L’efficacité des dispositifs zonés en France en matière de développement économique ou d’emploi reste à prouver

Les évaluations successives des zonages économiques ont fait état d’une efficacité mitigée. À ce titre, la revue des exonérations sociales réalisée par l’IGAS et l’IGF en 2015 estimait que les résultats des dispositifs ZRR, ZFU et BER étaient négatifs, en raison de leur impact limité, de leur complexité et des effets d’aubaine observés⁵⁰. De même, en soulignant leur absence d’effet significatif, le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de 2011 recommandait la suppression des exonérations zonées pour les ZRR et les ZFU-TE⁵¹.

Le tableau 20 présente la synthèse des résultats des études économétriques des différents zonages, à la fois sur la création d’établissements et sur l’emploi. Sur ces deux leviers, les évaluations académiques⁵² concluent à un impact modeste et transitoire pour les ZFU⁵³ et à une absence d’impact significatif pour les ZRR⁵⁴. Concernant les QPV, l’effet est au mieux limité⁵⁵, et les BER n’ont fait l’objet que d’une évaluation par la CCI des Ardennes, qui conclut tout de même à une diminution moins forte de l’emploi dans les zones ayant bénéficié du dispositif, par rapport au reste du département et à la zone d’emploi similaire de Saint-Quentin⁵⁶. Les BUD et les ZDP sont deux dispositifs trop récents pour avoir été évalués, et le zonage ZRD, géographiquement restreint, n’a pas fait l’objet d’une évaluation académique.

50 Revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques, 2015, IGAS, IGF.

51 Rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, 2011, IGF.

52 Les évaluations académiques concernent exclusivement les ZFU et les ZRR.

53 Les ZFU ont fait l’objet de 7 études académiques ; en particulier, voir l’étude Gobillon et al.

54 Voir la seule évaluation économétrique des ZRR, publiée par Behaghel, Lorenceau et Quantin en 2015.

55 Cf. CGET, observatoire national de la politique de la ville, rapport annuel, Emploi et développement économique dans les quartiers prioritaires, tome 1 –Études, Paris, 2018.

56 CCI des Ardennes, Retombées économiques du dispositif BER dans le département des Ardennes, 2013.

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Tableau 20 : Synthèse des résultats des études économétriques des dispositifs zonés Zonage Période

évaluée Impact sur la création

d’établissements Impact sur l’emploi

ZRR 1996-2009⁵⁹  Aucun impact significatif.  Aucun impact significatif.

ZFU

57 CCI des Ardennes, Retombées économiques du dispositif BER dans le département des Ardennes, 2013.

58 Cf. CGET, observatoire national de la politique de la ville, rapport annuel, Emploi et développement économique dans les quartiers prioritaires, tome 1 –Études, Paris, 2018.

59 Voir la seule évaluation économétrique des ZRR, publiée par Behaghel, Lorenceau et Quantin en 2015.

60 Gobillon L., Magnac T., Selod H., 2012, “Do unemployed workers benefit from enterprise zones? The French experience”, Journal of Public Economics, vol.96, pp.881–892.

61 Givord P., Quantin S., Trevien C.,2012, Une évaluation de long terme de la première génération des Zones Franches Urbaines, Document d’études de la DARES n°172

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Zonage Période

évaluée Impact sur la création

d’établissements Impact sur l’emploi de l’âge de la population et de son niveau d’études).

2004-2006^{63 } Création de 600 établissements supplémentaires par an.

 Impact négatif sur les créations d’établissements au voisinage immédiat des ZFU.

 Augmentation de 12 points de l’emploi en 2007

 Impact négatif sur l’emploi au voisinage immédiat des

 Impact quasi-nul sur le stock total d’établissements au niveau de la commune.

 Croissance de l’emploi de 24 % dans les ZFU

Source : Mission, d’après le rapport inter-inspections (IGF-IGAS-IGA-CGEDD) Les Dispositifs zonés de soutien du développement économique et de l’emploi dans les territoires, juillet 2020.

62 Charnoz P., 2015, Do Place-based Policies Help People? Evidence from French Enterprise Zones, document de travail, Centre de recherches en économie et en statistique, n° 2014-44.

63 Rathelot R., Sillard P., 2008, «Zones franches urbaines: quel impact sur l’emploi salarié et la création d’établissements?», Économie et Statistique, n°415-416

64 Ce nombre inclut les emplois qui auraient disparu en l’absence du dispositif et représente environ 10 % du stock initial d’emplois.

65 Givord, P., Rathelot, R. et Sillard, P., 2013, « Place-based tax emptions and displacement effects: an evaluation of the Zones Franches Urbaines program », Regional Science and Urban Economics, Elsevier, vol. 43.

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Si l’efficacité des dispositifs zonés sur le développement économique et l’emploi apparaît limitée, c’est d’abord parce que le poids des incitations fiscales dans le choix d’installation des entreprises n’a pas l’effet escompté. Bien qu’il n’existe pas de hiérarchie objective des différents facteurs de localisation des entreprises, la fiscalité n’apparaît pas comme un élément déterminant de l’installation de la majorité des entreprises. En effet :

 le choix d’installation et de développement des entreprises dépendent de l’ensemble des dynamiques et ressources d’un territoire (disponibilité de la main d’œuvre sur le territoire, existence de zones de chalandise viables, réseaux de fournisseurs et de sous-traitants, qualité des infrastructures accompagnant les entreprises, etc.), et non uniquement des avantages fiscaux. Une enquête réalisée en novembre 2019 par l’institut OpinionWay pour CCI France auprès d’un échantillon représentatif de chefs d’entreprises a classé la fiscalité comme troisième facteur de développement, après le tissu économique local et l’image du territoire ;

 les professionnels de santé sont surreprésentés dans les bénéficiaires des exonérations zonées en raison de leur régime d’imposition (le régime BNC est en principe celui retenu pour les généralistes et les spécialistes) mais l’importance du levier fiscal doit même être relativisée pour eux : une enquête de l’Ordre national des médecins d’avril 2019 sur l’installation des jeunes médecins auprès de plus de 15 000 médecins montre que les principaux facteurs d’installation sont la proximité familiale et l’offre de services publics.

3.2. Les mérites de l’approche renouvelée du soutien aux territoires