PREMIÈRE PARTIE
6 « ET EGO IN ARCADIA »
A regularização fundiária, de interesse social, é reconhecida como um direito das famílias de baixa renda, um direito subjetivo, que tem na diretriz do Estatuto da Cidade (art. 2, XIV) e no conceito e critérios detalhados pela Lei nº 11.977/2009 (art. 47, VII), seu fundamento legal.
Os parâmetros para identificar quais assentamentos urbanos informais possuem direito à regularização fundiária estão definidos em lei. Estes constituem exceção do ordenamento jurídico, em razão da necessidade de integrar à cidade e resgatar a cidadanias das famílias hipossuficientes, moradoras de assentamento informais de interesse social. Os critérios para identificar os assentamentos que devem ser regularizados pelo Poder Público, em que há direito dos administrados exigível, perante a administração pública estão
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delimitados na lei, in verbis:
Art. 2, XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
Lei 11.977/2009 (Regularização fundiária de assentamentos urbanos) Art. 47. Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se: [...]
VII – regularização fundiária de interesse social: regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos casos:
a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou
concessão de uso especial para fins de moradia;
b) de imóveis situados em ZEIS187; ou
c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização
fundiária de interesse social.
Art. 48. Respeitadas as diretrizes gerais da política urbana estabelecidas na Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, a regularização fundiária observará os seguintes princípios:
I – ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental;
II – articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda;
III – participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização;
IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e
V – concessão do título preferencialmente para a mulher.188 (Grifou-se) Destaca-se que, neste recente marco legal, é definido que a regularização fundiária de interesse social é aquela aplicável a assentamentos onde as famílias possuam direito a concessão de uso ou a usucapião especial (art. 183, CF/88), ou nas áreas definidas como ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social na legislação municipal, ou, ainda, nas áreas declaradas pela União, Estados ou Distrito Federal como de interesse público para esta
187BRASIL. Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009: dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória no 2.197- 43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm. Acesso em: 1 nov. 2009. Nota: Art. 47, V – Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: parcela de área urbana instituída pelo Plano
Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo.
188BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001: regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal: estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências (Estatuto da Cidade). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 1 nov. 2009.
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finalidade.
No tocante ao acesso à terra urbanizada, significativo avanço na dimensão jurídica do processo de urbanização, os novos direitos reconhecidos pela ordem jurídica- urbanística possibilitam o rompimento com a propriedade individual, uma vez que tanto a concessão de uso como a usucapião especial urbano, na forma prevista no Estatuto da Cidade e Medida Provisória nº 2.220/2001 podem ser aplicados na modalidade coletiva. Priorizar a utilização coletiva destes instrumentos permite oferecer soluções jurídicas coletivas a problemas urbanos socioeconômicos que são essencialmente coletivos, destaca Fernandes189, ao tratar dos objetivos específicos da proposta de Política Nacional de Regularização Fundiária, elaborada enquanto ocupou o cargo de Diretor de Assuntos Fundiários, da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, do Ministério das Cidades.
É exatamente o caráter coletivo da problemática urbana materializada no acesso à moradia formal, restrito àqueles que podem comprá-la, que exige o tratamento da moradia como objeto das políticas públicas e, não, como problema de ordem individual de cada trabalhador.
Apesar da amplitude do arsenal de normas que já compõem essa nova ordem jurídico-urbanística, as condições políticas, econômicas e sociais que colocam em risco sua efetividade remanescem. Seja valendo-se de possíveis incoerências entre o Estatuto da Cidade e o novo Código Civil, seja por meio da exploração interessada de dispositivos da legislação ambiental para impedir a regularização fundiária de favelas, mesmo em áreas há tempos consolidadas, são muitos, ainda, os artefatos que a reação ideológica, o dogmatismo patrimonialista e o legalismo conservador tendem a opor aos princípios constitucionais da política urbana.190
Como elucida Fernandes "o que sempre esteve em jogo durante todo o processo de discussão sobre a nova lei - dentro e fora do Congresso Nacional - era, e ainda é, a forte resistência dos grupos conservadores ligados ao setor imobiliário à nova concepção [...] dada ao direito de propriedade"191.
189FERNANDES, Edésio. Princípios, bases e desafios de uma política nacional de apoio à regularização fundiária sustentável. In Direito à moradia e segurança da posse no Estatuto da Cidade. Betânia Alfonsin e Edésio Fernandes, orgs. Porto Alegre: Fórum, 2004, p. 320.
190BASSUL, José Roberto. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? Brasília: Senado Federal, 2005, p. 91.
191FERNANDES, Edésio. Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetória do direito urbanístico no Brasil. In Estatuto da Cidade comentado. Liana Portilho Mattos, (org.). Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 35.
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