7.4 Results
7.4.1 A Euclid-like catalog
De acordo com Ferreira (2017), no início as aeronaves viajavam em baixas altitudes por não serem pressurizadas, os pilotos enfrentavam as intempéries atmosféricas e os voos necessitavam de diversas escalas para reabastecimento das aeronaves. Também eram comuns os acidentes aéreos. As viagens eram desconfortáveis e inseguras.
Conforme exposto em estudo realizado pelo BNDES (2002), apesar de ter o início de suas atividades na década de 1920, somente após o final da 2ª guerra mundial, a aviação comercial tomou corpo no Brasil. A partir desse ponto de inflexão, a aviação foi impulsionada pelo crescimento do número de aeronaves em operação no país, as quais eram excedentes de guerra vendidas pelo governo americano a preços baixos e em boas condições de financiamento. Tal situação levou o país a dispor de 34 empresas aéreas entre os anos 1945 e 1952, as quais chegaram a atender 358 municípios em 1950, ano que nunca foi superado em número de cidades atendidas por voos regulares de companhias aéreas.
Devido à ocorrência de incêndio no Aeroporto Santos Dumont em 13 de fevereiro de 1998, local onde também funcionava a antiga sede do Departamento de Aviação Civil – DAC, foi perdido o registro histórico das atividades das empresas aéreas. Apesar dessa dificuldade, Ferreira (2017) apresenta em sua pesquisa, um quadro resumo bastante interessante, refletido na Tabela 2, que representa a movimentação dessas empresas, no que se referere às datas de início e término de suas atividades, bem como as incorporações realizadas.
Tabela 2 – Empresas aéreas criadas entre as décadas de 1920 e 1970
Fundação/
Encerramento Empresa Observação
(1924–1927) Condor Syndikat Empresa alemã que operou os primeiros voos no Brasil.
(1927–2006) VARIG - Viação Aérea Rio-Grandense
Faliu em 2006.
(1927–1942) Syndicato Condor Passou a se denominar Cruzeiro do Sul em 1942
(1929-1930) NYRBA Antecessora da Panair
(1930–1965) Panair do Brasil Decretada sua falência pelo Regime Militar em 1965.
(1933–1939) Aerolloyd Iguassu Grupo Mate Leão. Vendida à Vasp em 1939. (1933–2005) VASP - Viação Aérea de
São Paulo
Privatizada em 1990. Encerrou as atividades em 2005. Faliu em 2008
(1938–1961) NAB - Navegação Aérea Brasileira
Antecessora do Lóide Aéreo Nacional. Adquirida pela Vasp em 1962.
(1942–1993) Cruzeiro do Sul Antigo Syndicato Condor. Adquirida pela Varig em 1975.
(1942–1953) Aero Geral Adquirida pela Varig em 1952.
(1942–1961) Aerovias Brasil Grupo TACA. Vendida à Real. Adquirida pela Varig em 1961.
(1943–1951) LAP - Linhas Aéreas Paulistas
Incorporada ao Lóide Aéreo Nacional em 1951. (1944–1948) LAB - Linhas Aéreas
Brasileiras
Encerrou as atividades em 1948. (1944–1951) LATB - Linha Aérea
Transcontinental Brasileira
Adquirida pela Real em 1951.
(1944–1946) Companhia Meridiona Regional (ES/RJ). Liquidada em 1946. (1944–1952) Viação Aérea Santos
Dumont
Adquirida pela TAN (Transporte Aéreo Nacional) em 1952.
(1945–1950) Viação Aérea Arco-Íris (SP/PR). Faliu em 1948. Perm. de voo canc em 1950.
(1945–1948) Viação Aérea Bahiana (BA). Regional. Encerrou as atividades em 1948.
(1945–1961) REAL - Transportes Aéreos Redes Estaduais Aéreas
Consórcio Real-Aerovias. Adquirida pela Varig em 1961
(1946–1950) LAN - Linhas Aéreas Natal (MG). Vendida à Real em 1950. (1946–1952) OMTA - Organização
Mineira de Transportes Aéreos
Táxi-Aéreo. Adquirida pela TAN em 1950.
(1946–1966) SAVAG - Viação Aérea Gaúcha
(RS) Regional. Absorvida pela Cruzeiro do Sul. (1946–1951) TABA - Transportes
Aéreos Bandeirantes
Fusão com o Consórcio Lloyd Aéreo Nacional. (1946–1956) TAN - Transportes Aéreos
Nacional
Integrada à Real. (1946–1950) VIABRAS - Viação Aérea
Brasil
Fusão com o Consórcio Transporte Aéreo Nacional.
(1947–1957) ITAU - Companhia ITAU de Transportes Aéreo
Fusão com o Consórcio Transporte Aéreo Nacional
(1947–1948) LAW - LinhasAéreas Wright
(1947–1966) TAC - Empresa de Transportes Aéreos Catarinense
Regional (SC). Absorvida pela Cruzeiro do Sul em 1966.
(1947–1949) TCA - Transportes Carga Aérea
Antecessora da Lóide Aéreo Nacional, S.A. (1948–1950) Central Aérea Fusão com o Consórcio Transporte Aéreo
Nacional. (1949–1961) Aeronorte - Empresa de
Transportes Aéreos Norte do Brasil
Regional (NE). Adquirida pela Aerovias em 1952, esta adquirida pela Real em 1954, por fim a Real foi adquirida pela Varig em 1961. (1949–1962) Lóide Aéreo Nacional Vendida à Vasp em 1962.
(1949–1956) TAS - Transportes Aéreos Salvador
Fusão com o Consórcio Transporte Aéreo Nacional.
(1952–1970) Paraense Transportes Aéreos
Regional (PA). Suas rotas e aeronaves foram repassadas à Varig.
(1955–1972) SADIA Transportes Aéreos.
Antecessora da Transbrasil. Encerrou as atividades em 2001.
(1957–2007) TAF Linhas Aéreas Regional (NE). Encerrou as atividades em 2007.
(1966-1986) VOTEC - Votec Serviços Aéreos Regionais
Táxi Aéreo e Regional (Centro-Oeste). Adquirida pela TAM em 1986.
(1971–2010) Rico Taxi Aéreo Regional (Amazônia). Encerrou as atividades em 2010. Opera no setor de Táxi Aéreo. (1972–2001) Transbrasil Linhas Aéreas Antiga Sadia. Encerrou as operações em 2001. (1975–1999) TABA: Transportes Aéreos
Regionais da Bacia Amazônica
Regional (Amazônia). Encerrou as atividades em 1999.
(1976–1995) Nordeste Linhas Aéreas Regionais
Regional (NE). Absorvida pela Varig em 1995. (1976–2002) Rio-Sul Serviços Aéreos
Regionais
Regional (Sul e Sudeste). Subsidiária da Varig. Absorvida pela Varig em 2002.
(1976–) TAM: Transportes Aéreos Regionais
Em funcionamento. Fonte: Ferreira (2017)
Por causa desse grande número de empresas, ocorreu um desequilíbrio entre oferta e demanda, que acarretou em algumas fusões e falências, porém sem afetar demasiadamente a quantidade de localidades atendidas, uma vez que até o primeiro ano da década de 60, cerca de 300 cidades ainda continuavam com movimentação regular de voos.
Com a intenção de socorrer o setor aéreo, o governo federal, em conjunto com as empresas do setor, realizou três conferências nos anos 1961, 1963 e 1968, as quais foram denominadas de CONAC – Conferência Nacional de Aviação Comercial. Essas conferências marcam o início de uma forte regulamentação do setor e forte estímulo à fusão das empresas aéreas, controlando assim a concorrência na área. Como resultado dessa política, em 1962, restaram apenas seis empresas aéreas.
Os CONACs trouxeram um incentivo à utilização dos serviços aéreos regionais, através da criação da Rede de Integração Nacional – RIN, baseada em subsídio para empresas que operassem aeronaves de até 31 assentos em rotas de médio (5.000 a 20.000 passageiros/ano) e baixo (até 5.000 passageiros/ano) potencial de tráfego. Por conta de dificuldades orçamentários do governo federal, o RIN foi abandonado no ano de 1968, e por falta de subsídios reduziu-se ainda mais a quantidade de empresas regulares de aviação. Em 1975 restaram apenas quatro empresas aéreas no setor, que atendiam a 92 aeroportos.
Essa drástica redução na quantidade de localidades atendidas fez com que se criasse no Brasil um modelo de aviação chamado de “Aviação Regional”, criado através do Decreto nº 76.590, de 11 de novembro de 1975, que instituiu os SITAR – Sistemas Integrados de Transporte Aéreo. O objetivo dos SITAR era atender as localidades de baixo e médio potencial de tráfego, as quais foram divididas em cinco regiões, que seriam atendidas por cinco novas empresas, que atuariam em monopólio, cada uma em uma região exclusiva. Tal sistema era subsidiado por suplementação tarifária nas linhas deficitárias, com recursos do Fundo Aeroviário, criado a partir de adicional tarifário de 3% sobre os valores dos bilhetes das linhas aéreas domésticas, situação que perdurou até 1999, início do período de flexibilização regulatória no Brasil.
Segundo Malagutti (2001), o SITAR também teve como objetivo, viabilizar a utilização, em maior escala, da aeronave denominada BANDEIRANTE, lançado quatro anos antes pela EMBRAER, e que estava tendo boa aceitação para uso na aviação regional no exterior.
Conforme posto por Bettini e Oliveira (2011), com a progressiva desmontagem do programa de subvenção SITAR, o transporte aéreo regional passou a apresentar um comportamento de estrita sobrevivência, ao longo destas duas últimas décadas, tanto a partir da quantidade de suas ligações, quanto a partir da quantidade de companhias aéreas. Como resultado do encerramento dos SITAR, entre os anos de 1998 e 2008, o número de municípios atendidos pelo transporte aéreo regular caiu de 199 para 155.
Sob o ponto de vista legal, os principais marcos regulatórios que de alguma forma afetaram e ainda podem afetar a entrada, permanência e exploração de linhas aéreas, bem como a política tarifária dos serviços aéreos no país estão comentados a seguir. Importante frisar que a pesquisa sobre os regulamentos foi realizada através da consulta direta aos próprios documentos e também em trabalho realizado por Pinto (2014), os quais estão relacionados adiante, de forma cronológica.
1. Decreto 16.983/1925
No início da década de 1920, a regulação do transporte aéreo era vinculada ao Ministério dos Negócios da Viação e Obras Públicas, que aprovou o Regulamento para os Serviços Civis de Navegação Aérea, em 22 de julho de 1925. Foi estabelecido nesse regulamento, que as empresas interessadas em trafegar no espaço aéreo brasileiro dependeriam de prévia concessão do Governo. Não havia proibição quanto à nacionalidade dessas empresas, as quais deveriam declarar as linhas que desejavam explorar. Quanto às tarifas e horários, as empresas deveriam sujeitar-se ao que fosse aprovado pelo Ministro da Viação e Obras Públicas. A concessão poderia ser negada, caso fosse julgada desnecessária aos interesses gerais ou em consequência do comprometimento da ordem pública.
2. Decreto 19.902/1931
O objetivo deste decreto foi a criação do Departamento de Aeronáutica Civil, subordinado ao Ministério da Viação e Obras Públicas. O motivo de sua criação foi a consideraração de que os serviços aeronáuticos envolviam questões técnicas, jurídicas e administrativas próprias, que exigiam métodos e processos de trabalho diversos dos então adotados pela administração pública. Foi estabelecido que seria competência da Divisão do Tráfego, a elaboração do plano da viação aérea comercial, as concessões de tráfego aéreo e os estudos para estabelecimento da exploração das linhas aéreas decorrentes das concessões, envolvendo sua organização, escalas, horários e tarifas.
3. Decreto 20.914/1932
O objetivo neste decreto foi o instituto da concessão dos aeroportos no País, além de detalhar algumas novas condições para a concessão de linhas aéreas. Estabeleceu-se que os aeroportos seriam construídos e mantidos pela União, ou através de concessão da União para os Estados, municípios, particulares, empresas, sociedades ou companhias nacionais. Estabeleu-se ainda a cobrança de taxas por sua utilização, as quais eram fixadas pelo Governo. Quanto às concessões de linhas permaneceu o instituído anterior, adicionando-se que as linhas entre pontos do território brasileiro e as de tráfego internacional que tivessem início no território nacional, só poderiam ser estabelecidas e exploradas mediante concessão do Governo Federal. Além disso, foi permitido às empresas que faziam voos domésticos estabelecerem tráfego mútuo com empresas estrangeiras, através de convênios, desde que previamente aprovados pelo Governo.
4. Decreto-Lei 483/1938
Este decreto-lei instituiu o primeiro Código Brasileiro do Ar. Quanto às concessões das linhas regulares foi estabelecido que o Governo poderia outorgar ou negar concessão, segundo exigências de interesse público, tendo os requerentes de provar a sua idoneidade moral e capacidade técnica e financeira. No que se referia às tarifas e horários, as concessionárias deveriam sujeitar-se à observância das determinações aprovadas pela autoridade competente.
5. Decreto-lei 2.961/1941
Este decreto-lei criou o Ministério da Aeronáutica, que recebeu competência de estudar e despachar sobre todos os assuntos relativos à atividade da aviação nacional civil e militar. O Ministério da Aeronáutica recebeu então funções que antes eram desempenhadas pelo Ministério da Guerra, da Marinha e da Viação e Obras Públicas, passando então a ser responsável pela regulação e fiscalização dos aeroclubes, empresas de formação de pessoal do setor aéreo e empresas que viessem ou já estivessem explorando comercialmente o setor aéreo. Além disso, o Ministério da Aeronáutica assumiria o papel de fomentador da iniciativa particular para o incremento da aviação nacional, cooperando com assistência técnica e recursos que lhe fossem especialmente atribuídos para essa finalidade.
6. Decreto-lei 9.793/1946
Este decreto-lei teve a finalidade de atualizar as normas vigentes para concessão de linhas regulares de navegação aérea, em virtude da preocupação com uma competição ruinosa no mercado. Na legislação foram estabelecidas algumas condições principais para que fossem outorgadas as concessões, deixando em aberto outras que viessem a ser determinados pela autoridade aeronáutica. Essas condições para outorga foram: i) o atendimento às necessidades de tráfego oferecido pelas cidades situadas em cada rota; ii) não estabeler competição ruinosa com outra empresa; e iii) demonstração da capacidade da empresa para atender a linha em padrão satisfatório. Os contratos deveriam estabelecer frequência mínima, padrão mínimo de equipamentos, obrigação de cumprir os horários e tarifas estabelecidos. O descumprimento resultaria em rescisão e multas contratuais. Neste decreto foram estabelecidos prazos para as concessões, que até então eram indeterminados, os quais passaram a ser de cinco anos, renováveis por igual período.
7. Decreto 47.046/1959
Até então a política tarifária do mercado de transporte aéreo passava apenas pela aprovação do Ministério da Aeronáutica. Este novo decreto trouxe uma mudança significativa sobre o assunto, pois determinou que as tarifas das linhas regulares, domésticas ou internacionais, seriam fixadas pelo Ministério da Aeronáutica, após proposta da Diretoria de Aeronáutica Civil. Foi estabelecido que a determinação destas tarifas deveria levar em consideração os custos médios de operação das aeronaves, os índices de aproveitamento em passageiros-quilômetros do país e de suas regiões, os modelos de aeronaves utilizadas e a natureza do serviço oferecido em função das condições de conforto, rapidez e outras características que diversificassem o nível de transporte. Adicionalmente, os índices tarifários deveriam, além de cobrir os custos de transporte, remunerarem a aplicação do capital investido no negócio.
8. Decreto do Conselho de Ministros 381/1961
Além de reforçar o estabelecido no Decreto 47.046/1959, o Decreto 381/1961 transferiu a aprovação das tarifas para a Diretoria de Aeronáutica Civil, que até então era prerrogativa do Ministério da Aeronáutica, porém seguindo critérios fixados pelo referido Ministério. Inseriu também no seu corpo que as tarifas deveriam ser iguais para os transportes realizados na mesma rota. Foram incorporadas aos cálculos para a definição das tarifas, as despesas administrativas e de marketing, bem como as despesas financeiras quanto do parcelamento da venda de bilhetes aéreos, os quais passaram a ser regulados fortemente pela Diretoria de Aeronáutica Civil, com regras muito rígidas para que houvesse mais facilidade de compra de passagens pelos usuários. De forma geral, tal modelo de regulação tarifária perdurou até o ano de 1991, com pequenas modificações durante esta trajetória.
9. Decreto do Conselho de Ministros 602/1962
Este decreto objetivou apenas inserir uma modificação em um dos artigos do Decreto 381/1961, para reforçar a repressão à guerra tarifária. Observa-se à época, uma preocupação governamental com a concorrência predatória no setor.
10. Decreto 52.693/1963
Este decreto aprovou o Plano de Integração Nacional e o seu regulamento. Este plano era constituído por linhas aéreas de alto interesse nacional, que fossem comprovadamente deficitárias. As linhas do Plano de Integração Nacional compuseram a Rede de Integração Nacional (RIN) e recebiam subvenções, as quais foram estabelecidas e reguladas pelo mesmo Decreto. Para implementação do plano, deveriam ser considerados fatores como: interesse público da ligação por via aérea, buscando atender regiões menos desenvolvidas, suprindo assim a insuficiência dos outros modos de transporte; utilização de equipamentos compatíveis com as condições de exploração da linha; estabelecimento de tarifas adequadas às condições econômicas da região; e substituição dos equipamentos em decorrência do aumento do tráfego e melhoria da infraestrutura aeroportuária.
Constituiu-se uma comissão, a qual era responsável pela definição das frequências, escalas e tipos de equipamentos a serem utilizados em cada linha, bem como a distribuição das linhas às empresas aéreas, observando sempre a limitação orçamentária. As linhas deficitárias eram as linhas não consideradas troncais e que não ligavam as capitais dos Estados, excetuando as ligações entre Manaus e Boa Vista, Manaus e Porto Velho, Manaus e Rio Branco, Porto Velho e Rio Branco, Cuiabá e Porto Velho, e Cuiabá e Rio Branco. O pagamento das subvenções era realizado contabilizando-se os quilômetros efetivamente voados em cada linha, e era aferido e fiscalizado pela Diretoria de Aeronáutica Civil. Este Programa permaneceu ativo até o ano de 1972, quando, por restrições orçamentárias teve de ser finalizado.
11. Decreto-lei 29/1966
Este decreto vem confirmar que a concorrência através de guerra tarifária não era o desejo dos reguladores da época. Este instrumento veio para restringir ainda mais a possibilidade de redução e gratuidade de tarifas, quando suprimiu os abatimentos que eram previstos em leis, decretos, regulamentos e portarias que incidissem sobre as tarifas de passagens e fretes aéreos, que eram aprovados para as linhas regulares.
12. Decreto-lei 32/1966
Instituiu o segundo Código Brasileiro do Ar. Por meio deste foi instituída além da concessão, a autorização como forma alternativa para a exploração dos serviços aéreos. Além dessa inovação foram impostas algumas outras, como a limitação de capital estrangeiro em empresas aéreas nacionais em 20%. O objeto da concessão deixou de ser a linha aérea, passando a serviços aéreos. Com o objetivo de impedir a concorrência ruinosa, atribuiu-se ao governo, através deste Código, a prerrogativa de modificar rotas, tarifas, horários e frequências concedidas ou autorizadas às empresas aéreas. Passou a haver a necessidade de aprovação prévia, por parte do regulador, dos estatutos ou contratos sociais das empresas que necessitassem de outorga para prestar serviços aéreos, independentemente dessa outorga ser de concessão ou autorização. Esta nova regra recebeu o nome de autorização de funcionamento jurídico.
13. Decreto-lei 496/1969
Em face de problemas no mercado aéreo e nas empresas operaradoras, este decreto tratou da transferência automática das aeronaves de empresas aéreas que estivessem em processo de liquidação, falência ou concordata à União, como forma de garantir o pagamento de seus débitos.
14. Decreto-lei 669/1969
Entre as considerações deste Decreto, foi observado que o sistema de transporte aéreo só poderia ser eficiente no tocante à segurança, regularidade e precisão, se as empresas que exploram o setor estivessem em condições econômicas e financeiras saudáveis, e que um pedido de falência, concordata ou liquidação afetaria profundamente sua estrutura técnica e financeira. Considerou por fim, que a concordata não se aplicaria às atividades de transporte aéreo, tendo em vista que os interesses de regularidade e segurança do serviço, estariam acima dos interesses comerciais das empresas. Nesse contexto, os Decretos 496 e 669, do ano de 1969, foram os instrumentos utilizados para impedir que a Panair do Brasil se recuperasse de problemas financeiros, cassando suas concessões e transferindo suas aeronaves à União.
15. Decreto 72.898/1973
O intuito deste decreto foi o de atualizar os instrumentos de concessão e a autorização de prestação serviços aéreos de transporte regular. Esta regulamentação definia concessão, como sendo uma delegação do exercício de direito de explorar serviços aéreos, mediante ato do Presidente da República, através de termo contratual, onde seriam fixados seu objeto, prazo e condições essenciais. Já a autorização era considerada ato administrativo unilateral do poder público, revogável a qualquer tempo, e o seu objeto era a exploração dos serviços aéreos nas condições estabelecidas no ato do Ministro da Aeronáutica. Nesse Decreto, foi determinado que a concessão obrigava a aceitação de bilhetes aéreos domésticos por parte de todas as companhias e a compensação da utilização de um bilhete de uma companhia por outra seria feita através de uma Câmara de Compensação. Estabelecia ainda, como prazo de concessão, o período de 15 anos podendo ser prorrogado por igual período. O prazo máximo para as autorizações era de cinco anos.
Determinou o Departamento de Aviação Civil – DAC como responsável pela designação das linhas objeto de exploração de serviços aéreos, podendo a qualquer tempo, modificar rotas, alterar frequências ou estabelecer limitações, em face das condições dos aeroportos ou serviços de infraestrutura. Condicionava, entre outros requisitos, a concessão ou autorização, a pessoa jurídica brasileira com sede no Brasil, onde pelo menos 4/5 do capital social com direito a voto pertencesse a brasileiros e que a sua direção fosse confiada a exclusivamente a brasileiros. Estabelecia também que as tarifas aéreas seriam aprovadas pelo Ministro da Aeronáutica e deveriam ser o mais uniforme possível. O Ministro da Aeronáutica também poderia baixar normas para disciplinar o transporte aéreo, com o intuito de evitar a competição ruinosa, assegurar a diminuição de custos e melhorar o rendimento econômico e técnico do segmento. As Disposições Transitórias do referido Decreto concediam às empresas VARIG, VASP, Cruzeiro do Sul e Transbrasil, automaticamente e independentemente de pedido, o direito de executar o serviço aéreo de transporte regular de passageiro, carga e mala postal. As operações internacionais ficaram a cargo das empresas VARIG e Cruzeiro do Sul.
16. Portaria 50/1975
Nesta portaria foram apresentadas as cláusulas obrigatórias dos contratos de transporte