6.2- Quelques enseignements relatifs au portage partagé d'un projet
6.2.3. b- Une fois la décision de mener le débat prise : le travail préparatoire
Le travail préparatoire de la CPDP
Si les informations et les échanges qui ont eu lieu en amont de la décision de mener le débat public, ne sont pas accessibles dans les documents compulsés, le compte-rendu du débat dressé par le président de la CPDP, expose de façon relativement détaillée cette étape préparatoire au débat public qui commence dès que la CNDP a pris la décision d'organiser un débat public et désigné un président de CPDP.
Dans l'ensemble des dossiers étudiés, la CPDP, notamment son président, déroule cette phase préparatoire selon un schéma sensiblement identique, à quelques variantes près.
Elle rencontre dans un premier temps entre 50 et 150 acteurs différents (associations, élus, institutionnels, services de l’État, acteurs économiques, opposants et partisans connus du projet, …) afin de recueillir les attentes des acteurs (sur le déroulement du débat, sur le projet lui-même - besoins, objectifs, caractéristiques, effets du projet, mesures d'accompagnement voire compensatoire, solutions alternatives - , sur les besoins de clarification ou d'explication, sur les principaux sujets à approfondir, par exemple sous la forme de réunions publiques thématiques.) et ainsi de préparer et de définir les modalités et l'organisation du débat public.
Selon les cas étudiés, cette phase prend des formes variées : échanges bilatéraux, questionnaires aux acteurs déjà identifiés (collectivités notamment), réunions plénières d'information , colloques mais aussi visites de terrain.
31 Notamment dans les deux ouvrages suivants : « Concertation / Débat public – Fiches méthodologiques » - METATM d'Octobre 2004 et « Concertation / Débat public – quelques leçons de l''expérience » METL de Janvier 2002.
32 Voir notamment le programme de recherche MEDDE/ADEME : Concertation, Décider, Environnement : http://concertation-environnement.fr/
33 Ce dossier de saisine correspond aux termes de l'article L121-8 du code de l'environnement qui énonce que « le maître d'ouvrage ou la personne responsable du projet adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l'identification des impacts significatifs du projet sur l'environnement ou l'aménagement du territoire »
Dans certains cas en complément des entretiens et des rencontres, elle sollicite parfois les acteurs par écrit (cahiers d'acteurs) pour leur demander leur avis sur les modalités du débat public, sur les sujets qu'ils souhaiteraient voir abordés.
A l'issue de ces divers échanges, elle organise souvent des réunions ouvertes à tous les acteurs pour restituer une synthèse des attentes et partager ces éléments
C'est aussi l'occasion pour sensibiliser sur le déroulement du débat, en exposer les modalités générales et recueille un dernier avis sur les modalités d'organisation qu'elle propose en réponse aux attentes exprimées (réunions publiques, localisation, réunions générales, réunions thématiques).
Il est à noter le cas particulier où le travail préparatoire de terrain a été engagé non pas par le président de la CPDP mais directement par le président de la CNDP. Il s'agit du débat public relatif au « projet de contournement de Rouen » , où le président de la CNDP est venu en personne expliquer les raisons qui ont conduit la commission à organiser un débat public, ce que devait apporter le débat et rassurer sur les délais.
Ce travail préparatoire, certes très chronophage et parfois lourd en organisation, permet ainsi de rencontrer les acteurs concernés ainsi que de présenter aux acteurs potentiels du débat les différentes possibilités d'expression dont ils disposeront pendant le débat (participation aux réunions publiques et cahiers d'acteurs, …). Il a également pour objectif de tenter d'identifier précisément les acteurs impliqués sur le territoire, les différentes familles culturelles, politiques, institutionnelles et associatives qui pourront jouer un rôle dans le débat.
La réalisation d'une cartographie des acteurs, de leur jeu ou stratégie potentielle face au projet, peut être un résultat de cette phase.
Durant cette période, le maître d'ouvrage peut également être sollicité par la CPDP pour participer à des réunions d'information sur le projet, dans la mesure où il élabore en lien étroit avec elle le dossier qui sera le support du débat.
L'élaboration du dossier du maître d'ouvrage :
la co-construction ou la réalisation du dossier en concertation avec les collectivités locales concernées ne semble pas être la règle.
La décision de la CNDP de mener le débat mentionne en règle générale les conditions dans lesquelles elle pourra considérer le dossier du maître d'ouvrage comme complet. Elle fait mention notamment d'études ou d'analyses qu'elle souhaiterait voir mentionné et mis à disposition du public ou intégré dans le dossier du maître d'ouvrage. A titre d'exemple, on peut citer :
• la mise en cohérence entre différents projets connexes (Dossier de voirie d'agglomération – Plan de déplacement urbains ou amélioration des transports collectifs.) (Contournement de Rouen, Roissy Picardie, Contournement de Nice) ;
• les hypothèses de tracé ou d'itinéraire, l'évaluation des impacts sur l'environnement et les territoires (LGV PACA, Castres-Toulouse) ;
• des compléments sur les modalités de financement (LGV Poitiers-Limoges, GPSO, Contournement de Nice) ;
• des compléments sur le calendrier de réalisation (LGV Poitiers Limoges) ;
• des compléments sur les résultats des études en cours mentionnées dans le dossier de saisine ( Poitiers-Limoges – GPSO).
Ces éléments concernent donc, on le voit, plutôt le contenu du dossier du maître d'ouvrage et non la manière de l'élaborer et encore moins d'y associer d'autres acteurs du territoire.
Dans seulement deux des quinze débats publics étudiés, la CNDP demande explicitement au maître d'ouvrage de préparer son dossier en concertation avec les collectivités locales. Dans les deux cas (contournement de Rouen et Grand Contournement Autoroutier de Toulouse), il s'agit d'un contournement d'agglomération.
Le projet est considéré par la CNDP comme pouvant avoir suffisamment d'effets sur l'organisation même de l'agglomération, tant d'un point de vue de l'aménagement urbain que des transports (tout mode), la question sous-jacente à débattre pouvant être la suivante : quel projet d'agglomération ou de métropole autour ou avec un tel projet d'infrastructure ? Cette orientation sur le portage partagé est donc fortement conditionné par le contenu du projet et son effet sur le territoire.
Dans le cas du contournement de Rouen, le contournement est inscrit de longue date dans les documents d'urbanisme (et notamment le SCOT) et a fait l'objet d'un arrêté préfectoral en 1998 prescrivant notamment la mise en compatibilité des documents d'urbanisme. Sans doute du fait de la réalisation du dossier de débat en concertation avec le syndicat mixte du SCOT et la communauté d'agglomération de Rouen, le maître d'ouvrage présente tout au long du débat, le projet comme un projet d'agglomération. Cependant, on note pendant le débat une contestation relative aux procédures de concertation ayant conduit à l'inscription du projet au SCOT et au PDU. Certains acteurs ont donc déplacé le questionnement en remettant en cause une concertation précédente, sans pour autant occuper toute la place dans le débat (les critiques portant essentiellement non pas sur l'opportunité du projet mais sur la présentation par le maître d'ouvrage d'une seule variante).
Dans le cas du Grand contournement autoroutier de Toulouse, la CNDP demande que le dossier du débat soit préparé en concertation avec les différentes collectivités ou établissements de coopération intercommunale compétents dans ces domaines notamment : la Ville de Toulouse, la Communauté d'Agglomération du Grand Toulouse, le Conseil Général de la Haute Garonne, le Conseil Régional de Midi Pyrénées. Cette concertation préalable n'empêche pas pour autant le Conseil Général de la Haute Garonne d'exprimer clairement, pendant le débat, une position défavorable au projet : il ne partage ni l'analyse des besoins ni la solution proposée qui en découle.
Dans deux autres cas, des échanges entre le maître d'ouvrage et les collectivités notamment ont permis de prendre en compte leurs avis pour l'élaboration du dossier du débat.
Ainsi, dans le cas du projet de LGV Poitiers-Limoges, le comité de suivi du projet (dont il est fait mention plus haut) est sollicité sur le dossier du maître d'ouvrage en mai, permettant vraisemblablement une prise en compte de son avis puisque le dossier sera jugé recevable par la CNDP en juillet pour un débat qui débute ensuite en septembre.
Pour le cas particulier du débat sur la politique des transports dans la Vallée du Rhône et l'Arc Languedocien, les principaux élus des 3 régions concernées ont été consultés par le Gouvernement sur la base d'un document présentant les problématiques actuelle et future des déplacements dans la vallée du Rhône et l'arc languedocien.
Cette consultation a eu lieu d'octobre 2005 à février 2006 mais n'a cependant suscité qu'une faible participation (27 réponses pour environ 200 élus consultés ). Elle a en revanche fait clairement apparaître l'attente d'un débat public sur cette problématique. A l'issue de cette concertation, l’État a finalisé et transmis le dossier de débat à la CNDP.
De l'analyse des débats publics, on constate que le temps de préparation du débat entre la décision de mener un débat prise par la CNDP et la décision de considérer le dossier du maître d'ouvrage comme complet, il peut se passer entre 6 mois et un an34 ; dans certains cas la CNDP accepte d'ailleurs de prolonger légèrement le délai pour disposer d'un dossier satisfaisant.
Ce temps permet effectivement au maître d'ouvrage de construire son dossier de débat en lien avec la CPDP, qui suit particulièrement cette étape pour disposer d'une information la plus objective possible pour le public (notamment dans certains cas, la CPDP insiste particulièrement sur la nécessité de proposer au public des options de projet et des variantes objectivement comparables et selon les mêmes critères).
Cette phase, intermédiaire entre la décision de mener le débat et l'engagement effectif du débat, constitue une étape importante dans le déroulement du débat public. En effet, la confiance entre le public et la commission particulière se construit pendant cette étape, car c'est à partir de ce moment-là que s'engage la connaissance réciproque avec le public qui peut notamment appréhender son impartialité et sa transparence.
34 Réglementairement, le maître d'ouvrage dispose de 6 mois, à compter de la décision de mener le débat, pour adresser le dossier de débat à la CNDP
Par ailleurs, l'analyse des dossiers tend à montrer que la concertation avec les collectivités notamment autour de la construction du dossier de débat public n'est pas la règle commune même si plusieurs exemples ont pu être identifiés. Si cette étape ne garantit pas la position des collectivités sur le projet pendant le débat, elle présente tout de même l'avantage d'avoir pu prendre en compte, le cas échéant, leurs avis dans le dossier avant le débat. Cette condition n'est sûrement pas suffisante mais elle semble nécessaire.
Une fois ces deux étapes réalisées, le débat public entre dans la phase dite active ou d'interaction, celle pendant laquelle les échanges ont lieu, les parties prenantes expriment leur point de vue et proposent éventuellement des évolutions sur le projet présenté.
C'est pendant cette phase que sont identifiés le rôle et la posture des collectivités locales et des autres familles d'acteurs dans les 15 débats publics analysés. Ces éléments sont constitutifs des deux parties qui suivent.
6.2.4- Le rôle des élus et des collectivités locales