résidus du processus de méthanisation. Mais cette solution reste largement déconsidérée par les acteurs centraux du monde urbain. Dans une recherche de solutions éprouvées et fiables, une unité de méthanisation apparaît comme trop expérimentale, sans les compétences nécessaires sur l’île pour assumer les problèmes que différentes visites d’installations existantes, en métropole, ont mis en lumière. La responsable du traitement des déchets pour une communauté de communes témoigne ainsi :

« On dirait qu’ils sont [en métropole] en phase de rodage industriel, donc nous,

faudrait pas qu’on s’y mette maintenant. En plus on est loin de tout donc pour

réparer une installation pareille … ». Collectivité_RUN_293.

Des problèmes d’odeurs et de bilan énergétique insatisfaisant sont également évoqués. Si le monde urbain recherche une solution technique et industrielle, comme le sont l’incinération et la méthanisation à grande échelle, ces acteurs centraux recherchent également une certaine « rusticité » technique.

93 _{Pour conserver l’anonymat des acteurs enquêtés les noms et des acteurs et de leur structure de}

rattachement ont été codés. Le codage « Collectivité_RUN_2 » renvoi à la deuxième collectivité de La

104 La question des digestats de méthanisation est également évoquée comme limite à l’intérêt de cette solution plus que comme un atout. Les collectivités territoriales doutent en premier lieu de leur capacité à produire un digestat qui soit acceptable pour le monde agricole. La méthanisation de l’ensemble des ordures ménagères résiduelles impliquerait en effet des digestats potentiellement pollués au contact des déchets plastiques ou ferreux, pouvant contenir des « indésirables » comme des morceaux de plastiques ou des objets contondants … Une valorisation agricole de ces matières impliquerait alors de mettre en place un tri de la fraction fermentescible des ordures ménagères pour la traiter séparément. Ce tri est perçu comme une activité complexe, coûteuse et quasiment impossible à mettre en œuvre pour certaines collectivités n’ayant pas encore totalement mis en place la collecte sélective pour les déchets « propres et secs ».

Dans tous les cas, pour le Conseil Général comme pour la plupart des communautés de communes, le monde agricole ne peut pas constituer un débouché unique, ni même central, dans le traitement des déchets ménagers et ce pour plusieurs raisons :

 Les agriculteurs sont considérés comme ayant déjà beaucoup de pouvoir, à travers leur poids économique et leur forte structuration en coopératives. Leur donner une place centrale et officielle dans le traitement des déchets revient à leur donner « un moyen de pression ».

« C’est un outil de ‘‘chantage’’ que l’on met entre les mains des agriculteurs. Il

suffit qu’après ils mélangent les genres et refusent le digestat comme moyen de pression. Des fois pour faire baisser les prix de l’essence ils bloquent les routes,

demain ils refuseront les digestats. Je dis pas qu’il le feront mais on leur donne les armes pour agir. » Conseil Général_RUN

 La pérennité de l'agriculture n’est pas assurée à l'échelle de plusieurs décennies sur laquelle est raisonné ce type d'équipement. Le maintien de la filière canne en l’état actuel est estimée à dix ans, notamment de par une forte pression de l'industrie de l'énergie solaire qui propose des revenus conséquents aux planteurs pour la location de leur terre afin d’installer des « fermes solaires ». La médiatisation des problèmes du réchauffement climatique et les plans d'autonomie énergétique pour La Réunion, à l’horizon 2030, offrent un terrain favorable à ces problématiques énergétiques qui pourraient mettre en péril l'ensemble de l'agriculture réunionnaise dans sa vocation productive et, par conséquent, son potentiel de valorisation des déchets urbains.

 Enfin l’agriculture est perçue comme un monde atomisé. La valorisation agricole massive de la fraction fermentescible des ordures ménagères impliquerait donc de traiter avec une myriade d’acteurs individuels, sans possibilité de mettre en place un engagement collectif sur le long terme. Chaque exploitant agricole pourrait refuser « du jour au

lendemain » de prendre les digestats – de par la volonté de faire pression, le changement

d’exploitant ou l’arrêt de son exploitation – et mettre en péril une filière locale. Cette configuration du monde agricole n’est pas compatible avec le modèle centraliste endogène porté par les collectivités.

« Personnellement, je suis partisan des solutions radicales dont la mise en œuvre ne fait appel qu'aux parties concernées : Europe, Etat, Collectivités. Si vous avez

105

une solution dont la mise en œuvre repose sur une multitude de personnes, il suffit

qu'il y en ait une ou deux qui disent non pour que tout s'écroule. […] Avec l'incinérateur, je sais qu'il a mauvaise presse ici, mais au moins on brûle, l'EDF

est obligée de racheter l'énergie produite, et il n’y a pas de problème

d'écoulement. » Conseil Général_RUN

3.2.2.3 La stabilisation avant enfouissement, une logique endogène

Le troisième scénario évoqué, finalement retenu comme filière centrale pour la gestion des ordures ménagères résiduelles, est la stabilisation avant enfouissement. Cela consiste à mettre en place un tri mécano-biologique (TMB) de ces déchets, en aval de la collecte, afin d’en extraire la fraction fermentescible. Cette fraction peut alors être compostée. On pourrait voir ici la base d’une orientation vers une « logique produit » qui