Les risques du biais inflationniste dans l‟utilisation discrétionnaire de la politique budgétaire, ont ouvert le débat, comme pour la politique monétaire, sur la détermination de règle de comportement budgétaire pour assurer la stabilité macroéconomique. A l‟instar de la règle d‟inflation, le réglage budgétaire milite contre les actions discrétionnaires des autorités
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publiques qui, aux échéances électorales, se trouvent sous pression des groupes d‟intérêts et risquent de s‟y soumettre. La théorie de la Nouvelle Economie Classique domine les problématiques de la crédibilité et de la soutenabilité de la politique budgétaire. Une politique budgétaire expansionniste est vouée à être financée par de l‟inflation, au travers du seigneuriage ou de la taxe inflationniste (T. Krichel, P. Levine et J. Pearlman, 1996, pp. 28-54). De même, l‟accumulation de la dette publique entraine une augmentation de ses charges susceptibles de réduire les marges de manœuvre futures de la politique budgétaire et sa capacité à maintenir une influence contracyclique à court terme. Ainsi, pour les partisans de la NEC, une dette excessive conduit à l‟éviction de l‟investissement privé, à une hausse des taux d‟intérêt, à un surcroit de l‟inflation et finalement à l‟insolvabilité des finances publiques.
Ainsi, la maîtrise du déficit public cherche à soulager la Banque centrale de la contrainte de financement monétaire des dépenses publiques mais aussi de participer à travers son effet modérateur sur la demande globale, à la désinflation. L‟affectation des rôles entre les deux autorités s‟opère dans un cadre coopératif où le policy-mix choisi se préoccupe désormais de la maîtrise de l‟inflation et définit une stratégie coopérative et conservatrice attribuant à chaque institution une mission précise et spécifique. Cette coordination permet par conséquent de résoudre le problème de cohérence temporelle : la soutenabilité des finances publiques constitue le cadre ultime de conflit potentiel entre les deux autorités et que chacune doit veiller, dans son action, à concourir au respect de la stabilité macroéconomique. Cette coordination est proposée comme un ultime gage à leur crédibilité et nécessite le concours des réformes libérales touchant aussi bien le marché que les institutions.
A. Maîtrise du déficit public et règle des 3%
La notion de règle budgétaire est issue des normes de discipline et des objectifs de soutenabilité qui caractérisent depuis le début des années quatre vingt dix la politique budgétaire. Elle met en avant l‟importance de la conduite de la politique économique qui permet de déterminer statistiquement le comportement des autorités budgétaires poursuivant un objectif de court terme : la stabilisation conjoncturelle et un objectif de long terme, la soutenabilité. La norme du déficit public semble valoir règle de politique budgétaire (Ch. Wyplosz, 2002)12. Les recommandations de la NEC se fondent sur une défiance envers les décideurs politiques dont l'action risque d‟être guidée par leurs propres intérêts (une réélection) ou par un groupe de pression. L'analyse des cycles électoraux montre une préférence des
12Il s‟agit d‟un rapport préparé pour le Comité sur les politiques de stabilisation dans l‟UEM auprès du
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politiques pour le déficit et il convient donc de prévenir contre toute action discrétionnaire en édictant un véritable système économique axé sur des règles. La règle des 3%, en instaurant une forme de constitutionnalisme économique orienté vers la maîtrise du déficit public, relève inévitablement de l‟approche néoclassique.
Par ailleurs, les actions discrétionnaires engendrent une accumulation de la dette publique qui pèse sur l‟efficacité de la politique monétaire dont la priorité majeure consiste à maintenir la stabilité des prix. Sans règle de discipline, les tentations laxistes induisent des effets d‟éviction à travers l‟augmentation des taux d‟intérêt. Le respect de la discipline soulève ainsi un problème de cohérence inter temporelle. Ce défaut de crédibilité tend à être compensé par l‟adoption de règle encadrant la politique budgétaire.
L‟analyse théorique porte sur les fondements des règles budgétaires et cherche à déterminer les conditions suivant lesquelles la discipline budgétaire peut préserver la stabilité économique. Les autorités publiques appuient leur thèse par le principe qu‟une politique budgétaire saine et soutenable favorise la stabilité et la croissance économique et, par là même, le bien-être général et la cohésion sociale. Ainsi, les déficits publics remettent en cause cette stabilité macroéconomique dans la mesure où ils entrainent des déséquilibres importants sur le marché des biens : tensions sur la capacité de production, augmentation de l‟inflation et déficit extérieur.
A cet égard, plusieurs arguments sont avancés pour justifier l‟adoption de la règle budgétaire. Celle-ci permet de prévenir les actions publiques discrétionnaires dont les résultats peuvent être contrariés pour différentes raisons (Alesina et Perotti, 1995). En l‟occurrence, Cukierman et Meltzer (1986) montrent que le gouvernement, pour être réélu, est tenté d‟avoir des horizons temporels courts entraînant des orientations budgétaires sous-optimales. De même, les délais d‟élaboration et de mise en œuvre influencent, les décisions de politique budgétaire (Voir à ce sujet K. Rogoff (1990), pp.21-36). D‟ailleurs, à ce sujet, Alesina et Tabellini (1990, pp.403-414) attestent que lorsque les choix de politiques budgétaires diffèrent d‟un gouvernement à un autre, la dette publique peut être utilisée comme variable d‟ajustement, pouvant rendre ainsi son niveau plus élevé que la dette socialement optimale.
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Les différentes lois de finance développent les orientations de la politique budgétaire et présentent les dispositions de répartition du budget général de l‟Etat. Une attention particulière a été accordée à la maîtrise des finances publiques, qu‟il s‟agisse de contenir l‟évolution des dépenses dans des limites raisonnables ou d‟optimiser la mobilisation des ressources, afin de maintenir le déficit budgétaire à un niveau soutenable, de l‟ordre de 3% du PIB. Elles décrivent aussi les orientations de politique budgétaire et les moyens déployés pour respecter cette règle.
Ces dispositions encadrent la gestion des finances publiques afin de crédibiliser les efforts de discipline et de transparence. L‟application d‟une règle est supposée consolider la crédibilité de la politique budgétaire: «dans des économies dans lesquelles les agents économiques forment des anticipations rationnelles, la détention et la révélation d'informations sont devenues des éléments fondamentaux pour qui veut modifier le cours des économies» (J. Créel, T. Latreille et J. Le Cacheux, 2002, pp.211-244). La précision des objectifs, l‟affichage des instruments et des moyens sont autant d‟éléments qui orientent le processus de décision de la politique budgétaire sous l‟empire d‟un système de règles. Les normes de politique économique s‟inspirant des critères de convergence instaurés au sein de l‟Union européenne, constitue pour les autorités publiques un moyen de rapprochement des indicateurs macroéconomiques nationaux avec ceux des partenaires européens et ce, afin de cautionner cette politique et d‟assurer tant sa cohérence que sa crédibilité.
En s‟inspirant des principes du Pacte de Stabilité et de Croissance, le décideur public justifie sa stratégie d‟encadrement budgétaire en précisant que «la consolidation du cadre macro-économique est une condition indispensable pour asseoir les bases d‟une croissance durable et éviter les dérapages qui ont amené le pays à adopter des programmes d‟ajustement aux conséquences sociales négatives. Le processus entamé dans ce sens a été accéléré à partir de l‟année 1998. L‟équilibre des finances publiques constitue un facteur essentiel de stabilisation du cadre macro-économique et d‟une croissance durable. C‟est dans cette perspective que se situe le souci de maintenir le déficit du Trésor à 3% du PIB, taux considéré comme soutenable» (Ministre des Finances, 2003). De même, cette règle se solidarise avec la règle d‟inflation pour s‟inscrire contre les orientations discrétionnaires.
En effet, compte tenu des interactions entre la politique budgétaire et la politique monétaire, l‟application d‟une discipline budgétaire doit être compatible et crédible pour l'ensemble des autorités publiques (Persson et Tabellini, 1995). Elle est supposée rendre plus aisées les relations entre le gouvernement et la Banque centrale, car elle permet d'éviter des conflits d'objectifs qui peuvent être sources de dérives à la hausse des déficits publics et des
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taux d'intérêt directeurs. En considérant le déficit public comme source d‟inflation, de crises de la balance des paiements et de volatilité des capitaux, l‟austérité budgétaire s‟impose et vise à désendetter l‟Etat comme le préconisent les recommandations du Consensus de Washington. L'insolvabilité de la politique budgétaire risque de déstabiliser l‟activité économique et le système financier dans la mesure où la Banque centrale sera contrainte à une création monétaire susceptible de contrecarrer son objectif de stabilité des prix, et l'anticipation, par les marchés, d'un tel risque est susceptible d‟augmenter les taux d'intérêt (B. Eichengreen et Ch. Wyplosz, 1998, pp. 66-113).
D‟ailleurs, les Institutions de Bretton Woods proposent une redéfinition des priorités en matière de dépenses publiques. Ainsi, les subventions à l‟économie, à l‟emploi, aux entreprises doivent se substituer aux aides directes finançant la santé, l‟éducation et la construction d‟infrastructures.En affichant un objectif explicite qui limite l‟utilisation du déficit public à 3% du PIB, les gouvernements cherchent donc à résoudre les problèmes de solvabilité budgétaire et d'incohérence temporelle de la politique économique.
Pour ces derniers, le respect d‟une règle de discipline permet d‟assurer de façon crédible et durable la maîtrise des finances publiques et permet à la politique budgétaire de jouer son rôle de stabilisation que le creusement du déficit risque de compromettre en limitant ses marges de manœuvre. En effet, pour Kennedy et Robbins (2001), l‟application d‟une règle budgétaire semble de ce fait, favoriser la stabilité macroéconomique comme ce fut le cas au Japon au lendemain de la guerre, assurer la soutenabilité à long terme de la politique budgétaire (comme le cas de la Nouvelle Zélande), crédibiliser les choix budgétaires en rendant le processus budgétaire plus transparent (J. Hagen Von et I. Harden, 1995) et minimiser les externalités négatives liées aux arrangements institutionnels (le cas des Unions monétaires).
La réduction du déficit budgétaire est souvent justifiée par le fait qu‟il ne peut pas être garanti par le financement monétaire générateur d‟inflation, ni par l‟endettement considéré comme un fardeau pour les générations futures : l‟Etat, comme un bon père de famille doit préserver leur avenir. La défense de la règle de 3% et la rhétorique moralisante utilisée a suscité une réception totale de la part de l‟opinion publique, en lui accordant la place d‟une loi universelle qui se justifie à travers la perception des risques d‟insoutenabilité et des crises d‟endettement des années quatre vingt, de la remise en cause de l‟efficacité des instruments budgétaires et de l‟effondrement des schémas keynésiens au profit des phénomènes d‟anticipation, d‟inter temporalité et de la rationalité dans l‟analyse théorique de la politique
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économique. Le réglage budgétaire vise ainsi, à favoriser et promouvoir la stabilisation macroéconomique, seule garante de la croissance.
En effet, la maîtrise du déficit budgétaire s‟inscrit dans la politique de désinflation et prolonge ses dispositions en invitant le gouvernement dans les différentes lois de finances à poursuivre ses efforts de réduction des dépenses et de la dette publiques. Ce choix de politique budgétaire est considéré comme le gage de la stabilité économique propice à une croissance «forte et durable, génératrice d‟emploi» (Ministre des Finances, 2003) : la stabilité des prix repose sur la stabilité des finances publiques et grâce aux ajustements budgétaires, le gouvernement écarte tout risque d‟insoutenabilité.
Les inquiétudes affichées en matière de soutenabilité budgétaire constituent le principe majeur dans l‟analyse des déséquilibres des finances publiques. L‟instabilité de la dynamique de la dette publique, -compte tenue des interactions entre déficit, dette, inflation, croissance économique et taux d‟intérêt-, a développé une littérature abondante relative à la soutenabilité du déficit et de la dette publics. C‟est une approche qui mêle les analyses en termes d‟effet d‟éviction et de solvabilité. Les problèmes de crédibilité, de monétisation et de soutenabilité de la dette fondent les arguments en faveur de règles strictes de finances publiques. En fixant des limites au solde budgétaire, le décideur public s‟interdit à terme de manier de façon discrétionnaire les finances publiques à des fins de relance économique.
Les arguments en faveur d‟une baisse des déficits publics sont nombreux et s‟inspirent des développements des années 70 sur le traitement des anticipations qui ont influencé les orientations de la politique budgétaire en rejetant l‟effet du multiplicateur keynésien et en louant les vertus des réductions des déficits et des consolidations budgétaires. La pertinence de la politique budgétaire de gestion de la demande est ainsi remise en cause du fait de son inefficience. Sa contestation est fondée sur le fait qu‟un défaut de rigueur dans la gestion des finances publiques peut conduire à l‟inflation, à un effet d‟éviction et à l‟insolvabilité budgétaire susceptible d‟entraver la croissance.
De même, les modalités de financement des soldes budgétaires posent le problème de l‟insolvabilité. Cette approche dont les premières analyses détaillées dans les travaux de Domar (1944, pp. 793-827), est élaborée dans le cadre de la nécessité d‟un retour à l‟équilibre budgétaire cher aux tenants de la N.E.C pour qui, la politique budgétaire expansionniste est condamnée à être financée par de l‟inflation, au travers le seigneuriage ou la taxe inflationniste, car la dette publique risque de s‟accumuler comme «une boule de neige» lorsque le taux d‟intérêt réel dépasse le taux de croissance. La nécessité de comprimer la politique budgétaire
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s‟inscrit dans le rejet des déséquilibres qu‟elle crée sur le marché des biens et services. Ce «rejet du déficit public participe à une vision macroéconomique où le marché possède un caractère autorégulateur de sorte que les interventions de l‟Etat constituent une entrave à la concurrence et à la convergence vers le plein emploi» (R. Taouil, 2004). L‟augmentation des taux d‟intérêt long dans les années quatre vingt dix est due au niveau excessif des déficits publics d‟où le retour de «la rigueur imposée par les marchés et la nécessité pour avoir des taux bas de rétablir l‟ordre des finances publiques» (A. Brender et F. Pisani, 2001).
Ainsi, les arguments en faveur d‟une maîtrise du déficit et de la dette publics sont abondants: on en retient quatre. Premièrement, un déficit et une dette publics excessifs sont responsables de la hausse des taux d‟intérêts réels qui entraine un effet d‟éviction financier et réel. En effet, le financement des dépenses publiques engendre une hausse du taux d‟intérêt qui pénalise les investissements privés (effet d‟éviction financier). Deuxièmement, à offre de monnaie constante, cette augmentation des dépenses publiques entraine de l‟inflation, d‟où une baisse des encaisses réelles des ménages qui pèse sur leur consommation (effet d‟éviction réel). Aussi, en réduisant les dépenses publiques, l‟économie se trouvera dans un cycle vertueux d‟équilibre et de croissance. En troisième lieu, l‟écart entre le taux d‟intérêt réel et le taux de croissance du PIB accentuera l‟appréhension d‟une dérive de la dette publique de sorte que «la persistance des déficits publics serait donc responsable du caractère insoutenable de la dette publique» (J. Créel, 1997). Enfin, une dette publique excessive est assimilée à une monétisation et à une taxe inflationniste susceptible d‟augmenter l‟inflation.
Un déficit public excessif se traduit par l‟émission des titres de la dette et entraine une augmentation des taux réels. Cette hypothèse déterministe s‟est renforcée par une certaine moralité: l‟Etat comme un ménage ne doit pas vivre au-dessus de ses moyens et que l‟endettement témoigne d‟une mauvaise gestion des finances publiques que le marché financier condamne par des taux d‟intérêt élevés.
De même, l‟augmentation des taux d‟intérêt alourdie la charge sur la politique budgétaire : un écart important entre le taux d‟intérêt et le taux de croissance aggrave le poids de la dette publique et entraine l‟éviction des investissements privés dans la mesure où les emprunteurs publics et privés sont en concurrence sur le marché des fonds prêtables. En effet, on appelle «effets d‟éviction la diminution de la demande privée qui est entrainée par la hausse de la demande publique ou des déficits publics» (P. Artus, 1996) et qui conduit à une hausse des taux d‟intérêt. L‟effet d‟éviction proclamé par Milton Friedman montre que l‟investissement public se fait au détriment de l‟investissement privé ce qui affecte la croissance économique. Ainsi,
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«dans une optique de flux, le déficit évince l‟investissement productif; dans une optique de stock, la dette publique remplace le capital productif dans le portefeuille des détenteurs de richesse» (B. Landais, 1997, p.35).
En effet, le financement du déficit public par emprunt conduit l‟Etat à mobiliser à son profit une part de l‟épargne nationale évinçant ainsi le secteur privé. L‟Etat fait ainsi concurrence aux entreprises privées pour obtenir des fonds propres sur le marché financier et «la pression qu‟exercent les déficits publics sur la demande de fonds prêtables fait monter les taux d‟intérêt» (J. Généreux, 1999). Cette hausse engendre une diminution des dépenses privées des souscripteurs d‟emprunt public, ou d‟éventuels emprunteurs privés qui voient les fonds prêtables confisqués par l‟Etat. Les taux d'intérêts s'orientant à la hausse, la demande privée d'investissement ainsi que d'autres composantes de la dépense, sensibles à ces taux, sont évincées par l'accroissement initial des emprunts publics. La baisse des investissements privés réduit durablement le stock de capital, la production et le revenu des agents. Le gouvernement s‟appuie sur l‟argument de l‟effet d‟éviction pour défendre ses orientations restrictives en matière budgétaire.
A cet égard, une politique d‟assainissement budgétaire est en mesure de baisser les taux d‟intérêt et donner une impulsion à l‟accumulation du capital et donc à la croissance. Les expériences danoises, irlandaises et suédoises, en matière de contractions budgétaires ayant des effets positifs sur l‟activité économique, ont suscité beaucoup d‟intérêt quant à la pertinence de la nécessité de l‟ajustement et du retour à l‟équilibre budgétaire. Les principes monétaristes pour qui «toute dépense publique additionnelle financée par emprunt public souscrit auprès des agents non bancaires fait monter les taux d‟intérêt» (P. Llau, 1996), poussent les décideurs publics à refuser toute relance budgétaire. L‟assainissement budgétaire est devenu une priorité défendue comme articles de loi.13 Le respect de la règle de 3% est une mesure de surveillance stricte destinée à maîtriser les finances publiques, à travers lequel le décideur public cherche à crédibiliser sa politique budgétaire. «La politique budgétaire doit être crédible afin que le gouvernement puisse emprunter sans subir une prime de risque importante. Il est essentiel que les marchés croient que le gouvernement mette à exécution les mesures annoncées et utilisera
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Le Traité de Maastricht pour les pays de la zone euro, reconduit en 1997 dans le cadre du Pacte de Stabilité et de Croissance, définit des règles strictes de comportement du secteur public : un plafond de 3% du PIB pour les emprunts nets des administrations publiques; norme de 60% pour le ratio dette publique brute/PIB et un objectif de solde budgétaire proche de l‟équilibre ou excédentaire. Le pacte de stabilité interne pour l‟Allemagne (2002) définit deux règles : la règle d‟or qui stipule que le déficit inscrit au budget fédéral ne doit pas dépasser les dépenses fédérales d‟investissement et que le gouvernement et les länders doivent viser des équilibres budgétaires. Le code de stabilité budgétaire pour le Royaume-Uni adopté en 1997, repose également sur deux règles fondamentales : une règle d‟or selon laquelle le gouvernement n‟empruntera que pour investir et non pas pour financer des dépenses courantes et la règle de l‟investissement soutenable selon laquelle la dette nette en % du PIB doit être maintenue stable à un niveau prudent défini comme un endettement net inférieur à 40% du PIB.
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convenablement sa liberté de manœuvre pour mener une politique budgétaire allant dans le bon sens et sans abus de sa part» (C. Bismut et P. Jacquet, 1997). La maîtrise des finances publiques et l‟équilibre budgétaire tant souhaité, présentent ainsi des avantages et crédibilisent la politique des gouvernements.
Ainsi, toute action discrétionnaire est supposée nocive de par l‟instabilité qu‟elle entraine