Em 1989 o governo faz um balanço da execução dos vários programas que enformavam a reforma educativa. Relativamente à administração, o ministério procurava
“a valorização da escola, libertando-a das peias burocráticas que restringem o processo educativo como processo humano e criativo, e [...] [a promoção da] dimensão comunitária que lhe restitui dignidade de inserção no tecido social, cultural, institucional e económico local” (Ministério da Educação, 1989: 71).
Nesse sentido, e com a publicação do decreto-lei n.º 43/89 de 3 de Fevereiro, o governo propõe-se apresentar ao CNE e aos parceiros sociais um projecto de diploma definindo um novo modelo de administração escolar115, o qual seria “construído no sentido de valorizar a autonomia da escola e aprofundar os laços que a ligam à comunidade educativa local” (id., ibid.: 72).
A promessa do decreto-lei foi cumprida e o parecer emitido pelo CNE já por nós abordado. A publicação tardia desse decreto-lei116 (em Maio) e a posterior designação das escolas117 onde iria decorrer a experimentação, levou a que a experiência só iniciasse no ano lectivo 1992/1993, em 21 escolas a nível nacional e 3 áreas escolares, tendo-se alargado no ano lectivo seguinte a mais 28 escolas e 2 áreas escolares118.
A experiência iniciou-se tendo o Ministério se mostrado interessado numa avaliação real dessa experimentação. Assim, foi constituído o Conselho de Acompanhamento e Avaliação (CAA) com representantes de diversos sectores do Ministério, dos parceiros sociais, dos pais, dos alunos e de especialistas em administração escolar, dispensando o próprio Ministério de apoios logísticos e administrativos bem como o fornecimento de informações, ocorrências, dúvidas ou problemas relevantes acerca do processo em curso.
O aumento da autonomia da escola que o Ministério da Educação se tinha proposto desenvolver pressupunha, no entender do CAA, que parte das normas passassem a ser da competência das escolas119, perspectivando uma pluralidade de centros de decisão - regional, local ou a própria escola. A administração deveria estabelecer regulamentos genéricos e flexíveis, privilegiando mais os objectivos da escola120.
Todavia, A. Afonso (1995: 77), citando L. Lima, refere que se mantém “ ‘uma super-produção normativa e regulamentadora’ sem que estas escolas [da experiência]
116 Segundo J. Azevedo (2001b: 559-560), Secretário de Estado dos Ensinos Básicos e Secundário em
1992/93, sendo Ministro da Educação Fernando Couto dos Santos, a política deste Ministério era de continuidade relativamente aos anteriores mas com “uma travagem efectiva, no que diz respeito à aplicação do novo modelo de administração e gestão das escolas”, o que poderá ter tido repercussões futuras em termos da sua generalização que nunca veio a ocorrer.
117 Apesar de nesse ano, em alguns casos, se ter interrompido o processo eleitoral para os conselhos
directivos, prolongando os mandatos, que estavam a terminar, por mais um ano.
118 Os critérios de selecção da amostra não foram muito explicitados, não sendo a mesma representativa das
escolas do país.
119 A este propósito o CAA refere que “Regulamentações mais precisas, quanto à composição e formas de
designação de órgãos escolares, num quadro de descentralização e autonomia devem ser assumidos pela escola ou por órgãos descentralizados de âmbito regional, [...] [abrindo] a possibilidade de poderem existir diferentes aplicações do mesmo modelo político em normativos concretos” (CAA, 1996: 17-18).
120 Relativamente a este aspecto, o CAA recomenda a construção de um diploma quadro, salvaguardando os
princípios de democraticidade, participação, representatividade e integração comunitária, que defina as “grandes coordenadas políticas da administração da instituição escolar” (CAA, 1996: 59-60), devendo a escola definir, no pleno exercício da sua autonomia e no quadro comunitário em que se integra, “o modelo organizacional que melhor garanta a prossecução dos seus objectivos específicos” (id., ibid.).
tenham sido dotadas de maior autonomia administrativa e financeira”. Também J. Formosinho e J. Machado (2000a: 47) referem que
“a sua [decreto-lei n.º 172/91] excessiva regulamentação, os equívocos e as ambiguidades nas competências, no protagonismo e na inter-relação dos seus principais órgãos [...] não permitiram que este ‘novo modelo de administração, direcção e gestão das escolas’ trouxesse poderes substantivos às mesmas”
A. Afonso (1995: 76) refere ainda que a expectativa de que “O novo modelo de administração e gestão escolar” seria central à reforma educativa ficou defraudada, facto que se comprova com o carácter amorfo e pouco inovador com que a experiência decorreu, tendo passado despercebida à maior parte dos professores, alunos, pais e até mesmo à comunidade científica121. A visibilidade social que era esperada, e até desejada, nos diferentes sectores da educação foi diminuta, passado a reforma discreta demais para mobilizar toda a comunidade. P. Cunha (1995: 57-61), Secretário de Estado da Reforma Educativa, considerava o modelo do decreto-lei n.º 172/91 uma “reforma cultural profunda”, mas admitia a possibilidade de a cultura presente contaminar a reforma, com paradigma contrário ao da cultura presente, em vez de a aprofundar. Este mesmo responsável refere, tendo em conta as dificuldades que existiram ao nível das escolas experimentais na implementação do modelo (nomeadamente as relações entre Director Executivo, Presidente do Conselho Pedagógico e Presidente do Conselho de Escola), que “O resultado [...] é a tendência a voltar a misturar a direcção e a gestão, implicando todos os intervenientes em todas as tarefas e, portanto, diluindo a responsabilidade e anulando o regime de prestação de contas” (id., ibid.: 62).
No relatório do CAA são focalizados aspectos pertinentes e a considerar numa nova versão deste modelo ou num novo modelo, recomendando por isso o adiamento da sua implementação122. Vamos de seguida destacar os que considerámos mais relevantes:
121 Os professores foram considerados os agentes privilegiados da reforma tendo-se transmitido essa ideia
para a opinião pública. Fazer a reforma com os professores foi um dos principais slogans usados, no entanto estes são chamados a participar somente na fase da execução, quando tudo está praticamente decidido (DIAS, 1999: 110; GOMES, 1999: 150). Seguindo A. Nóvoa, A. Teodoro afirma que a incapacidade de mobilização dos professores “tem empurrado a dinâmica reformadora para uma lógica legislativa” (NÓVOA, 1991 in TEODORO, 1995: 66). Relativamente aos outros actores educativos, a sua intervenção foi praticamente diminuta.
122 A posteriori L. Lima (2000: 43), que também pertenceu ao CAA, referiu que a “avaliação [deste modelo]
viria a ser desfavorável e cuja generalização viria a ser recusada já pelo novo Governo (a partir de 1996)”, concluindo que “o movimento reformador foi incapaz de concluir a reforma da administração escolar”.
− um modelo de administração e gestão escolar não deve ser aplicado simultaneamente a todas as escolas mas também não deve ser experimentado em algumas e depois generalizado a todas, atendendo a que “a diversificação de contextos sociais, geográficos e culturais de cada escola torna mais que problemática a aplicação de um modelo que se ajuste de igual modo a todas elas” (CAA, 1996: 16). Além disso, nem todas as escolas estão motivadas ou têm capacidade (por razões estruturais ou conjunturais) “para a assunção de novas responsabilidades num quadro de autonomia123. Poderá mesmo verificar-se diferentes níveis de aceitação o que implicará [...] uma graduação da descentralização” (id., ibid.: 17) contextualizada num quadro legal genérico e flexível; − falta de coerência entre o preâmbulo do diploma, postulando princípios democráticos, participativos, de integração comunitária e de reforço de autonomia, e o seu articulado, que apresenta um grau excessivo de regulamentação, ambiguidades nas competências, protagonismo e interrelação dos principais órgãos (id., ibid.: 44);
− sugere-se reconsideração acerca da ausência de atribuições de competências ao presidente do conselho de escola124, visando tornar mais nítida a imagem do órgão a que preside, sem que isso represente “uma indesejável interferência nas competências próprias do órgão de gestão” (id., ibid.: 51);
− a dupla dependência do director executivo relativamente ao conselho de escola e à administração educativa é geradora de ambiguidade, potenciando, eventualmente, conflitos entre os órgãos da escola (id., ibid.: 52);
− a existência de Conselhos Locais de Educação não deve conduzir a uma diminuição da autonomia da escola, devendo antes valorizá-la e melhorar a sua utilização no quadro comunitário (id., ibid.: 59).
O CAA dá ênfase à autonomia das escolas mas não no sentido de que a administração educativa as deve “abandonar”, devendo, pelo contrário, prestar um apoio incrementado, nomeadamente ao nível da eliminação das “assimetrias existentes nas condições de funcionamento das escolas” (id., ibid.: 71). Refere ainda o relatório, que só
123 O CAA considera que “A introdução do novo modelo de direcção e gestão deve ser resultante, não de
uma intervenção unilateral da administração central, mas de um acordo entre administração e escolas. Este acordo poderá assumir uma forma contratual de maneira a comprometer igualmente as duas partes pela sua execução” (id., ibid.: 18).
124 Se a escola não for dotada de autonomia, as funções de direcção serão revestidas de ausência de conteúdo
tem sentido uma direcção autonomizada da gestão e integrando um conjunto vasto de actores (internos e externos à instituição) se puder definir a sua própria política, necessitando, para tal, de descentralização de poderes (id., ibid.: 53).
Depois desta avaliação do CAA em que são apontados como não cumpridos os principais objectivos do diploma, ou pelo menos os que são proclamados pela administração, - autonomizar a escola e integrá-la na comunidade envolvente - , pode-se dizer que esta avaliação destrói completamente o modelo, pondo, com certeza, em causa a sua generalização, o que na realidade nunca veio a acontecer.
Embora o decreto-lei n.º 172/91 se apresentasse, no seu preâmbulo, a preconizar a autonomia das escola que já se tinha iniciado, segundo o mesmo, com o decreto-lei n.º 43/89, referindo que este último tinha conferido às escolas uma “vasta autonomia” ao nível da decisão nos planos cultural, pedagógico, administrativo e financeiro, sendo que o decreto-lei n.º 172/91 vinha estabelecer o “ordenamento jurídico de direcção, administração e gestão” (preâmbulo do decreto-lei n.º 172/91) das escolas no contexto dessa autonomia, verifica-se que o discurso e as práticas ainda estão bastante desfasados. A este desfasamento não estará alheio o facto de o normativo não ter definido as regras de construção da autonomia das escolas, apresentando um carácter genérico, o que contribuiu para as críticas de que foi alvo com argumentação de reproduzir um modelo centralizado (SEQUEIRA, 1998: 147).
A implementação experimental deste modelo pode ter sido pouco significativa e ter tido pouca visibilidade, porém, pensamos que foi um marco ao nível da participação (eventualmente ténue e sem grandes consequências por limitação dos normativos) de outros actores educativos num órgão da escola e também pela tomada de consciência de todos, principalmente os que viveram a experiência, que a existência de um órgão de direcção se esvaziava sem a respectiva atribuição de poderes de decisão. Consideramos ainda que estes aspectos se revelaram ainda mais significativos ao nível do 1º CEB e Jardins de Infância pois foi uma medida que permitiu agregar lugares de monodocência numa mesma área escolar (talvez o gérmen dos agrupamentos), o que os retirou do abandono a que estiveram condenados durante tantos anos.
Capítulo 2: A reforma da escola de acordo com o decreto-lei n.º 115-A/98
Neste capítulo vamos analisar o modelo de administração escolar do decreto- lei n.º 115-A/98, que vigora nas escolas portuguesas, destacando fundamentalmente os órgãos assembleia de escola e conselho executivo por serem objecto essencial nesta investigação. Procuraremos identificar possíveis contributos do modelo, e mais especificamente dos órgãos citados, no reforço e consolidação da autonomia da escola.
Procuraremos ainda aspectos comuns a este modelo e ao que foi experimentado e avaliado, bem como as condições que levaram à sua alteração.