2.6 Signaux lassiques versus signaux aoustiques
2.6.2 Extration des intervalles RR à partir d'ECG
A primeira espécie de parceria do Estado com Organizações Sociais dá-se pela parcial transferência para a entidade da gestão de um serviço público social previamente gerido pelo Estado. Na prática, isso pode ocorrer de duas maneiras: (i) Na primeira, que é a recomendada, o Estado somente transfere a gestão de órgão ou entidade pública prestadora de determinado serviço social. O órgão ou entidade continuam existindo e atrelados à Administração Pública, mantendo o seu caráter público. Nesse caso, somente a gestão daquele órgão ou entidade é transferida para a Organização Social150. (ii) Na segunda e menos recomendada hipótese, há a extinção de determinado órgão ou entidade pública prestadora de serviços sociais, sendo que a Organização Social assume os serviços que eram prestados pelo que foi extinto. Muitas vezes, há a transferência da estrutura e do pessoal da entidade desaparecida para a Organização Social signatária do contrato de gestão.
A Lei nº 9.637/1998, por meio do artigo 21 e seguintes, expressamente permitiu a extinção das entidades prestadoras das atividades transferidas às Organizações Sociais, o que estaria inserido no "programa de publicização", previsto na Lei. Inclusive, conforme já ressaltado, promoveu a extinção do Laboratório Nacional de Luz Síncrotron e da Fundação Roquette Pinto, entidades públicas cujas atividades foram pioneiramente absorvidas por Organizações Sociais151.
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Cancellier de Olivo destaca que a assunção da gestão operacional de um serviço público social por parte de Organização Social não implica necessariamente na extinção de um órgão ou entidade pública (OLIVO, 2005, p. 19).
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Nesses casos, deve-se atentar, ainda, que a "absorção de atividades de entidades públicas extintas não se converta numa espécie de privatização sem as
Muito embora haja o expresso permissivo legal, a solução extintiva não parece ser a mais adequada para a promoção da descentralização, uma vez que, nesses casos, se ocorrer a eventual desqualificação da Organização Social ou o não prolongamento do contrato de gestão, certamente surgirão dificuldades adicionais à Administração Pública para garantir a continuidade na prestação dos serviços152.
Assinala-se, entretanto, que a dita transferência da gestão para a Organização Social dos serviços públicos por meio do contrato de gestão não é integral. Aliás, nem poderia ser, pois isso esvaziaria o sentido da "parceria", que pressupõe a atuação conjunta em prol de um objetivo em comum.
Já foi explicado que há três níveis de gestão dos serviços públicos: a gestão estratégica, que diz respeito ao planejamento da atividade, a gestão operacional, que se refere a solução de assuntos do dia-a-dia, e a execução material do serviço. Disso, fica claro que, nas hipóteses em que o Estado, por meio do contrato de gestão, compartilha a gestão de determinado órgão ou serviço público com uma Organização Social, transfere-lhe somente a responsabilidade pela gestão operacional e a execução material daqueles serviços, mantendo consigo a responsabilidade pela sua gestão estratégica. Esta continua sendo executada por meio da própria formulação do contrato de gestão, que abrange a estipulação das metas que devem ser alcançadas pela Organização Social e, ainda, a fiscalização da entidade na execução do mesmo. Nesses casos, por conseguinte, a gestão desses serviços públicos passa a ser exercida de forma compartilhada entre Estado e Organização Social153.
cautelas obrigatórias, ou seja, numa espécie de publicização' destinada, devendo a mesma ser entendida tão-só como ênfase do caráter predominantemente publicista do regime destas pessoas componentes do terceiro setor" (FREITAS, 1998, p. 106).
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Sérgio de Andréa Ferreira chama a atenção para o fato de a Lei das Organizações Sociais não ter regulado o destino da titularidade da função, nos casos de desqualificação da Organização Social firmatária de contrato de gestão. Além disso, ainda que tenha sido disciplinado a possibilidade de Organização Social deixar de executar o serviço pela caducidade da sua qualificação, não existe previsão de resgate por encampação, em razão de interesse público relevante e comprovado (FERREIRA, 1999, p. 116).
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"Na tentativa de se encontrar solução para a melhoria da prestação de serviços públicos sociais, surge como alternativa o modelo de gestão compartilhada. Gestão compartilhada é uma forma de associação entre o poder público e particulares para a prestação de serviços de natureza social. Esse
Uma peculiaridade dos serviços sociais, conforme já apontado, é que a Constituição Federal não reservou ao Estado a sua titularidade e tampouco a responsabilidade pelo seu oferecimento à sociedade. Tendo em vista a relevância social e a essencialidade daquelas atividades, optou-se não somente por inserir no texto constitucional a obrigação do Estado de garanti-los à população, mas também o permissivo para que os particulares igualmente possam exercer tais atividades. Daí a nomenclatura utilizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que se refere a tais serviços como "não exclusivos" do Estado.
De acordo com o conceito de serviço público apresentado no capítulo anterior, considera-se os serviços sociais como públicos somente quando forem oferecidos pelo Estado, ainda que indiretamente. Nas hipóteses em que o particular exercer tais atividades por conta própria, as mesmas perdem o caráter de serviço público e passam a ser consideradas como serviços de relevância pública.
Seguindo nessa linha de pensamento, infere-se que a transferência da gestão das estruturas fornecedoras de serviços sociais, de modo semelhante a uma delegação de serviços públicos, não retira o caráter público daquelas atividades. Os serviços, nesses casos continuam sendo públicos, ainda que parcialmente geridos por pessoa jurídica de direito privado. Permanecem, portanto, sujeitos aos princípios norteadores da prestação desses serviços, previstos no § 1º do artigo 6º da Lei nº 8.987/1995.
Uma vez assentado o entendimento de que as atividades realizadas pelas Organizações Sociais atuando em substituição ao Estado configuram serviços públicos, resta definir a natureza jurídica da parcial transferência da gestão desses serviços sociais para aquelas entidades.
A Constituição Federal dispõe que os serviços públicos são delegáveis à iniciativa privada via concessão ou permissão . A questão é que as Organizações Sociais não exercem as atividades que lhe foram transferidas pelo Estado no clássico regime de concessão ou permissão
modelo visa introduzir no gerenciamento da execução dos serviços princípios gerenciais típicos da iniciativa privada, escapando, assim, do modelo de gestão tradicional, burocrático e centralizado [...] O que se pretende com o novo modelo é uma associação entre o poder público e entidades privadas sem fins lucrativos, na qual, a responsabilidade de financiamento dos serviços e a propriedade permaneçam públicas, a execução dos serviços fique a cargo das entidades privadas e a gestão dos serviços entre o público e o privado" (ALVES, 2000, ps. 161-162).
de serviços públicos. Além do mais, o instituto da delegação não se compatibiliza perfeitamente com os serviços sociais, já que a sua prestação é livre para os particulares interessados, prescindindo, pois, de delegação para a sua execução. Qual seria, então, a natureza jurídica da transferência dessas atividades para as Organizações Sociais?
Uma primeira questão digna de realce é que o artigo 175 da Constituição Federal não se refere aos serviços públicos sociais, mas sim àqueles de natureza comercial e industrial. Sobre o assunto, colhe-se o excerto do escólio de Almiro do Couto e Silva:
O art. 175 está inserido em capítulo da Constituição que trata dos princípios gerais da atividade econômica. Não há dúvida, portanto, que os serviços públicos delegáveis mediante concessão ou permissão, sempre através de licitação, são aqueles de natureza comercial e industrial (COUTO E SILVA, 2004, p. 221). Sendo assim, parece estar claro que a transferência das atividades para as Organizações Sociais não constitui delegação, ao menos na forma típica constitucionalmente prevista. De fato, não há a delegação da titularidade de serviço público que nunca foi exclusiva do Estado. Todavia, com supedâneo na obra de Alexandre Santos Aragão, entende- se que essa transferência constitui uma espécie de delegação, ainda que atípica154. E a atipicidade refere-se a que não é delegado "o exercício de uma atividade que, sem esse trespasse, seria defesa à iniciativa privada, mas sim o exercício com o apoio do Estado de atividade que poderia ser exercida por direito próprio" (ARAGÃO, 2013, p. 708) pelo particular. Segundo o autor, essa delegação imprópria posiciona as Organizações Sociais em uma zona intermediária entre as empresas delegatárias do serviço público e a Administração Indireta.
Nesse cenário, crê-se que essa delegação imprópria identifica-se perfeitamente com o conceito de descentralização por colaboração, conclusão essa, aliás, que o próprio autor alcança em sua obra (ARAGÃO, 2013). Segundo Maria Sylvia Di Pietro,
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Marçal Justen Filho corrobora esse entendimento, quando afirma que o contrato de gestão pode gerar uma delegação de serviço público, entendida em sentido amplo. Todavia, o autor esclarece que a entidade não fica assemelhada a uma concessionária de serviço público, que tem o lucro como objetivo. "A Organização Social não visa ao lucro, ainda que possa obtê-lo como decorrência de sua eficiência" (JUSTEN FILHO, 2011a, p. 298).
Descentralização por colaboração é a que se verifica quando, por meio de acordo de vontades ou ato administrativo unilateral, se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o poder público a titularidade do serviço (DI PIETRO, 2012a, p. 48).
A definição de descentralização por colaboração ofertada por Di Pietro, parece vestir como uma luva à hipótese de transferência de serviços sociais titularizados pelo Estado para as Organizações Sociais, por meio da firmatura de contrato de gestão. Nesse caso, a descentralização por colaboração, equivale, repita-se, equivale à delegação imprópria mencionada por Aragão155.
Assim, em resumo, quando a Organização Social atua em substituição ao Estado, oferece serviços públicos à população, em um regime de delegação atípica, equivalente à descentralização por colaboração156.
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Na opinião de Queiroz e dos Santos, a descentralização por colaboração faz parte da política de fomento do Estado, já que pode envolver o repasse de recursos orçamentários e bens públicos para as organizações Sociais, se elas necessitarem dos recursos (QUEIROZ; DOS SANTOS, 2011). Crê-se que o exercício da função de fomento não prepondera nesses casos, dado que os recursos transferidos pelo Estado são para custear o desenvolvimento das atividades repassadas às entidades, e não para as entidades aplicarem em suas atividades próprias.
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Esse posicionamento não é unânime na doutrina. Tarso Cabral Violin, por exemplo, acredita que nos casos em que há extinção de entidade estatal e transferência da responsabilidade pela execução das suas atividades para entidade privada por meio de contrato de gestão, o Estado estaria abstendo-se de executar diretamente uma atividade que lhe é própria. Na opinião do autor, isso configuraria hipótese de privatização, dado que todo acordo de vontades firmado pelo Poder Público com terceiros, com o objetivo de lhe transferir a responsabilidade pela execução de atividade pública, configuraria terceirização, não sendo diferente nos contratos de gestão (VIOLIN, 2010). Esse não parece o entendimento mais adequado, dado que, conforme já explicado, dado que não se compatibiliza com os conceitos de privatização e terceirização adotados nesse trabalho;.
4.3.1.2 Atuação complementar da Organização Social via fomento