Neste tópico, o que se propõe é estabelecer o diálogo entre o referencial teórico e os dados coletados durante o contato com os auditores do Tribunal de Contas da União e o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte.
Dessa forma, é realizada uma análise da relação entre o controle externo e a gestão das políticas públicas, dinâmica na qual ressalta-se o protagonismo do TCU e do TCE/RN em influenciar no desenvolvimento das políticas públicas, sobretudo no cenário local.
De acordo com o que já foi anteriormente abordado neste trabalho, as Cortes de Contas, segundo Simões (2014), têm de fato contribuído de maneira relevante para o
accountability, sendo instituições fortalecedoras da democracia, na medida em que
monitoram a utilização dos recursos públicos, oferecendo à sociedade a prestação de contas dos recursos empregados pelos governantes.
Nesse plano, o Entrevistado 1, auditor do TCU relatou que várias medidas que foram implementadas no Governo Federal em termos de melhorias nos controles, ocorreram a partir de iniciativas do Tribunal, que recomendou ao Governo a adoção de várias medidas preventivas, objetivando a correção discrepâncias na gestão, detectadas por auditorias do órgão. Os outros três auditores ouvidos na pesquisa também expõem as impressões que possuem sobre a importância das instituições às quais pertencem.
O Entrevistado 2 (TCU) observou sobre a relevância do papel do TCU na administração pública nas esferas federal, estadual e municipal, tendo como função o aprimoramento da administração. O Entrevistado 3, auditora do TCE/RN, destacou a competência constitucional dos Tribunais de Contas. Na sua perspectiva, o Tribunal de Contas é um indutor para que as políticas públicas sejam de qualidade, porque tem o papel externo de fazer uma avaliação continuada da legalidade, da eficiência e da efetividade, aspectos essenciais na lógica de melhoria contínua, de aperfeiçoamento na gestão das políticas públicas.
Os Tribunais de Contas, pensando na estrutura da administração pública é o órgão técnico do controle externo, então, a gente tem o titular do controle externo que pela Constituição é o Poder Legislativo, com o auxílio, e esse auxílio não se confunde com subordinação, ou seja, a
Constituição traz a competência técnica para executar o controle externo aos Tribunais de Contas, que é quem traz um olhar externo a boa aplicação dos recursos públicos e, nesse sentido, eu entendo que os Tribunal de Contas é um indutor de políticas públicas, do bom desempenho das politicas públicas. A gente verifica a regularidade da aplicação dos recursos, nesse contexto da regularidade não é só dentro da legalidade, a gente falava a pouco das auditorias operacionais, da legitimidade, da decisão, então, ele é um indutor da qualidade das políticas públicas, porque é quem tem o papel externo de fazer uma avaliação continuada disso, se está dentro da lei, se atende a parâmetros de eficiência, de efetividade, por isso que ele é essencial nessa lógica de melhoria contínua de aperfeiçoamento. (ENTREVISTADO 3, 2019)
De forma relacionada a essa discussão, destacando a relevância das Cortes de Contas, Chadid (2013) aborda o papel que os Tribunais de Contas ocupam no processo decisório das políticas públicas, que devem ter o planejamento alinhado ao princípio da eficiência. Contexto em que ganha maior destaque o formato de auditoria operacional.
Essa relação torna-se evidente na fala do Entrevistado 3 (TCE/RN), que traz a seguinte percepção:
diferentemente das auditorias de conformidade, que podem evidenciar uma falha estruturante de falta de atribuições, de um controle interno pouco atuante, as auditorias operacionais tem sua contribuição em detectar as causas, com efeito maior na raiz do problema.. (ENTREVISTADO 3, 2019)
A dicotomia entre a visão de conformidade das auditorias tradicionais e a visão da busca pela eficiência das auditorias operacionais são destacados pelo Entrevistado 1 (TCU), que vê essa dicotomia como positiva, uma vez que ambas as diretrizes, conformidade e eficiência, são diretrizes importantes, mas ressalta que, sem se descuidar da regularidade da gestão (conformidade), a mão de obra do Tribunal, quando empregada na auditoria operacional, consegue agir na origem do problema, identificando as causas dos problemas na gestão. A auditoria operacional, na visão do Entrevistado, é o instrumento que reflete a competência que o Tribunal possui na orientação dos gestores. Outro contorno interessante envolve o conceito de políticas públicas, enquanto área de conhecimento multidisciplinar, da forma que assevera Souza (2006):
Assim, do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares, e seu foco está nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos. Por isso, uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da sociologia, da ciência política e da economia. As políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. Tal é também a razão pela qual pesquisadores de tantas
disciplinas – economia, ciência política, sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas – partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos. (SOUZA, 2006)
Sendo assim, na prática da atuação das Cortes de Contas, ao auditar os programas, planos e projetos, observa-se que os Tribunais de Contas articulam-se de forma multissetorial, que em boa medida preserva, no contexto do debate conceitual, uma semelhança com as políticas públicas.
No TCE/RN, constata-se a interação da atuação que ocorre entre os setores que atuam como unidades temáticas e os demais setores, que atuam com competências no âmbito dos jurisdicionados. O Entrevistado 3 cita o caso da atuação do TCE/RN no Programa de Esgotamento Sanitário do Estado, cujo objeto recai em competência da Unidade Temática, no caso a Inspetoria de Controle Externo, uma vez que o objeto trata de obra de engenharia, todavia, o Programa também envolve a Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte (CAERN) e a Secretaria de Planejamento do Estado (SEPLAN), por isso, houve a ingerência das Diretorias do TCE/RN que agem no âmbito dos órgãos da administração direta do Estado, no exemplo, da Diretoria de Administração Direta:
É muito comum ter uma Diretoria coordenando uma ação e auditores de outras Diretorias compondo a equipe, porque às vezes tem esse impacto maior, mas a gente pode avaliar um política pública específica e quem vai fazer essa avaliação vai depender muito dessa distribuição temática, ou, por exemplo, a gente não tem nenhuma Diretoria que trate somente de saúde, como a gente teve uma auditoria na política de atenção básica, então, essa ação vai ser da Diretoria de Administração Direta.([ENTREVISTADO 3, 2019)
.
Os aspectos das várias áreas de conhecimento que envolvem as políticas públicas também remetem ao preparo das equipes que realizam as auditorias, sobretudo as auditorias operacionais, que no seu planejamento envolvem os auditores no trabalho de imersão na temática em exame. O Entrevistado 4 (TCE/RN) aborda as técnicas de diagnóstico utilizadas na fase de planejamento, empregada para avaliar os pontos de maior importância do objeto a ser auditado, na qual são empregadas também técnicas como a matriz SWOT, técnicas de diagramação de verificação dos riscos. Nesse contexto, a fase de planejamento das auditorias tem muito em comum com a fase de formulação das políticas públicas, que também possuem a fase de diagnóstico, com o uso de técnicas semelhantes àquelas levantadas pelo entrevistado.
Nessa linha, Souza (2006) destaca os aspectos da implementação e avaliação das políticas públicas, sendo que o controle externo tem efeito no processo de avaliação das políticas públicas, pela importância que tem no cenário de crise fiscal, pontuam Costa e Castanhar (2013). Como já foi anteriormente observado ao longo deste trabalho, a política pública é colocada na posição da busca pela eficiência, na entrega de resultados a partir da crise e reforma do Estado.
Durante este estudo, foi possível identificar que a atividade de controle externo exerce relação direta com o ciclo de avaliação das políticas públicas, referenciando Souza (2006) ao resgatar a ideia “o que importa é o que funciona”.
Nesse contexto, as auditorias realizadas pelos Tribunais de Contas podem contribuir sobremaneira para o redesenho de programas conduzidos pelos gestores públicos. No âmbito do TCE/RN, os entrevistados disseram que as auditorias realizadas possuem a fase de monitoramento, que traduz a necessidade de verificação periódica de que as recomendações resultantes das auditorias estão sendo incrementadas. As auditorias operacionais, além disso, são capazes de provocar a mudança dos gestores, destacando que os Governantes alteram condutas por força do trabalho dos auditores, mesmo que tais Governantes já tenham sido assessorados pelo seu quadro técnico que alguns atos não estariam alinhados com o resultado esperado de determinada política pública.
A discricionariedade da Administração levantada por Rezende (2007) como argumento para alguns que questionam competências do controle externo das Cortes de Contas, conforme consta no referencial teórico deste trabalho, diante das percepções levantadas na pesquisa junto aos auditores, de fato, é refutada.
Nesse viés, o controle externo dos Tribunais de Contas, além dos parâmetros objetivos, consegue influir no parâmetro dos resultados das ações governamentais, como observa o Entrevistado 2 (TCU): as auditorias operacionais, não obstante a sua complexidade (na medida em que necessitam de um tempo maior, requerem a atuação de equipes com atores de várias áreas, e possuem as fases de planejamento, execução e relatório) conseguem detectar os problemas na sua gênese, onde nasce a política pública, e, no caso do TCU, as auditorias operacionais conseguem ter um resultado na eficiência de um programa local, mas que pode surtir efeitos para todo o país.
O Entrevistado 2, fazendo referência ao Ministro Bruno Dantas cita a metáfora da floresta, que exemplifica bem o grau de abrangência que pode ser alcançado pelas auditorias operacionais: “(...) a gente vê uma floresta, e a auditoria de conformidade seria
pegar uma árvore dessa floresta e analisar, assim só se pode influenciar aquela árvore, a auditoria operacional permite mexer, a partir da árvore, com a floresta inteira”.
Nas análises, dois aspectos levantados pelos auditores precisam ser considerados com atenção, o primeiro deles diz respeito à percepção que os auditores possuem dos órgãos e gestores auditados, o segundo abrange o modo como os auditores entendem que a sociedade reconhece que a sua rotina pode ser modificada em função do controle externo exercido pelas Cortes de Contas.
No primeiro aspecto, a tônica da percepção dos auditores é de que os órgãos e gestores auditados, em sua grande maioria, não se encontram preparados para praticar uma boa gestão pública.
Uma gestão deficiente, a nível dos entes estaduais e municipais, é vista no relato do Entrevistado 1 (TCU), que aponta a falta de conhecimento das normas da Administração para que haja a execução dos recursos destinados por meio de convênios ou oriundos de transferências fundo a fundo.
O Entrevistado 2 (TCU) aponta a desenvoltura que o auditor deve ter para compreender as deficiências do auditado, atuando, a despeito do trabalho da identificação de irregularidades, para manter uma relação de confiança com auditado, na medida em que o auditor consegue deixar claro que o resultado da atividade trará avanços na política pública sob exame e pode facilitar os procedimentos do processo de gestão.
Muitas vezes o agente público tem propriedade da temática da sua pasta, mas tem pouco domínio de ferramentas de gestão, observa o Entrevistado 3 (TCE/RN), que também observa sobre a falta de metas e indicadores claros em programas auditados, quando constam, figuram como algo para cumprir uma formalidade, não sendo utilizado realmente pelo gestor como suporte para a tomada de decisão. Durante as auditorias operacionais, continua o Entrevistado 3 (TCE/RN), são identificados déficit de planejamento e principalmente de monitoramento. Existe também uma baixa cultura de avaliação, seja de desempenho, seja de impacto. No geral, conclui o Entrevistado 3, a existência de uma cultura de avaliação muito incipiente.
No segundo aspecto, as impressões trazidas pelos auditores evidenciam que a sociedade não consegue captar como a atuação dos Tribunais de Contas pode influenciar nos seus direitos básicos, como saúde, educação, habitação, dentre outros.
Na visão dos auditores do TCE/RN, o Entrevistado 3 destaca que se comparado ao Ministério Público, o Tribunal de Contas é pouquíssimo conhecido, e ressalta uma vez mais a importância do TCE/RN em trabalhar para fornecer subsídios para a rede de
controle. Ao agir dessa forma, também atinge a população, pois favorece o accountability democrático, o accountability vertical, dando elementos para que o cidadão consiga diferenciar bons e maus gestores. Para o Entrevistado 3, precisa haver avanço na comunicação dos Tribunais de Contas, com a adoção de uma linguagem mais atrativa, que permita à sociedade uma aproximação com a atividade do Tribunal. O Entrevistado 4 atribui ao modelo tradicional de atuação do Tribunal, preso a visão de punição, o motivo da sociedade não perceber a influência dos Tribunais de Contas influenciar nas políticas públicas.
Não obstante essa pouca visibilidade do TCE/RN junto à sociedade, o contato com os auditores permitiu identificar políticas públicas que sofreram redesenhos impulsionados pelas recomendações do Tribunal.
Foram trazidos, então, o exemplo da auditoria operacional ocorrida na rede hospitalar estadual, que provocou modificações conduzidas pela Secretaria de Saúde (SESAP), gerando um Termo de Ajustamento de Conduta para redefinição da rede em 8 regiões de saúde. No esgotamento sanitário, houve recomendações que influenciaram na regulação das empresas prestadoras do serviço de saneamento, além de examinar a cobertura que a política de saneamento do Estado estava propiciando.
O Entrevistado 2, no âmbito do TCU, destaca a auditoria realizada tendo por objeto a judicialização da saúde, que através das recomendações da auditoria influiu na proibição do bloqueio dos recursos das contas de convênio para atendimento de demandas judiciais, fato que fazia com que os recursos planejados para infraestrutura, por exemplo, fossem redirecionados para o cumprimento de decisões da justiça.
Na pesquisa no âmbito do TCE/RN, identificou-se, ainda, o Índice de Eficiência da Gestão Municipal (IEGM/TCERN).
O IEGM/TCERN mensura a eficácia das políticas públicas municipais, apurado anualmente, é composto pela combinação dos seguintes itens: informações levantadas a partir de questionários a serem preenchidos pelos jurisdicionados, dados e informações extraídos do Sistema Integrado de Auditoria Informatizada do TCE/RN e dados governamentais. Os questionários preenchidos pelos jurisdicionados são uma proposta do gestor realizar uma autocrítica das ações que executa, ofertando visões sobre a gestão municipal em sete dimensões do orçamento público: educação; saúde planejamento; gestão Fiscal, meio ambiente; cidades protegidas; governança em tecnologia da informação. O índice aponta as seguintes faixas de classificação para a gestão municipal:
A – altamente efetiva, B+ – muito efetiva, B – efetiva, C+ – em fase de adequação, C – baixo nível de adequação.
O Entrevistado 3 (TCE/RN) quando perguntado sobre o IEGM/TCERN emitiu a percepção de que o índice é caracterizado como levantamento, sendo uma metodologia chamada de autoavaliação de controles, uma vez que o índice possui o questionário, no qual o próprio gestor responde, declarando como está a adequação da realidade da gestão e o TCE/RN realiza validações, por amostragem do questionário, dessa forma, segundo o Entrevistado 3. Forma-se a primeira onda de melhoria, pois o gestor, aponta o Entrevistado 3, “só em se deparar com aquele questionário e perceber que deveria fazer algo que não faz, só aquilo ali, ele resolve fazer”. O Entrevistado 3 destacou também a falta de municípios na faixa de classificação A (altamente efetiva), o que reflete, segundo o Entrevistado 3, os baixos índices de planejamento.
Em linhas gerais, prossegue o Entrevistado 3, há muito o que avançar, não há municípios com nota A, quando se observa os índices isoladamente, a dimensão planejamento é a que tem a menor nota, casando com a ideia de que a capacidade de gestão é discutível.
Frente ao que foi percebido, o TCE/RN, declara o Entrevistado 3, desenvolveu estratégias de fiscalização voltadas para o planejamento, mas também tem incrementado capacitações. Por meio da Escola de Contas desenvolve, atualmente, uma ação específica para o planejamento, são realizados encontros regionais para desenvolver essa dimensão. As análises trazidas neste tópico, ao final, realçam que a atividade do TCU e do TCE/RN têm uma relação estreita com as políticas públicas. O controle externo propiciado pelas instituições fortalece a avaliação permanente não apenas da legalidade, mas também da eficiência, da efetividade das ações estatais. As auditorias operacionais são instrumentos que ampliam as possibilidades de recomendações e, assim, servem de importante aliada para o aprimoramento da gestão pública, na medida em que representam uma ferramenta que ofertam aos gestores a chance de avaliar se as ações planejadas estão no rumo certo, atingindo a eficácia que era desejada.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os reflexos do controle externo dos Tribunais de Contas da União e do Estado do Rio Grande do Norte no processo de avaliação das políticas públicas são favorecidos pelos instrumentos abordados ao longo deste trabalho. Em especial, as auditorias ocorrendo com parâmetros de conformidade, mas, acima de tudo com parâmetros voltados para o resultado.
A metodologia empregada possibilitou a compreensão de que a atuação das Cortes de Contas, em boa medida, assemelha-se ao chamado ciclo da política pública. Para a execução das auditorias, assim como na formulação das políticas públicas, existe um planejamento que envolve técnicas de diagnóstico, ademais, constata-se que auditorias envolve equipes com membros de áreas diversas, a exemplo do que ocorre com o debate conceitual proposto por Souza (2006) sobre a definição de políticas públicas, concluindo a sua multidisciplinaridade, que envolve áreas como a ciências sociais e a economia, por exemplo.
A influência das instituições foco deste estudo aprimoram a administração pública, uma vez que possibilitam aos governantes e gestores receber orientações, que otimizam a utilização dos recursos públicos no desenvolvimento dos programas e projetos. Não obstante, ficou evidente que, em linhas gerais, ainda que a amostra de auditores ouvidos na pesquisa não tenha sido significativa, percebe-se dentre estes que é consenso o despreparo dos órgãos e gestores auditados, que majoritariamente não detêm o conhecimento de ferramentas de gestão. A realidade com o que os auditores se deparam é de programas com metas inconsistentes, sem critérios de acompanhamento de resultado, havendo a falta de indicadores de desempenho.
Do ponto de vista da legalidade e da estrutura, as Cortes de Contas estudadas oferecem um ambiente de robustez, no caso do Tribunal de Contas da União, nota-se que é referência desde de tempos passados, ganhando novo fôlego com os dispositivos que a Constituição de 1988 lhe conferiu, permitindo uma atuação abrangente e autônoma, irradiando, então, em razão da sua credibilidade, para os Estados da federação o modelo de controle externo consagrado na esfera da União, inserindo-se nesse plano o Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte, não obstante as dificuldades de recursos humanos, ora pelo enxugamento de auditores do TCU, ora pela necessidade de ampliar o quadro de auditores do TCE/RN, fator que, conforme apontaram os entrevistados, poderia
fortalecer, dentre outros aspectos, o monitoramento das ações recomendadas ao longo das auditorias.
É possível que a sociedade somente reconheça a atuação dos Tribunais de Contas em uma outra ação pontual divulgada na mídia, mas o controle externo, o accountability que essas instituições têm consolidado são sentidas nas políticas de educação, saúde, apenas para citar algumas que foram trazidas ao longo deste estudo, obviamente, essa relação da atividade dos Tribunais de Contas é ainda muito maior na melhoria da qualidade de vida e garantias que as políticas públicas têm em modificar realidades sociais, muitas vezes sofríveis, bem como podem diminuir assimetrias.
O controle social, como observa Simões (2014), é fruto da legitimidade das Cortes de Contas, e tanto melhor é essa dinâmica com as auditorias operacionais, instrumentos visíveis do TCU e do TCE/RN, que, como observado por Willeman (2016), ao concentrar-se sobre uma determina política pública, foca o ciclo completo, desde a sua gestão até os efeitos por eles produzidos.
É possível observar que o controle externo está presente na história da