c- Financement de l'opération

Imprécisions ou incertitudes : le dossier du contournement de Nice aborde la question du financement de manière très vague ; celui de la LGV PACA, même s'il contient une information sur les modes de financement, n'apporte pas de réponse précise. Cela peut inquiéter les cofinanceurs potentiels (CR, CG, ville de Nice pour le contournement de Nice), qui peuvent rechercher des solutions alternatives diverses ou se positionner uniquement sur des parties du projet. Face au scepticisme et aux incertitudes sur le financement, la CPDP a pu organiser des réunions thématiques sur le sujet (contournement de Nice, LGV PACA) et demander une fiche thématique au maître d'ouvrage (contournement de Nice).

Financement public-privé : le financement par l'État dans le dossier RCEA est plus important dans le scénario proposé que dans un scénario alternatif (choix insuffisamment justifié). La rentabilité non garantie du projet de contournement de Toulouse a conduit à penser que le concessionnaire exigera un apport financier public.

Des interrogations sur le montant de la subvention d'équilibre ont émergé (dossiers RCEA, RN154).

Dans le dossier RN 154, les usagers d’Eure-et-Loir ne comprennent pas qu’il faille « payer pour circuler en toute sécurité » , par comparaison avec d'autres 2x2 voies sans péage, réalisées sur crédits budgétaires.

Pour expliquer le choix de la mise en concession, et donc du péage, le maître d'ouvrage (contournement de Toulouse) a indiqué que si l'infrastructure était gratuite pour l'usager, son financement serait réparti entre l’État et les collectivités, donc issu des impôts ; ce choix aurait été synonyme d'un financement par tout le monde, y compris par les personnes non utilisatrices.

Pendant les débats, il a pu être rappelé que les financements publics étaient difficiles à obtenir et contingentés (concours de l'Union Européenne improbable, état des finances publiques françaises et pression d’autres besoins). Les recours au financement privé (contournement de Toulouse) ou par les collectivités (LGV Poitiers-Limoges) sont ainsi justifiés. Des inquiétudes sur les conséquences pour les collectivités sont donc apparues, notamment parce que des régions aux ressources limitées auraient à financer une infrastructure qui, dans des régions riches, a été entièrement financée par l’État par le passé. Des incidences négatives pour le contribuable local et pour les autres engagements des collectivités sont craintes (par ex. risque de frein au développement des transports collectifs régionaux).

Dans le dossier CDG Express, le montage financier en partenariat public-privé a suscité des interrogations du public sur les risques financiers encourus par les porteurs du projet (les hypothèses de fréquentation sont-elles réalistes ? Quelle est la part de risque prise par les entreprises publiques ? Ce projet se fera-t-il au détriment d'autres opérations ?).

Les réponses aux questions ont été insuffisamment précises pendant le débat. RFF s'est engagé à actualiser les prévisions de trafic et les données financières au regard de l’évolution de la situation économique (études complémentaires sur les coûts d’investissement et de fonctionnement des solutions, avec l'objectif d'atteindre les conditions d’équilibre économique et financier du projet).

Prise en compte de l'existant : Les apports en nature liés aux aménagements antérieurs sont apparus non comptabilisés dans le projet RCEA. La DREAL a dû répondre que ces apports seraient pris en compte dans le cahier des charges de la concession (mais cela ne figurait semble-t-il pas dans le dossier).

Ces imprécisions et manques, voire un montage financier non robuste dans certains cas, ont entraîné une perte de crédibilité et de confiance du public (ou d'autres acteurs, notamment des élus lorsque le portage du projet n'a pas été partagé ou pas suffisamment) envers le maître d'ouvrage.

De plus, dans un contexte post-Grenelle, il apparaît que le public demande de plus en plus des contre-expertises, notamment sur le volet financier (comparaison de différents modes de financement : public, concession ou partenariat public-privé).

4.2.4- Thème « transports et déplacements »

Dans des débats publics portant sur des infrastructures de transports, l'exposé du thème « transports déplacements » doit être obligatoirement convaincant car il est à l'origine même du débat. Il ne peut y avoir de débat productif si le maître d'ouvrage ne parvient pas à faire comprendre et partager la problématique de déplacements à laquelle son projet s'intéresse et quelque part certains objectifs du projet.

Au travers des débats examinés, il est intéressant de noter la différence de point de vue entre un gestionnaire d'infrastructures, habituellement soucieux de préserver un niveau de service et donc d'écouler des flux par son projet, et un public sensible à ses problèmes de déplacements quotidiens et à l'offre de transport y compris intermodale.

En général les représentants des maîtres d’ouvrages concernés sont très compétents sur la thématique transports.

Les controverses sont bien sûr importantes mais sont plutôt inhérentes au projet soumis au débat - dont l’historique est souvent important - qu’à des faiblesses techniques du discours du maître d’ouvrage.

Le problème souvent rencontré est donc plutôt la difficulté d’expliquer de manière communicante des éléments techniques assez complexes (modélisation par exemple) qui restent obscurs pour le public.

Malgré les efforts des maîtres d’ouvrages pour expliquer leurs hypothèses et le déroulement des études, il subsiste souvent un doute sur les conclusions : à savoir que les prévisions proposées en matière de trafics et de déplacements soient justes selon les scénarios et le choix des cadrages macroéconomiques.

Toutefois, les éléments de diagnostic de la situation actuelle sont en général assez bien acceptés et le besoin de réaliser un projet (pas nécessairement celui ou ceux proposés) est peu remis en question en dehors des acteurs ayant une position plus dogmatique.

Tous les débats publics examinés ont su exposer clairement la problématique que le projet voulait traiter, et les fonctionnalités offertes par le projet de manière entendue (pas nécessairement approuvée) par le public.

Les études de trafics demeurent néanmoins critiquées en particulier au niveau des projections. Les raisonnements tenus restent souvent abscons ou technocratiques pour le public qui se contente souvent d’en nier les conclusions. Dans les débats sur les LGV, le contournement de Rouen, ou encore le prolongement du grand canal du Havre par exemple, la question des trafics ou la capacité des réseaux sont critiquées sans que les efforts du maître d’ouvrage ou les études commandées par la CPDP permettent de lever le doute exprimé a priori.

Paradoxalement la forte compétence du maître d’ouvrage en matière de transport peut s’avérer une faiblesse. En effet les maîtres d’ouvrage sont en général spécialisés et inféodés à un mode ou à un service de transport.

Les représentants des DREAL porteurs des projets ont une connotation routière, RFF est perçu comme un constructeur de lignes ferrées nouvelles et ne produit pas directement d’offres de transport.

Il s’agit d’un biais initial par rapport au parti d’aménagement ressenti par le public. Parmi les dossiers examinés seul le débat VRAL de par sa nature (politique de transport et non projet d’infrastructure) peut prétendre échapper à ce type de préjugé vis-à-vis de l’objectivité des études et du parti d’aménagement proposé. Les manques d’exhaustivité et de pluralisme des études en particulier des modes alternatifs sont ainsi dénoncés a priori.

On peut noter ce procès d’intention notamment sur les projets suivants :

• Contournement de Bordeaux : parti pris autoroutier par rapport aux autres modes (contournement ferroviaire) ; la DRE a une image de maître d’ouvrage routier ;

• Contournement de Nice : aménagement routier négligeant le développement des transports en commun ; la DDE n’est pas autorité organisatrice de transports (AOT) ;

• Contournement de Toulouse : parti pris autoroutier au détriment du développement du fret ferroviaire ; la DRE ne gère pas le réseau ferré ;

• LGV GPSO : projet de construction de nouvelles lignes ferroviaires sans tenir compte des projets autoroutiers (A65, A63) ; RFF n’est pas gestionnaire routier ;

• LGV PACA : projet de construction de ligne nouvelle ne répondant pas aux besoins en TC et déplacements du quotidien ; RFF n’est ni AOT ni transporteur ni en charge de l’aménagement du territoire.

Il s’agit d’une faiblesse originelle qui oblige le maître d’ouvrage à asseoir son projet dans un cadre partenarial plus large. Le maître d’ouvrage d’une infrastructure n’est pas le porteur à lui seul du diagnostic des besoins d’un territoire et de sa stratégie d’aménagement (notion de portage partagé développé dans au chapitre 8 du présent rapport). La réalité de ce partenariat est une force pour certains projets comme le contournement de Nice (directive territoriale d'aménagement) ou le GPSO. Au contraire en l’absence d’une vision partagée de l’aménagement du territoire, certains débats restent assez stériles malgré la qualité des études et la variété des scénarios fournis comme c’est le cas de la LGV PACA.

L’approche par projet ajoute encore à cette faiblesse. Le projet n’est en général pas le seul sur le territoire et ne prétend résoudre qu’une partie des besoins en déplacements ; le maître d’ouvrage, souvent spécialisé, peine à convaincre d’une vision globale cohérente avec d’autres projets qui ne relèvent pas de sa compétence ou dont les rythmes de programmation sont différents.

Dans le cadre d’une approche par projet, il est en effet difficile de traiter l’ensemble des problèmes de déplacement d’un territoire, des interfaces avec les autres modes et les autorités organisatrices de transports (AOT), des problématiques de l’aménagement du territoire.

Par exemple pour le maître d’ouvrage d’une infrastructure de transit il est difficile de se confronter avec un public local dont les préoccupations sont ses déplacements quotidiens. Il s’agit là d’une faiblesse forte et soulignée par la CPDP pour des projets tels que LGV PACA ou RCEA.

Le problème de la coordination avec d’autres projets et la cohérence des réseaux de transports est également posé. La coordination de l’aménagement de la RCEA et de celui de la RN7 ayant pourtant un même maître d’ouvrage n’est pas démontrée de manière convaincante lors du débat. Le programme LGV PACA ne prend pas en compte la dimension internationale vers l’Italie et les projets existants d’une ligne ferroviaire fret traversant les Alpes. Pour le projet GPSO/Bordeaux-Espagne la problématique du fret international se pose également.

Quant au débat VRAL il y a manque d'exhaustivité sur les différents modes (mode aérien, déplacements péri-urbains et péri-urbains non traités) et seuls les déplacements interpéri-urbains y ont été traités.

En conclusion de manière simplificatrice, on peut dire que dans la plupart des débats, le maître d'ouvrage :

• parvient à expliquer la problématique et les fonctionnalités du projet qu'il porte ;

• peine à convaincre sur ses prévisions de trafic reposant sur des modélisations hermétiques pour le grand public et dont les hypothèses macroéconomiques sont discutées ;

• dépend totalement de la qualité de son partenariat pour convaincre de la cohérence et de l'aptitude de son projet à répondre aux besoins d'un territoire et à s'insérer dans une perspective de fonctionnement intermodal du réseau de transport des territoires impactés.

4.2.5- Thème « aménagement du territoire »

Tout projet quel qu'il soit (urbanisme, habitat, infrastructure de transport...) s'inscrit dans un territoire et va contribuer à son aménagement.

Il touche les dimensions physiques, culturelles, politiques et humaines.

Il est donc aisé d'y trouver matière à controverse et surtout de tenter d'y identifier quelques « forces » et surtout quelques « faiblesses », conjoncturelles, structurelles, historiques ou politiques.

Un projet d'infrastructure de transport doit s’inscrire dans le territoire qu’il va desservir en touchant à des problématiques d’aménagement, d’habitat, d’urbanisation, de périurbanisation, de mitage de l’espace, de gestion des espaces agraires et cynégétiques… Il ne peut ainsi éluder les questions humaines et démographiques liées à l’histoire, au patrimoine et au paysage.

Cet ensemble est couramment traité sous la thématique de l’aménagement du territoire ou au sens plus large de la « géographie des territoires ».

L’une des problématiques de cette thématique est qu’elle se situe à l’interface des champs d'intervention de plusieurs acteurs en matière de gouvernance (État, Région, collectivités locales). Chacun de ces acteurs, de par ses prérogatives, influe sur tout ou partie de la politique d’aménagement du territoire au travers de différents types de documents de planification : SCOT, inter SCOT, PLU, PDU… L'aménagement du territoire n'est plus l'affaire exclusive de l'État.

Régions, départements, communes ou intercommunalités, après avoir hérité de nouvelles compétences avec les lois de décentralisation du début des années 1980 et 2000 sont progressivement devenus d'importants prescripteurs de dépenses d'aménagement, y compris hors de leurs champs de compétences.

Du territoire aux territoires

A un schéma relativement simple, qui privilégiait une échelle, celle du territoire national, s'est substitué un schéma à plusieurs « focales », dans lequel ce cadre national doit coexister avec d'autres représentations du territoire : à l'échelle régionale ou locale, voire micro-locale (dans le cas des riverains), et à l'échelle européenne ou mondiale.

Le territoire est aujourd'hui confronté à la multiplicité des acteurs, des points de vue et des représentations du territoire.

De manière tout à fait significative le mot « territoire » s'emploie désormais quasi-systématiquement au pluriel.

Les différents acteurs agissent en fonction d'intérêts spécifiques, des objectifs qu'ils se sont fixés, des stratégies qu'ils ont élaborées pour atteindre ces objectifs sur leurs territoires.

Ils le font en se référant à un ou, parfois, à des territoires de référence, qui leur sont propres : aires ou périmètres de compétences et/ou espaces géographiques au sens physique, politique ou culturel.

Synthèse des dossiers analysés

Les quinze dossiers relatifs aux projets soumis au débat public nous ont permis de vérifier ces différents constats.

En fonction de la période du débat, pré-Grenelle ou post-Grenelle (avant ou après 2007), nous avons perçu une évolution sensible dans la prise en compte par les maîtres d’ouvrages de l’évaluation au sens large. L’exercice des ateliers du Grenelle de l’environnement a sensiblement modifié les perceptions relatives de l’exercice du débat public et du partage des informations en acte concerté entre l’État et les citoyens.

Globalement, les dossiers les plus récents intègrent plus précisément les grandes questions ou controverses en matière d’aménagement du territoire issues de débats antérieurs.

Nous avons regroupé les faiblesses les plus récurrentes par thématiques, avec si possible, pour chacune d’entre elles, la ou les éléments les plus souvent remis en cause par les participants au débat.