BUDGETAIRE
L‟orientation des finances publiques peut être définie comme l‟évolution, subie ou voulue, des variables budgétaires. A cet effet, il est nécessaire de savoir si, d‟une part, l‟évolution des variables budgétaires provient de l‟environnement économique ou de la volonté du gouvernement, et si d‟autre part, cette évolution est temporaire ou permanente.
En effet, pour le décideur public, la réduction du déficit public et la stabilité qui en découle est en mesure de créer les conditions d‟une croissance forte et pérenne. La règle des 3% est un dispositif anti-inflationniste quasi-automatique qui vient soutenir les actions de la Banque centrale. La focalisation sur la maîtrise des dépenses publiques est une composante essentielle de la politique budgétaire et qui constitue la conséquence du recentrage de la stratégie budgétaire sur une orientation qui, à moyen terme réduit l‟action de régulation conjoncturelle. L‟analyse de la politique de rigueur montre que cette règle est rigide, peu fiable et ne tient pas compte de la conjoncture économique. Elle est de nature à atrophier les stabilisateurs automatiques. Ses implications demeurent incertaines quant à la relance de l‟activité économique.
A. Une règle arbitraire et inadéquate
L‟objectif de maîtrise du déficit budgétaire est généralement atteint grâce à la restriction des dépenses d‟investissement, à la privatisation et à la maîtrise de l‟endettement externe. Néanmoins, la question de l‟encadrement de la politique budgétaire est au croisement de deux enjeux. D‟une part, la règle budgétaire constitue une contrainte qui pèse sur les finances publiques et empêche toute marge de manœuvre. D‟un autre côté, le choix de réduire le déficit à une valeur de 3% du PIB est arbitraire n‟émanant d‟aucune analyse théorique et scientifique sauf qu‟elle a été négociée et adoptée par les pays de l‟Union européenne.
Rappelons que dans le Traité de Maastricht (1991), puis via le Pacte de Stabilité et de Croissance (1997) le chiffre de 3% de déficit brut annuel a été fixé comme limite basse avec en perspective de moyen terme un retour à l‟équilibre pour l‟ensemble des membres de l‟Union. L‟argument le plus avancé est que le déficit budgétaire a des effets néfastes sur les taux d‟intérêt, la consommation voire l‟inflation et le change. Il contribue de surcroît à alimenter la dette publique. Ces analyses économiques ont largement influencé le discours du décideur public : au nom du réalisme, l‟Etat comme un ménage ne peut pas vivre au-dessus de ses
147
moyens. Cet argument contre la pratique du déficit et de l‟endettement manque de fondements empiriques solides dans la mesure où le budget reste le seul instrument de stabilisation du rythme de l‟activité économique et constitue une force redistributive dans l‟économie nationale. Le respect de la règle contraint le pouvoir de stabilisation de la politique budgétaire.
On peut examiner la règle adoptée par les autorités budgétaires en partant des critères présentés par G. Kopits et S. Symansky (1998) et W. Buiter (2003) pour qualifier ce qu‟est une «bonne» règle. En effet, une règle budgétaire doit être clairement définie tant en ce qui concerne l‟indicateur contraint que les clauses d‟échappement et l‟encadrement institutionnel. Les exceptions à la règle doivent être clairement explicitées. Elle doit être appropriée à l‟objectif affiché à savoir la rigueur budgétaire. Elle requiert des politiques efficientes dans la mesure où le choix de la cible et de la valeur de référence doivent répondre à une justification économique précise. La règle doit être transparente, simple et applicable c'est-à-dire accessible à tous en présentant une cohérence interne entre les instruments et les objectifs mais aussi au regard des autres politiques macroéconomiques et des autres règles (politique monétaire, régime de change). Enfin, la règle se doit d‟être flexible et rester souple pour permettre aux autorités publiques de faire face aux chocs exogènes.
Certes, le choix de la règle budgétaire présente l'avantage de la simplicité et de la transparence, mais elle est loin d‟être cohérente au contexte économique et flexible face aux chocs exogènes. Réduire le déficit public à la valeur de 3 % du PIB est considéré par de nombreux économistes comme arbitraires et dépourvus de tout fondement économique sérieux. Le réglage budgétaire est sujet à caution surtout que la valeur de référence correspond au niveau de déficit de l‟Union européenne qui permet de stabiliser la dette à 60%70
du PIB avec une hypothèse de croissance de l‟ordre de 5% en valeur nominale, c'est-à-dire environ 3% de croissance réelle et une inflation ne dépassant pas les 2%. La valeur de 3 points de PIB est obtenue en multipliant le niveau de la dette par le taux de croissance du PIB réel et respecte l‟équation suivante:
Si on note :
D : le déficit nominal, B : la dette publique, P : le niveau des prix, Y : le PIB réel,
Л : le taux d‟inflation, γ : le taux de croissance du PIB réel. on définit :
70
148
d= D/PY, le déficit public en pourcentage du PIB nominal b= B/PY, la dette publique en pourcentage du PIB nominal
Puisque l‟accroissement de la dette B correspond au déficit D, on a la relation :
d
PY
D
PY
B/
/
or, B/PY
B/PY
B/PY
P/PY/Y
bb
donc, d = b + b (Л+ γ)à l‟état stationnaire, on a finalement : d = b (Л+ γ).
Pour stabiliser la dette à un niveau b quand la croissance tendancielle du PIB nominal est de Л+ γ, il faut que le déficit moyen sur l‟ensemble du cycle soit égal à b (Л+ γ).
Si le seuil de 3 points de PIB peut paraître approprié pour une économie comme l‟Union européenne71, il n‟en demeure pas moins qu‟il reste injustifié et peu fiable pour relancer l‟économie marocaine et créer de la richesse et de l‟emploi. Ce critère découlant du calcul de la dette publique moyenne des pays de l‟Union Européenne retenu pour l‟élaboration des critères de convergence de Maastricht, n‟a pas de fondement scientifique. Elle fait référence aux indicateurs macroéconomiques de l‟Allemagne du début des années quatre vingt dix. Le respect de cette règle budgétaire s‟avère discutable et fortement critiqué au sein même de l‟Union européenne. L‟idée même d‟une discipline budgétaire est «une notion vague qui n‟a pas(…) de définition précise et opérationnelle. En tout état de cause, même si ce concept peut être défini théoriquement, il reste peu probable que cette définition aboutisse au chiffre de 3%...» (J. Créel et H. Sterdyniak, 1995). Son application automatique ne convient pas au contexte économique marocain qui reste fragile et exposé aux aléas climatiques et aux chocs externes.
D‟un autre côté et au-delà du caractère arbitraire de la règle budgétaire et de son indifférence vis-à-vis de la situation économique nationale, la critique fondamentale qui pouvait lui être adressée consiste en cette approche purement quantitative des finances publiques qu'elle traduit. En effet, l‟examen des actions budgétaires révèle que le rôle macroéconomique des finances publiques est assimilé au seul redressement du déficit. La possibilité de faire usage de la politique budgétaire comme outil de redressement de la situation économique n‟a pas été envisagée dans les décisions publiques. Le respect de la règle
71 Plusieurs critiques ont été adressées aux principes du Pacte de Stabilité et de croissance. Voir à ce sujet, C.
149
budgétaire lui confère une interprétation unidimensionnelle et mécanique de la gestion des finances publiques et empêche tout investissement public, pourtant nécessaire pour préparer les conditions de la croissance.
En effet, le mécanisme d‟encadrement budgétaire se concentre sur deux caractéristiques des finances publiques, en l‟occurrence le solde des administrations publiques et leur niveau de dette. Cette conception de la politique budgétaire néglige le rôle des dépenses publiques, ainsi que l‟équilibre entre l‟épargne et l‟investissement, le revenu par habitant, le chômage, la dotation en infrastructures, etc. La règle des 3% ne fait pas de distinction entre les dépenses courantes et les dépenses d‟investissements dans la détermination du solde budgétaire.
La règle des 3% n‟est pas assez flexible car elle ne tient pas compte du cycle économique ni des changements de croissance potentielle. Elle ignore la différence qui existe entre une dépense «porteuse d‟avenir» et une dépense d‟intérêt général. En raisonnant en termes comptables, le décideur public ne prend pas en considération la structure et la nature des dépenses publiques qui lui permettent d‟éclairer les mécanismes déterminant les effets de la politique budgétaire sur l‟activité économique et, inversement, l‟impact des fluctuations cycliques sur les soldes publics. Ainsi, les dépenses de fonctionnement n‟ont pas la même signification économique que l‟investissement public créateur de richesse. Celui-ci ne peut pas subir les mêmes ajustements car, les dépenses d‟infrastructure, de Recherche et Développement, d‟enseignement supérieur, produisent à court terme un déficit public, mais améliorent la situation des finances publiques à moyen et long terme en augmentant la croissance potentielle. Le décideur public ne peut ignorer que les dépenses d‟investissement donnant lieu à des recettes futures et produisant plus de richesse, sont susceptibles de limiter à terme le déficit budgétaire et d‟augmenter les actifs publics, réduisant ainsi la dette publique.
La régulation de la croissance économique passe par des actions budgétaires contra- cycliques. Cette perspective amène les pouvoirs publics à soutenir l‟activité dès lors que la demande des agents est faible. Ainsi, l‟Etat doit dégager un excédent si l‟épargne est insuffisante et accepter un certain déficit si celle-ci se révèle excessive et que l‟économie évolue dans un niveau bas. Dans une conjoncture de croissance faible, il est primordial de dépasser le simple raisonnement comptable en matière des finances publiques sachant que «le solde public sera jugé satisfaisant s‟il concourt à la réalisation des objectifs macroéconomiques de la nation, tant en ce qui concerne le partage consommation/investissement que la réalisation d‟un niveau correct d‟activité. Cela peut nécessiter aussi bien un excédent qu‟un déficit» (A. Gubuan et H. Sterdyniak, 1991).
150
La concentration de la règle d‟ajustement sur le court terme limite toute marge de manœuvre budgétaire et évite toute considération et évaluation qualitative. Elle ne laisse pas, en période de croissance atone, de marge de manœuvre suffisante aux gouvernements pour asseoir les principes d‟une régulation conjoncturelle. Sa crédibilité reste sujette à caution dans la mesure où son application dans un contexte de basse conjoncture remet en cause toute intervention discrétionnaire permettant d‟assurer une gestion distributive de l‟Etat. La qualité de la règle ne repose sur aucun fondement théorique mais son respect permet de crédibiliser une satisfaction de la contrainte budgétaire du gouvernement.
La focalisation sur la règle des 3% est arbitraire dans le sens où un déficit n‟est qu‟une composante de l‟épargne nationale dont le niveau constitue un élément pertinent et qu‟il faut en tenir compte avant de se prononcer sur le caractère excessif du déficit et de la dette publics. L‟évolution de l‟épargne nationale et l‟abondance de liquidités qui caractérisent le marché marocain ne sont pas prises en compte dans la détermination de la règle des 3%. En effet, «lorsque l‟épargne privée se maintient à un niveau élevé, ou que l‟investissement privé est structurellement faible (…), on peut présumer que les déficits publics structurels sont nécessaires dans certains cas pour assurer un rendement de la production potentielle (…). Il est donc possible qu‟un budget structurel équilibré soit inapproprié du point de vue d‟une harmonisation avec le flux d‟épargne privée» (RWR. Price et P. Muller, 1984). La position de la balance courante des paiements est excédentaire à partir de 2001, elle contribue à consolider la stabilité monétaire et du taux de change.
La corrélation entre le déficit budgétaire et le déficit extérieur dépend de l‟effet de la politique budgétaire sur les décisions d‟investissement et d‟épargne. Le déficit du compte courant engendré par les années de sécheresse de 1998 à 2000 est largement compensé par un retour aux excédents dans les années qui suivent (cf. graphique 3.10). Le solde de la balance courante constitue l‟épargne nette du pays vis-à-vis de l‟extérieur. Le solde positif enregistré à partir de 2001 signifie que l‟épargne nationale reste supérieure à l‟investissement national. Le parallélisme des évolutions du ratio S/I et du solde courant est net sur l‟ensemble de la décennie. Le recours au déficit public s‟avère nécessaire pour absorber l‟excès d‟épargne sans pour autant porter préjudice au secteur privé.
151
Graphique 3.10 : Ratio épargne/investissement, balance courante (% PIB) et taux de croissance du PIB en % (1998-2007)
Source : établi à partir des données du Haut Commissariat au Plan et des rapports de la Bank Al Maghrib.
En effet, en période de faible demande, le recours au déficit budgétaire est nécessaire et ne peut être qualifié d‟excessif; il a tendance à exercer un effet de soutien de l‟activité économique amorçant éventuellement sa reprise. De même, ce déficit ne peut en aucun cas entraîner des effets d‟éviction mais plutôt combler la baisse de la demande. Une augmentation de la dette publique suite à une baisse de l‟endettement privé ne peut être préjudiciable dans la mesure où les emprunts effectués par l‟Etat n‟évincent en aucun cas les agents privés du marché de crédit. Les dépenses publiques en capital compensent le manque d‟investissement des entreprises privées pénalisées par des coûts de crédit élevés. Ainsi, à travers le déficit public, les autorités publiques peuvent soutenir la demande globale et relancer la croissance en se substituant et/ou être complémentaire au secteur privé.
L‟Etat ne peut pas être considéré comme un ménage pour avoir une dette qui tend vers zéro. En effet, l‟Etat en tant qu‟institution immortelle peut s‟endetter en garantissant le service de sa dette. De même, la dette publique interne n‟a pas le caractère d‟une charge dans la mesure où elle n‟est pas de même nature que la dette extérieure et joue un rôle important de redistribution entre les agents ainsi qu‟entre les créanciers et l‟Etat à travers la ponction fiscale. Les titres de dettes publiques constituent un capital pour les agents privés qui trouvent dans leur détention une certaine sécurité et liquidité. La dette publique ne peut créer des tensions inflationnistes si l‟économie est en sous emploi.
Compte courant Taux de croissance (éch.gauche) Ratio S/I -2 0 2 4 6 8 10 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 E n % 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 E n % d u P IB
152
A cet égard, le déficit public qui dépasse les 3% du PIB est en mesure de jouer un rôle actif et distributif à travers l‟augmentation des dépenses d‟investissement dont le financement ne peut en aucun cas évincer l‟investissement privé, vue la surliquidité qui caractérise le marché bancaire. D‟ailleurs, l‟Etat, par le biais de la dette publique interne, est en mesure d‟absorber l‟excès de liquidité et de crédit pour pallier au déficit d‟investissements du secteur privé. Ainsi, le déficit public joue le rôle de régulateur entre l‟épargne et l‟investissement à long terme. Car, si le taux d‟épargne est constant et supérieur au taux d‟investissement requis par la croissance économique, le déficit public est nécessaire pour absorber l‟épargne excédentaire (JP. Fitoussi et PA. Muet, 1988). En cherchant à réduire le déficit public et par là même la dette publique, le décideur public se prive de toute marge de manœuvre et de tout investissement susceptible de créer les conditions d‟une croissance saine et pérenne.
Tableau 3.8: Synthèse des comptes nationaux
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Taux d' I brut, en % du PIB (a) 26,0 24,8 25,5 26,1 25,9 27,4 29,1 28,8 29,4 32,5
Taux d'Epargne nationale brute en % du PIB (b) 25,6 24,4 24,3 30,4 29,7 30,7 31,0 31,0 32,2 32,4
Epargne intérieure brute en % du PIB 22,3 21,5 20,2 23,6 23,6 24,5 24,2 23,2 24,0 23,4
Ratio Épar./Inv. en % du PIB 0,98 0,98 0,95 1,2 1,14 1,12 1,06 1,07 1,1 0,1
Ecart entre Epar. Et Inv. (b-a) -0,4 -0,4 -1,2 4,3 3,8 3,3 1,9 2,2 2,8 -0,1
Compte courant/PIB -04 -04 -1,3 4,3 3,7 3,2 1,7 1,8 2,2 -0,1
Solde budgétaire en % du PIB -3,4 0,8 -5,2 -2,6 -4,1 -3,1 -3 -3,9 -1,5 0,3
Source : calculs établis à partir des données du Haut Commissariat au Plan et des rapports de la Bank Al Maghrib.
153
L‟examen de l‟évolution du taux d‟épargne nationale brute révèle que celle-ci progresse à un rythme qui dépasse celui de l‟investissement brut et ce à partir de 2001 où elle atteint 30,4% du PIB. Elle enregistre une croissance de 13,6% en 2006, soit 32,2% du PIB, contre un taux d‟investissement de 29,4% du PIB et un déficit budgétaire de 1,5%. Ainsi, l‟écart de 2,8% du PIB entre le taux d‟épargne nationale brute et le taux d‟investissement brut est complètement résorbé par le financement des dépenses publiques. Aussi, dans un contexte de sous-emploi, si l‟excès d‟épargne ne se solde pas par un déficit, il risque d‟être résorbé par le déficit de croissance72.
Ainsi, l‟Etat peut étancher cet excès croissant d‟épargne en laissant filer son déficit lorsque la consommation et l‟investissement privés sont insuffisants. Par ailleurs, devant les coûts élevés des crédits et la baisse des emprunts du secteur privé qui en découle, les banques manifestent un intérêt important pour les titres «souverains».
Graphique 3.11 : Evolution de l’écart entre Epargne et investissement et du déficit public en % du PIB (1998-2007)
Source : établi à partir des données du Haut Commissariat au Plan et des rapports de la Bank Al Maghrib.
L‟argument de l‟effet d‟éviction, tant avancé par le décideur public, est réfuté dans une situation de sous emploi et de surliquidités. En augmentant ses dépenses d‟investissement, l‟Etat n‟écarte pas le secteur privé mais se substitue à lui. De ce fait, «si les agents n‟ont pas la
72
Cette réflexion a été développée par M. Anyadike –Dane, JP. Fitoussi et J. Le Cacheux, (1983).
-3,4 0,8 -5,2 -2,6 -4,1 -3,1 -3,0 -3,9 -1,5 0,3 -1,2 3,8 3,3 1,9 2,2 2,8 -0,1 -0,4 -0,4 4,3 -6,00 -4,00 -2,00 0,00 2,00 4,00 6,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 En % du PIB
154
possibilité d‟emprunter par eux mêmes pour lisser la consommation dans le temps, l‟Etat leur rend un service en le faisant à leur place. On peut également penser que les agents ont une certaine aversion pour le risque lié à l‟imprévisibilité induite en général par les fluctuations» (D. Vasseur, 1995a, p.164). Il convient de se demander si les autorités publiques mettent en place les moyens pour relancer l‟investissement et contrecarrer les défaillances du secteur privé.
D‟un point de vue macroéconomique, un budget équilibré n‟est pas toujours optimal. S‟il existe un excès du taux d‟épargne par rapport au taux d‟investissement requis, un déficit public est nécessaire pour absorber l‟épargne excédentaire (cf. P. Llau, 2000). Raison pour laquelle la soutenabilité à long terme d‟une politique budgétaire qui tient compte de la conjoncture ne s‟impose pas car elle n‟a pas vocation à durer dans le temps.
Un solde public négatif est en mesure d‟avoir des effets positifs sur l‟économie. L‟Etat peut s‟endetter en phase de basse conjoncture afin de combler l‟insuffisance de la dépense privée et d‟atténuer les fluctuations cycliques de l‟activité économique. Le recours à l‟endettement public constitue une solution qui vise à étaler dans le temps les charges inhérentes à un ajustement requis par les chocs transitoires.
Par ailleurs, réduire la dette publique constitue un non sens en période de faible croissance car la baisse des dépenses contraint toute relance économique. L‟application de la règle des 3%, si elle contribue à la stabilité, s‟avère inappropriée et accroît la volatilité de la croissance. La baisse des dépenses en capital suppose que celles-ci sont inutiles. Or, de nombreux investissements publics sont utiles à la croissance (éducation, recherche) ou à la production (infrastructure). D‟autres s‟avèrent indispensables (santé) de sorte que leur baisse doit être compensée par une augmentation de l‟investissement privé. L‟effort d‟économie budgétaire s‟est attaché, prioritairement, à contenir les dépenses qui sont faciles à réduire. Ce qui a affecté les services socioéconomiques.
L‟augmentation significative des dépenses publiques totales enregistrée en 2005 (16,3%) concerne surtout des dépenses de fonctionnement relatives au programme de départs volontaires à la retraire et qui s‟est réalisé au détriment de l‟investissement public qui accuse un net recul de - 8,4%. Les faibles taux de croissance enregistrés en 1999, 2002 et 2005 (soit respectivement 0,5%, 3,3%, 3%) coïncident et s‟expliquent par le recul des dépenses