Em 2015, a PGF estabeleceu como objetivo estratégico avaliar a compatibilidade do trabalho remoto nas atividades de suas unidades, pois o avanço tecnológico na área jurídica é uma realidade que impactaria profundamente a atuação do operador do direito e suas possibilidades. A primeira medida foi fazer um levantamento das regulamentações já existentes em outros órgãos públicos para se partir das experiências já implementadas. Uma das primeiras conclusões foi que o modelo de teletrabalho precisava gerar uma melhoria institucional para a atuação da PGF e não ficar somente em uma vantagem individual para o membro ou servidor da instituição. Era preciso usar a nova modalidade de organização do trabalho para gerar eficiência (BRASIL, 2016b; ALMEIDA, 2017).
Assim, percebeu-se que com a tecnologia já disponível, em especial o processo eletrônico, já seria possível desterritorializar a distribuição do trabalho na PGF, permitindo migrar de uma atuação em unidades com atribuições territoriais, para unidades com atribuições especializadas em temas e assuntos, com a grande possibilidade de cortes estratégicos para atuação. Desterritorializar para melhor especializar uma atuação que é nacional de origem, por se tratar da atividade de um órgão federal, que atende diversos órgãos em todo o Brasil (ALMEIDA, 2017; BRASIL, 2016b).
O projeto destaca o que é importante no novo modo de organizar o trabalho na PGF (BRASIL, 2016b, p. 3): “Para essa nova forma de organização do trabalho, o sucesso não depende de estruturas hierarquizadas, mas fundamentalmente de cada um dos Procuradores Federais que delas participem”. As mudanças partem de uma constatação de um novo paradigma de Administração Pública e de Direito Administrativo há pouco destacado.
Assim, como objetivos gerais da criação de ETR foram definidos: a) aumento da produtividade; b) aumento da especialização; c) aumento da qualidade nas atividades; e d) aperfeiçoamento da organização e da gestão interna das unidades da PGF. Optou-se por escolher atividades relevantes específicas da área de cobrança e recuperação de ativos da PGF, sob a responsabilidade de um de seus órgãos de direção, a Coordenação-Geral de Cobrança (CGCOB), dentre elas a atuação da PGF nas ações de improbidade administrativa (BRASIL, 2016b). A matéria de defesa da probidade é tratada na CGCOB pela Divisão de Defesa da Probidade (DDP), a qual compete coordenar, planejar, supervisionar, orientar e gerenciar as ações de improbidade administrativa, conforme art. 29, I, da Portaria PGF n. 338/2016.
Uma das razões da opção pela criação de uma equipe para atuar nas ações de improbidade administrativa, é que a referida atividade já era considerada prioritária por força da Portaria PGF n. 14/2010. Em seguida foi realizado um levantamento da situação da atuação da PGF nessas ações até aquele momento, com vistas a traçar o cenário de partida. Até 2016, os procedimentos de instrução prévia (PIP) sobre atos de improbidade eram de responsabilidade da unidade de contencioso que tinha competência para atuar no juízo federal competente para conhecer da ACPIA, ou seja, local dos atos de improbidade. Assim, as unidades locais conduziam a investigação, ajuizavam a ação e acompanhavam o processo. Nessa configuração se levantou os seguintes dados (BRASIL, 2016b, p. 6): “[...] foram ajuizadas 400 demandas dessa natureza, sendo 309 entre os anos de 2010 e 2015. Desse total, 287 ações foram ajuizadas por apenas 10 unidades de um total de 135”. O gráfico abaixo ilustra o número de ações ajuizadas pela PGF, no período de 2005 a 2015, período que correspondeu à média de 27 ações por ano:
Gráfico 1 – Número de ações ajuizadas pela Procuradoria-Geral Federal, no período de 2005 a 2015
Fonte: Almeida e Nogueira (2019).
Além dos ajuizamentos de ACPIA, ou seja, o exercício direto da legitimidade ativa nas ações, a PGF também atuava aderindo ao polo ativo da demanda proposta por outros legitimados, como o MP, por meio da previsão do art. 17, § 3º, da LIA. Tal atuação correspondia até 2015 na atuação preponderante na questão, corroborando as impressões de parcela da doutrina, sobre a timidez da utilização dessa legitimidade ativa pelos entes vítimas de improbidade administrativa (PAZZAGLINI FILHO; ROSA; FAZZIO JÚNIOR, 1999; NEVES; OLIVEIRA, 2016; ALMEIDA, 2017; ALMEIDA; NOGUEIRA, 2019). Gráfico ilustra melhor essa realidade:
Gráfico 2 – Participação processual da Procuradoria-Geral Federal nas ações de improbidade administrativa
Fonte: Brasil (2016b, p. 7).
Assim, constatado em 2016 o pequeno número de ações ajuizadas, a concentração em poucas unidades e a preponderância massiva das intervenções sobre os ajuizamentos são conclusões extraídas diretamente desses números. Com relação a essa concentração em unidades locais demonstrou um deficit de proatividade de parte significativa das unidades de contencioso local. Outra constatação foi a falta de uniformidade na condução dos PIP, nos procedimentos adotados para coleta de informações e nas diligências tomadas para formação da convicção sobre a ocorrência de improbidade administrativa. Por fim, a maneira descentralizada e não exclusiva da condução dos PIP foi apontada como causadora de uma barreira para atuação mais efetiva na tutela da probidade pela PGF, pois a concorrência entre procedimentos administrativos e processos judiciais acabava por privilegiar o atendimento dos últimos, frente aos primeiros (BRASIL, 2016b).
O fluxo padrão encontrado nas unidades locais acabou se caracterizando por uma postura estática do procurador, não sendo viáveis algumas diligências necessárias para aprimorar a apuração, sendo resumida na Figura 1.
Figura 1 – Fluxo padrão encontrado nas unidades locais
Fonte: Brasil (2016b, p. 10).
Dessas constatações, foi decidido pelo estabelecimento de exclusividade para atividade de condução dos PIP e ajuizamento de ACPIA, por meio da criação de uma equipe nacional de ações de improbidade administrativa: ETR-Probidade. Especializada na análise, instrução e solução de casos envolvendo potenciais atos de improbidade administrativa que
20,8% (400) 79,2% (1523) Ajuizadas Intervenção
cheguem ao conhecimento da procuradoria. Como metas de resultados imediatos esperados, elencou-se: a) a redução do tempo de tramitação dos PIP; b) o surgimento de um gerenciamento de dados e estratégias centralizado e uniforme, possibilitando um diagnóstico mais específico no que diz respeito ao fenômeno corrupção nas entidades da administração federal autárquica e fundacional; e c) a ampliação da quantidade e qualidade das análises nesses procedimentos prévios (BRASIL, 2016b).
A ETR-Probidade foi criada pela Portaria PGF n. 156/2016. Ademais, foi reconhecido o caráter prioritário de atuação da equipe para todos os fins dentro da PGF. As diretrizes estabelecidas, conforme art. 2º da portaria, para nova atuação são: proatividade, produtividade e eficiência, averiguadas por meio objetivos; especialização e uniformização na repressão de atos de improbidade administrativa, capaz de gerar ganho de escala; exclusividade, capaz de gerar melhoria da qualidade das apurações e atuação colaborativa entre órgãos e entidades responsáveis pelo combate à corrupção e de defesa do patrimônio público.
A Portaria PGF n. 156/2016, em seu art. 6º, estabeleceu as atribuições dos procuradores federais membros da equipe, cujas principais estão nos três primeiros incisos:
Art. 6º Caberá ao integrante da ETR-Probidade as seguintes atividades: I – instaurar, instruir e analisar os PIPs;
II – analisar a viabilidade do ajuizamento de ações de improbidade administrativa, devendo-se proceder, inclusive, a pesquisas para prevenção de eventual litispendência, decidindo de forma fundamentada sobre seu ajuizamento ou arquivamento;
III – analisar a viabilidade do ajuizamento de ações cautelares de arresto de bens decorrentes de processos de Tomadas de Contas Especial (TCE), devendo-se proceder, inclusive, a pesquisas para prevenção de eventual litispendência, decidindo de forma fundamentada e concisa sobre seu ajuizamento ou arquivamento; (BRASIL, 2016c, online).
Em 2019, a Portaria PGF n. 399/2019, acrescentou o inciso IV ao parágrafo acima, prevendo entre as atribuições da ETR-Probidade a importante atuação em relação ao sistema de responsabilização anticorrupção. Assim, passou a equipe a conduzir PIPs das “[...] ações judiciais, além das respectivas medidas cautelares, para a aplicação das sanções previstas na Lei n.º 12.846, de 1º de agosto de 2013, à exceção da cobrança judicial e extrajudicial da multa administrativa aplicada” (BRASIL, 2019h, online). Tal atuação é complementar a da improbidade administrativa, permitindo maior sinergia dos dois sistemas de responsabilização e uma eficiente harmonização entre ambos.
Na Portaria PGF 156/2016 foi estabelecido o regime de trabalho remoto para os integrantes da equipe e um processo seletivo objetivo entre procuradores federais, com análise
da experiência dos candidatos na temática. Assim, foi publicado o Edital PGF n. 03/2016 que regeu o processo de seleção nacional dos membros que ocupariam a ETR-Probidade.
Werner (2019, p. 246-247) comentou o impacto desta nova maneira de tratar o tema na AGU:
A recente experiência da Advocacia-geral da União que criou a Equipe de Trabalho
Remoto/Probidade (ETR/Probidade) é uma referência importante, considerando que
chegou a ajuzar, entre 2014 e 2016, cerca de 200 (duzentas) ações de improbidade administrativa contra pessoas e empresas envolvidas em irregularidades. Somente no âmbito da Procuradoria-Geral Federal (PGF), órgão da Advocacia-Geral da União responsável pela defesa judicial e assessoramento jurídico das autarquias e fundações federais, ajuizou-se “305% mais ações de combate à corrupção em 2016 do que no ano anterior. O crescimento é resultado da criação da Equipe de Trabalho Remoto/Probidade (ETR/Probidade), uma força-tarefa especializada neste tipo de processo que começou a atuar em maio”.
Comparando a média anual histórica dos primeiros 13 anos de existência da PGF, de, aproximadamente, 31 ações, com o resultado preliminar dos primeiros 12 meses de ajuizamentos da ETR (maio/2016 a abril/2017) de 153 ações ajuizadas, revelam um incremento quantitativo significativo. Tais números são apenas parte dos objetivos traçados, que revelam metas tanto de caráter quantitativo, como qualitativo. Esses são apenas os primeiros resultados na nova estratégia de atuação na tutela da probidade administrativa (ALMEIDA, 2017).
Importante passar a analisar quais as principais regras procedimentais que estão ao alcance da PGF para atuar na tutela da probidade administrativa, visando a formar a convicção dos procuradores federais responsáveis por decidir sobre o ajuizamento da ACPIA.