Com efeito, se a economia é a ciência que estuda a alocação dos recursos escassos, verificando quais recursos serão distribuídos para quais pessoas234, não há dúvidas
de que tal ciência também é importante como meio de encontrar uma solução para o problema da saúde no Brasil. O que se quer dizer com isso é que, ainda que a presente pesquisa não objetive realizar uma análise econômica do “Mais Médicos”, não se pode negar que a criação do referido programa e a falta de acessibilidade à saúde em diversas regiões do país também possui raízes no custo da saúde e, provavelmente, na má distribuição dos recursos existentes para tal área.
Na qualidade de direito social, como acima exposto, a saúde demanda prestações do Estado. Estas prestações demandam custos com profissionais, medicamentos, estrutura, dentre outros gastos.
É por este motivo que os serviços públicos de saúde devem ser considerados como uma atividade econômica. A esse respeito, estamos alinhados com a posição de Eros Grau (2010), no sentido de que o serviço público é destinado à satisfação de necessidades, o que demanda a utilização de bens e serviços, ou seja, recursos escassos235.
Adotar-se-á no presente trabalho a classificação do referido autor na qual a atividade econômica é gênero do qual o serviço público e a atividade econômica em sentido estrito são espécies236. Esta classificação, como adverte André Ramos Tavares (2011),
reconhece a realidade material econômica que irá influenciar a ordem jurídico-normativa, pois
234 MCAFEE, R. Preston. Introduction to economic analysis. Disponível em:
<http://www.mcafee.cc/Introecon/IEA2007.pdf>. Acesso em 01 maio 2015.
235 GRAU, 2010, p. 101. 236 GRAU, 2010, p. 101.
determinada atividade só pode ser considerada como serviço público por meio de uma verificação de como é explorada em um determinado momento histórico237.
Tradicionalmente, a noção de serviço público tem sido aplicada pelos administrativistas como aquela em que o serviço é prestado pelo Estado. Este é o caso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem serviço público é “[...] toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob o regime jurídico total ou parcialmente público [...]”238.
Esta concepção é resultado da análise da conceituação ampla e restrita de serviço público, feita pelos administrativistas, onde a autora verificou que: a) não existem conceitos mais corretos do que outros quando se fala em gradação; b) o conceito varia no tempo e em região; c) houve a inclusão em seu conceito de atividades de natureza comercial, industrial e social; d) o Estado, por meio da lei, que indica quais as atividades que serão consideradas serviços públicos239.
Com base na mesma linha de pensamento, Leonardo Vizeu Figueiredo (2012) afirma que a atividade econômica em sentido estrito é aquela que é típica do mercado, e é relativa à produção e circulação de bens e serviços240. Ou seja, é a atividade destinada à
exploração de riqueza, que deve ser realizada pelo particular e, sob o atual regime Constitucional, só pode ser exercida pelo Estado nas hipóteses de segurança nacional e relevante interesse coletivo.
É por esta razão que o referido autor afirma que, em que pese a essencialidade da atividade, quando prestados pelo particular, os serviços de saúde se caracterizam como atividade econômica em sentido estrito, e não serviços públicos, pois não são prestados pelo Estado241.
Entretanto, como adiantado no presente tópico, esta não é a posição que será adotada neste trabalho.
Eros Grau (2010) entende que dir-se-á que determinado serviço é público, e não atividade econômica em sentido estrito, quando for caracterizada a sua vinculação ao interesse social. Isto ocorre porque o interesse social diverge do interesse coletivo. O interesse
237 TAVARES, 2011, p. 291.
238 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 106. 239 Ibidem, p. 105.
240 FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Curso de direito de saúde suplementar: (manual jurídico de planos e
seguros de saúde). 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 97-98.
social é aquele que está relacionado à universalidade, ou seja, à coesão social. O interesse coletivo, por outro lado, é aquele referente à sociedade civil242.
Dentro dessa classificação, existe uma outra subclassificação que ainda divide os serviços públicos em serviços públicos privativos e não privativos. Os primeiros são aqueles que só podem ser prestados pelo Estado por expressa disposição Constitucional, cabendo aos particulares desenvolvê-lo somente mediante regime de permissão ou concessão243.
Já os segundos podem ser prestados pelos particulares independentemente do regime de concessão, permissão ou autorização, pois a Constituição assim expressamente dispôs244. Nesse conceito se enquadram os serviços de saúde e de educação, pois a
Constituição declara serem livres à iniciativa privada.
Mas aqui, para se evitar uma confusão terminológica com a classificação que define os serviços públicos como aqueles prestados pelo Estado, pode-se dizer que os serviços de saúde, quando não prestados diretamente pelo Estado, são serviços de interesse público.
Em outras palavras, os serviços de saúde deverão ser sempre considerados serviços de interesse público, espécie de atividade econômica, sejam prestados pelo Estado ou diretamente por particulares como concessionários, permissionários ou autorizatários de serviços públicos, ou na iniciativa privada. Isto ocorre seja pela sua natureza, que envolve alocação de recursos e o interesse social, seja porque a Constituição assim dispôs.
Essa mesma conclusão é acolhida por Rodrigo Alberto Correia da Silva (2008), que lembra que o artigo 197 da Constituição considerou expressamente os serviços de saúde como de relevância pública. Além do mais, são serviços que, mesmo quando não prestados pelo Estado, são controlados por ele em razão da alta carga de interesse social envolvido245.
Ou seja, ainda que os serviços de saúde, quando prestados por particulares, não possam ser chamados de serviços públicos próprios, pois não prestados pelo Estado, o referido autor os chama de serviços públicos impróprios ou virtuais, pois sofrem uma série de imposições que geralmente são impostas aos concessionários de serviços públicos246.
242 GRAU, 2010, p. 128. 243 Ibidem, 2010, p. 128. 244 Ibidem, p. 123.
245 SILVA, Rodrigo Alberto Correia da. Regulamentação econômica da saúde. São Paulo: LCTE, 2008, p. 66-
68.
246 SILVA, Rodrigo Alberto Correia da. Regulamentação econômica da saúde. São Paulo: LCTE, 2008, p. 66-
Portanto, inegável que os serviços públicos de saúde, sob a ótica do Direito Econômico, devem ser considerados serviços de interesse público, independente de quem os presta.