Jacques theys
Plusieurs signes convergents semblent témoigner de l’émergence du thème des inégalités écologiques dans l’espace public européen – près d’une quinzaine d’années après celui de la justice environnementale aux Etats-Unis – et il serait sans doute intéressant de s’interroger sur les raisons qui expliquent l’apparition (ou la résurgence ?) de cette question aujourd’hui, dans un contexte qui, a priori, n’y prédispose pas particulièrement.
Ce n’est pourtant pas à cette interrogation que cherche à répondre la contribution qui suit, mais plutôt, comme on le verra, à la question inverse : pourquoi a-t-il fallu quarante ans – quarante ans après la « mise sur agenda » des politiques de l’environnement – pour que les pays européens commencent à se préoccuper de l’intégration de l’environnement et du social ? Ou, pour le dire de manière caricaturale, pourquoi les préoccupations sociales et environnementales sont-elles restées étrangères les unes aux autres pendant plus de quarante ans ?
Avant d’essayer de répondre à cette interrogation, sans doute trop ambitieuse, il est utile de faire quelques remarques préalables permettant de resituer les hypothèses et les concepts exprimés dans les pages suivantes.
Il est fort possible, tout d’abord, que les interprétations ou les analyses proposées ici soient très marquées par un contexte spécifique qui est celui de la France. Si c’était
Parmi ces signes récents on peut noter, par exemple : les travaux de l’Agence anglaise de l’environnement sur le thème « Pauvreté et environnement », la relance aux Etats-Unis, de la politique de « justice environnementale » – marquée par la publication à la fin de l’année 2005 de l’Environnemental Justice Strategic Plan 2006-2011 ; ou encore, en France, la publication en avril 2005 d’un rapport officiel sur « Les inégalités écologiques en milieu urbain » (rapport Bidou, Crepey, Diebolt, Helias), et le lancement par les ministères de l’Equipement (PUCA) et de l’Environnement d’un important programme de recherche sur ce même thème.
le cas, il faudrait prendre ce texte comme une invitation à un débat, à une confrontation des points de vue. Car, naturellement, les arguments développés ci-après ne prétendent absolument pas refléter ce qui pourrait être une situation européenne moyenne – et encore moins une situation américaine ou mondiale .
Il faut ensuite, préciser ce à quoi renvoient les deux mots de « préoccupation sociale ». Sous ces deux termes sont envisagés ici essentiellement les problèmes liés aux inégalités sociales ou aux mécanismes de redistribution, aux questions de pauvreté, de chômage, de précarité, d’exclusion, ou de vulnérabilité de populations spécifiques… c’est-à-dire, en résumé, les problèmes de justice sociale ou d’inégalités de situation à l’intérieur d’un même pays ou d’un même territoire.
Pour des raisons que l’on pourrait naturellement discuter, cette façon de définir
« le social » ou les « préoccupations sociales » se différencie très clairement de deux autres notions voisines, avec lesquelles une confusion est souvent entretenue : – d’abord, celle de préoccupation sociétale qui renvoie plutôt aux modes de vie,
aux modes de consommation, aux perceptions, aux représentations culturelles, aux formes de mobilisation de la société civile, à la démocratie participative… On voit mal, en effet, comment on pourrait défendre l’idée que l’environnement n’est pas une préoccupation sociétale… et, dans ce cas, la question de l’intégration – ou de la « coupure » ne se pose naturellement pas ;
– ensuite, celle d’équité entre pays pauvres et pays riches de la planète. Parce qu’à l’évidence, cette inégalité entre pays, ou entre niveaux de développement, relève d’une tout autre logique que celle des inégalités entre groupes sociaux – même si l’une et l’autre sont quelque part liées.
Ces problèmes de définition ou de frontière sont loin d’être anodins car on constate, dans la pratique, un glissement permanent entre toutes ces notions de « préoccupation sociale » ou « sociétale », d’« inégalité de développement », de « solidarité inter- ou intragénérationnelle »… De même coexistent – et c’est la troisième remarque – des conceptions très différentes de la notion d’inégalités écologiques. Comme le synthétise le tableau , ces différences concernent à la fois ce sur quoi portent les inégalités et leurs modes de représentation. Certains chercheurs s’en tiennent à une vision statique, s’attachant essentiellement à mettre en évidence des inégalités de situations. D’autres privilégient plutôt des approches dynamiques dans lesquelles il s’agit beaucoup plus de mettre en cause des responsabilités et de les rapporter à des principes de justice – ou d’équité. Il y a en outre une distinction – qui n’est pas toujours suffisamment
Il faudrait un autre article pour expliciter en quoi la problématique de la « justice environnementale » aux Etats-Unis est – ou n’est pas – une forme d’articulation réussie entre le social et l’écologique, et ce qui la différencie de celle des inégalités écologiques.
Pour illustrer très concrètement cette confusion, on peut citer le livre publié en octobre 2001 en France sous le titre L’environnement, question sociale (Odile Jacob, Paris), livre qui avait pour ambition de faire la synthèse de dix ans de recherche sur la dimension sociale de l’environnement. Si ce livre aborde effectivement les questions de « perception et de représentation de l’environnement », de modes de vie, de pratiques de nature, du rôle des associations ou encore de la gestion des risques et des déchets, absolument aucune allusion n’y est faite aux inégalités écologiques ou aux aspects redistributifs des politiques publiques.
explicitée – entre ceux pour lesquels la notion d’inégalité écologique renvoie à des inégalités territoriales ou aux effets redistributifs des politiques publiques et ceux pour lesquels le concept n’a de sens que par rapport à des inégalités entre groupes sociaux.
Si l’on s’intéresse à l’intégration entre environnement et préoccupation sociale, c’est sans doute cette dernière conception qui apparaît comme la plus convaincante – et c’est en effet celle qui sera retenue dans les pages suivantes .
Ces trois remarques préalables étant faites, il est possible de revenir, pour clore cette longue introduction, sur la question de départ : pourquoi les préoccupations sociales et environnementales s’ignorent-elles mutuellement ? Pourquoi s’ignorent-elles dans le monde de la recherche, dans les discours politiques, dans l’action publique, mais aussi dans celle des associations – ou encore des médias ? Pourquoi plus généralement tout se passe-t-il comme si l’environnement n’avait pas de dimension sociale – et comme si, symétriquement, la politique sociale n’avait pas de composante écologique ?
Tableau 1
Inégalités écologiques : quelles approches possibles ? Sur quoi portent les inégalités ?
Les approches
alternatives Les territoires Les individus et les groupes sociaux
Pourquoi, enfin, le thème du développement durable, qui était censé ré-articuler ces deux dimensions ne s’est-il, jusqu’à présent, traduit dans le meilleur des cas, que par un collage de ces préoccupations sans véritable intégration ; et, dans le pire, par une neutralisation de ces deux enjeux politiques.
La notion d’inégalité écologique peut ainsi être définie comme une forme spécifique d’inégalité sociale qui concerne soit l’exposition aux pollutions ou aux risques soit l’accès à la nature ou aux aménités urbaines ou rurales. Pour des raisons de clarté, il semble utile de la différencier d’une notion plus globale d’inégalité des droits à l’environnement qui agrégerait – pour chaque groupe social – les dommages causés à l’environnement et les dommages subis.
En s’appuyant essentiellement sur le thème des inégalités écologiques, deux réponses seront successivement proposées à cette question : l’une épistémologique et l’autre historique et politique.
Mais avant d’aborder ces deux réponses, on commencera par en écarter une troisième qui serait, tout simplement, « qu’il n’y aurait pas de problème d’inégalité écologique », ou que, de manière plus générale « l’environnement ne serait pas une question sociale ». Ce sera l’objet de la première partie.
Les inégalites écologiques : mythe ou réalité ?
Associer environnement et inégalités ne va pas de soi : l’idée la plus communément répandue est en effet que « tous sont égaux devant l’environnement » ; ou, pour le moins, que les seules inégalités qui existent sont purement géographiques (« le Massif central n’est pas la Région parisienne ou la Wallonie »). La globalisation et le consumérisme ont – dans une très large mesure – gommé les particularismes sociaux liés à l’environnement et rangé celui-ci du côté des menaces universelles, socialement indifférenciées.
Si l’on analyse concrètement les réalités, il est pourtant difficile de croire à cet universalisme. Comme il est, par ailleurs, difficile d’affirmer que les inégalités écologiques n’ont été évoquées comme problème que ces dernières années 5.
Les quelques travaux qui ont essayé de mesurer sérieusement ces inégalités – essentiellement des travaux américains – ont en effet clairement montré que non seulement ces inégalités écologiques existent, mais qu’elles sont globalement plus fortes que les inégalités économiques. La plus remarquable de ces études a porté sur la comparaison des quartiers à Los Angeles 6. Dans le quartier industriel de SELA, où vivent 300 000 personnes, essentiellement des Latinos-américains, les différences de revenu ou de chômage par rapport au reste de l’agglomération sont en moyenne de à , les taux de surpeuplement des logements de à , mais les émissions de toxiques dans l’air sont dans un rapport de 1 à 25, la proximité avec des décharges ou incinérateurs de 1 à 30, les « points noirs » de pollutions de 1 à 11. Ce sont, on le constate, des différences considérables.
Les villes du « Sud » ne sont ainsi pas les seules à concentrer les populations les plus pauvres dans les zones polluées ou inondables, ou à proximité des usines à risque. A Brisbane, comme à la Nouvelle-Orléans, et d’ailleurs dans beaucoup d’autres métropoles ou villes moyennes, les logements sont distribués selon un même gradient, à la fois social et d’exposition aux risques : plus les revenus sont élevés, moins les maisons sont inondables. Naturellement le fonctionnement du marché foncier y est pour quelque chose – mais il n’explique pas tout…
5 En France, le thème des inégalités écologiques à fait l’objet de rapports dès la fin des années soixante-dix (d’Ollone D. et Theys J., note préparatoire au 7e Plan, ministère de l’Environnement et du Cadre de vie, 1978).
6 Theys J. (2000), « Quand inégalités sociales et inégalités écologiques se cumulent », in Développement durable, villes et territoires, Notes du Centre de prospective et de veille scientifique, 13, ministère de l’Equipement, Paris (www.equipement.gouv.fr/recherche/pvs/
CPVS6/publications.htm).
Même si on n’a pas d’information très structurée sur la France, on peut penser que les inégalités environnementales y sont également très significatives.
D’abord la France est un pays où coexistent des espaces de très faibles densités et parmi les plus fortes densités industrielles et urbaines en Europe. Cinq à six départements concentrent ainsi plus de 80% des sites à risque en France. A cela s’ajoutent les effets liés à la ségrégation urbaine. Un ménage à faible revenu a 4 à 5 fois plus de probabilité d’être exposé à un bruit très gênant qu’un ménage à revenu élevé. La moitié des habitations dans les quartiers sensibles de banlieue souffrent de nuisances sonores fréquentes ; près de 60% de ces mêmes quartiers sont traversés par des voies rapides urbaines ; 40% sont exposés aux risques industriels 7 ; 15%, coupés par une autoroute.
Ces situations ne résultent pas simplement d’un héritage historique, lié aux modes d’industrialisation du pays, mais traduisent aussi des processus politiques de concentration des activités à risques ou polluantes sur des territoires ou des populations spécifiques. C’est sans doute le cas dans la plupart des autres pays européens.
Les fondations épistémologiques de la coupure entre préocupations sociales et environnementales
Comment donc expliquer cette non-émergence du thème des inégalités écologiques ? Pourquoi, plus généralement, tout se passe-t-il comme si l’environnement n’avait pas de dimension sociale et comme si, symétriquement, la politique sociale n’avait pas de composante écologique ?
Pour essayer de répondre à cette question, une première piste possible est celle de l’épistémologie et de la construction des systèmes de représentation et de connaissance ou statistique de l’environnement. C’est une piste d’autant plus fondamentale que, comme on le verra, elle a une influence sur l’autre dimension qui sera explorée, celle de la politique et de l’histoire scientifique.
Quand on lit les rapports sur l’état de l’environnement ou, plus généralement, les analyses ou les évaluations qui portent sur la situation de l’environnement – en France comme dans les autres pays (Etats-Unis compris) – il est frappant de constater que pratiquement rien n’y est dit sur les inégalités de situations sociales par rapport à l’environnement – sur les différences sociales dans les expositions aux pollutions ou aux nuisances, sur les inégalités dans l’accès à la nature ou aux aménités urbaines…
Ce manque d’information n’est pas lié fondamentalement à des obstacles méthodologiques ou techniques, ni même à des contraintes budgétaires : il s’explique d’abord par des raisons épistémologiques et par la manière dont le concept d’environnement a été construit historiquement, puis s’est diffusé et solidifié dans l’appareil statistique au cours des trente dernières années.
7 Les communes comprenant des zones urbaines « socialement sensibles » sont ainsi deux fois plus exposées que les autres aux risques industriels identifiés par les périmètres
« SEVESO ».
Une construction du champ de l’environnement qui a évacué la dimension sociale
Il faut rappeler que le concept d’environnement s’est construit au tournant des années soixante/soixante-dix, en même temps que s’est constitué le champ des politiques correspondantes, et qu’à cette époque il y avait en concurrence trois conceptions possibles de ce terme, qui étaient en large partie irréductibles l’une à l’autre 8 :
– d’abord une conception biocentrique et objective, issue des naturalistes, dans laquelle l’environnement est assimilé à une collection d’objets naturels en interaction (espèces, milieux, écosystèmes, …), objets dont il s’agit d’assurer la conservation ou la reproduction ;
– ensuite une conception totalement symétrique de la précédente, anthropocentrique et subjective (c’est-à-dire relative à des populations) – où l’environnement est vu comme un ensemble de relations entre l’homme et le milieu naturel ou construit dans lequel il vit ; entre des « sujets » et ce qui les entoure. Le mot important dans cette conception est celui de relation ; et un linguiste, Jean-François Bernard Bécharies, a montré que l’on pouvait faire une typologie simple et fermée de ces relations à l’environnement 9 ;
– et enfin une troisième conception, qu’on peut appeler technocentrique, dans laquelle l’environnement se définit plutôt comme un ensemble de limites, de problèmes à résoudre, de risques à gérer pour que puissent fonctionner des systèmes qui sont désormais des hybrides de nature et de culture 10.
A l’évidence ces trois conceptions peuvent être associées à des approches scientifiques, des objectifs politiques et des systèmes de mesure totalement différents.
Par exemple en termes de statistique dans le premier cas, on mesure des microgrammes de SO, des nombres d’espèces ou des hectares de forêts ; dans le deuxième, des expositions aux pollutions ou des accès à la nature (par groupe de populations) ; dans le troisième, des fréquences de dépassement des normes ou des indicateurs de développement durable.
Pour illustrer ces différences de conception, il suffit, par exemple de prendre le cas de la forêt française. Dans une conception « objective », on aura tendance à dire que tout va bien, puisque la superficie des forêts augmente en France très régulièrement.
Dans une conception anthropocentrique, le diagnostic sera presque symétrique, dans la mesure où l’augmentation de cette forêt se fait essentiellement là où les gens n’habitent pas…
8 Theys J. (1993), L’Environnement à la recherche d’une définition, Note de méthode , Institut français de l’environnement, 1993.
9 Bernard Becharies J.-F. (1975), « Pour une définition de l’Environnement », Consommation (CREDOC), 3, 1975.
10 La problématique de l’environnement apparaît lorsqu’il n’est plus possible de différencier « objet » et « sujet », intérieur et extérieur, nature et culture ; lorsqu’on est dans le monde de l’artificiel (au sens d’hybride nature-culture). Il s’agit alors de définir ce qui, dans la nature, est acceptable pour l’homme, et ce qui, dans les activités humaines, est acceptable pour la nature – et donc d’apprécier des équilibres normatifs.
Le problème est que, pour des raisons qu’il serait intéressant de discuter, l’environnement a plutôt été assimilé à la première et à la troisième conception et que c’est sur ces bases qu’a été construit l’essentiel de l’appareil statistique actuel : – on a commencé par mettre en place des réseaux de mesure autour des usines à
risque ou des « points noirs » de pollution urbaine, mais sans vraiment s’intéresser aux populations environnantes ;
– puis on s’est efforcé, avec beaucoup de difficultés, de comptabiliser les éléments du patrimoine naturel ;
– en revanche, l’approche par les populations ou les groupes sociaux, l’approche par les relations concrètes à l’environnement, ont été totalement ignorées si bien qu’on est aujourd’hui incapable, sauf peut-être dans le domaine du bruit, de caractériser socialement qui est exposé au risque, qui a accès à la nature, qui bénéficie des services urbains…
Il n’est pas difficile d’imaginer la répercussion majeure qu’a eue ce choix de conception sur la prise en compte des dimensions sociales de l’environnement, dans la mesure où la définition qui a été finalement adoptée conduit très largement à nier les particularismes sociaux, et à faire de l’environnement une valeur universelle .
Il est intéressant, à ce propos, de rappeler que le terme d’« environnement » a émergé dans les années soixante aux Etats-Unis au moment où il changeait de sens : à l’origine, le mot était surtout employé par les urbanistes pour évoquer les problèmes sociaux liés à la planification et l’organisation des grandes villes (résorption des ghettos, pauvreté, ségrégation) . Et ce n’est qu’à la fin des années soixante que le mot s’est « naturalisé », au moment où les questions écologiques sont entrées dans le débat politique. Il serait extrêmement utile de revenir sur cette période, car on est là au cœur de la bifurcation épistémologique évoquée dans cette seconde partie, et dans laquelle nous vivons encore. Une des conséquences majeures de ce choix a été en effet, simultanément, de marginaliser l’environnement urbain dans les politiques traditionnelles d’environnement, et de noyer la thématique des inégalités écologiques dans l’aménagement des villes…
Une coupure entre environnement et question sociale théorisée par les disciplines scientifiques
Cette marginalisation de l’urbain et du social n’a pas seulement résulté du choix qui a été fait dans les années soixante/soixante-dix en faveur d’une certaine conception de l’environnement. Elle a été également favorisée par la manière dont les différentes disciplines scientifiques – et notamment l’économie, la géographie et la sociologie – ont abordé le thème de l’environnement et des externalités. Des les années
Mesurer statistiquement les inégalités écologiques supposerait d’adopter la conception subjective et authropocentrique de l’environnement, c’est-à-dire de déterminer catégorie sociale par catégorie sociale, sur des territoires définis de manière spécifique, quelles sont les relations à l’environnement en terme d’exposition aux risques, d’accès à la nature ou aux aménités urbaines…
Margarit H. (1971), L’environnement : signification et portée du concept.
dix, l’économie de l’environnement a en grande partie théorisé le désintérêt des classes pauvres pour l’environnement, ce qui, en conséquence, a conduit ultérieurement l’économiste en chef de la Banque mondiale, D. Summers à proposer l’exportation de la pollution vers les pays du sud. La sociologie, tout en enfermant l’environnement dans la sociologie rurale ou la problématique des « nouveaux mouvements sociaux », a elle aussi mis en évidence toutes les bonnes raisons qui faisaient que les catégories sociales les plus exposées ne pouvaient qu’euphémiser le risque subi . Enfin la géographie, en manquant le tournant de l’environnement, a, du même coup, perdu l’opportunité historique qui lui était offerte d’articuler les dimensions sociales et écologiques dans une même approche globale des territoires.
On mesure, en conséquence, la profondeur des raisons conceptuelles et scientifiques qui expliquent en grande partie l’indifférence mutuelle du social et de l’environnement.
Les raisons politiques et historiques
Cette première explication épistémologique ne suffirait pas à comprendre le
Cette première explication épistémologique ne suffirait pas à comprendre le