Ces trente dernières années, les dispositifs zonés ont constitué le levier privilégié de l’intervention de l’État au soutien des territoires en difficulté économique

3.1.1.1. L’intervention de l’État au soutien des territoires en difficulté a abouti à une sédimentation progressive de neuf dispositifs zonés qui superposent des objectifs différents

Les dispositifs zonés constituent en France l’instrument privilégié de soutien économique aux territoires en difficulté depuis la fin des années 1990. Neuf zonages nationaux de soutien au développement économique ont été créés entre 1995 et 2020, hors Outre-Mer (cf. tableau 18).

Le dispositif le plus ancien – les zones de revitalisation rurale – a été introduit par la loi LOADT du 4 février 1995³⁵, pour « (corriger) les inégalités de conditions de vie des citoyens liées à la situation géographique […] [et] compenser les handicaps territoriaux ». Dès cette date, les zonages étaient ainsi présentés comme des instruments de revitalisation des territoires en difficulté.

Les principaux instruments des dispositifs zonés sont les exonérations d’impôt et de cotisations sociales à destination des entreprises³⁶ qui répondent néanmoins à des règles diverses et peu lisibles. À titre d’exemple, les règles de comptabilisation du bénéfice réalisé hors zonage diffèrent selon le dispositif concerné, de même que les régimes juridiques d’entreprises éligibles. Aussi, les exonérations peuvent procéder de trois natures et le régime applicable à un territoire dépend pour partie de décisions locales :

 des exonérations fixées par l’État (impôts sur les bénéfices et cotisations sociales) ;

 des exonérations de fiscalité directe locale fixées par l’État, pouvant être supprimées par une délibération des collectivités locales concernées ;

 des exonérations de fiscalité directe locale appliquées sur délibération des collectivités locales.

35 Loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT).

36 D’autres dispositifs sont cependant adossés à certains zonages, notamment sur les ZRR. Parmi les nombreux conditionnés aux zonages ZRR figurent notamment des soutiens financiers aux collectivités locales prévues par le code général des collectivités territoriales (CGCT), des aides à l’emploi des jeunes inscrites dans le code du travail, ou encore des aides à l’installation des professionnels de santé prévues par le CGCT.

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Tableau 18 : Zonages métropolitains mis en place entre 1995 et 2021 Dispositif zonéAnnée de créationObjectifsCiblage

Exonérations possibles37Exonérations fermées mais continuant à produire des effets ZRR (zones de revitalisation rurale)1995

Aider au développement des entreprises sur les territoires ruraux par des mesures d’allégements fiscaux et sociaux. Les ZRR concernent des communes reconnues fragiles économiquement 17 732 communes (50,7 % des communes françaises) 10 millions d’habitants IS, BIC, BNC CFE, CVAE TFPB TH DE CS

IR ZFU-TE (zones franches urbaines – territoires entrepreneurs)1996Maintenir et créer des activités commerciales, artisanales et des services dans des quartiers urbains en difficulté, tout en soutenant l’emploi local

Au 1er janvier 2020, il existait 100 ZFU-TE Elles sont délimitées sur le territoire de 145 communes, dont 7 en outre-mer, comprenant 1,5 millions d’habitants IS, BIC, BNC DECFE, CVAE TFPB CS QPV (quartiers prioritaires de la ville)2014Compléter les ZFU-TE Identifier une géographie urbaine prioritaire

Au 1er janvier 2020, on comptait 1 514 QPV (dont 218 en outre-mer) 922 communes Près de 5 millions d’habitants dans les QPV

CFE, CVAE TFPB- ZRD (zones de restructuration de la défense)2008

Favoriser le développement économique des territoires concernés par la réorganisation des unités militaires.

Chaq ue commune ou zone d’emploi est reconnue en ZRD au titre d’une année.

Les activités créées dans ces zones peuvent bénéficier d’avantages sociaux et/ ou fiscaux pendant 6 ans Le nombre de communes classées en ZRD a varié au cours du temps : Au maximum : 2 475 communes sur 58 territoires Mais au 1er janvier 2019, seules 309 communes étaient classées partiellement ou totalement en ZRD

IS, BIC, BNC CFE, CVAE TFPB CS

- BER (bassins d’emploi à redynamiser)2007Créer de l’emploi dans des territoires marqués par un chômage élevé et une population en baisse.

Les références statistiques pour la détermination de ces bassins sont extrêmement restrictives et ne concernent de fait que certaines communes de la vallée de la Meuse (Ardennes) et de la zone d’emploi de Lavelanet (Ariège). Au 1er janvier 2020, 407 communes des Ardennes et de l’Ariège étaient éligibles (pour une population totale de 260 000 habitants).

IS, BIC, BNC CFE, CVAE TFPB CS

- 37Liste des abréviations : cotisations sociales patronales (CS) ; impôts sur les bénéfices incluant les impôts sur les sociétés (IS), les impôts sur les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et sur les bénéfices non commerciaux (BNC). Les bénéfices agricoles (BA), soumis à des régimes d’aides spécifiques, sont exclus des exonérations zonées d’impôt sur les bénéfices ; impôts sur les revenus fonciers (RF) ; cotisation foncière des entreprises (CFE) ; cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ; taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ; taxe d’habitation (TH) ; droits d’enregistrement (DE).

Rapport - 40 -

Dispositif zonéAnnée de créationObjectifsCiblage

Exonérations possibles37Exonérations fermées mais continuant à produire des effets BUD (bassins urbains à dynamiser)2018

Répondre aux besoins spécifiques des communes des départements du Nord et du Pas-de-Calais qui relèvent d’une entité considérée comme homogène : le « bassin minier » Le dispositif revêt un caractère exclusivement fiscal : exonérations fiscales pour les entreprises implantées dans les zones éligibles.

Un total de 159 communes dans les départements du Nord et du Pas-de-Calais. Il existe peu de données connues sur les BUD, mais dans son ensemble, le bassin minier des Hauts-de-France regroupe 1,2 M d’habitants

IS, BIC, BNC CFE, CVAE TFPB- ZDP (zones de développement prioritaires) 2019

Répondre à la situation spécifique de la Corse

Offrir un soutien fiscal aux entreprises en vue de renforcer l’attractivité du territoire et de renforcer sa vitalité socio-économique La ZDP couvre la totalité de la région Corse, soit ses deux départements et ses 360 communes, comptant 330 455 habitants

IS, BIC, BNC CFE, CVAE TFPB- ZRCV (zones de revitalisation des centres-villes) 2020

Permettre aux collectivités locales de délibérer pour instaurer, en faveur des entreprises commerciales ou artisanales existant sur leur territoire au 1er janvier 2020 ou créées à partir de cette date, des exonérations partielles ou totales de CFE, de TFPB, et de CVAE

Au 16 mars 2020, 196 communes étaient éligibles aux ZRCVCFE, CVAE TFPB- ZoRCoMiR (zones de revitalisation des commerces en milieu rural) 2020

Permettre, sous réserve d’une délibération de la commune ou de l’intercommunalité en ce sens, aux commerces de moins de 11 salariés et de moins de 2 millions d’euros de chiffre d’affaires qui le demandent de bénéficier d’exonérations de CFE, de TFPB et de CVAE pour les exercices 2020 à 2023. Les exonérations ne sont pas cumulables avec les autres exonérations possibles, notamment celles des ZRR L’arrêté du 16 octobre 2020 classe 14 113 communes en ZoRCoMiR, soit près de 40,4 % des communes de FranceCFE, CVAE- Source : Mission, d’après le rapport inter-inspections (IGF-IGAS-IGA-CGEDD) Les Dispositifs zonés de soutien du développement économique et de l’emploi dans les territoires, juillet 2020.

Rapport

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41 Bien que tous visent la revitalisation économique de territoires fragiles, ces dispositifs ont été superposés sans approche d’ensemble de telle sorte qu’ils correspondent chacun à des périmètres différents. On recense ainsi :

 les zones de revitalisation rurale (ou ZRR) pour aider au développement des entreprises sur les territoires ruraux ;

 les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ou ZFU-TE) pour maintenir et créer des activités commerciales, artisanales et des services dans des quartiers urbains en difficulté, et attirer de nouveaux emplois ;

 les quartiers prioritaires de la ville (ou QPV) pour identifier une géographie urbaine prioritaire et soutenir les petits commerces de quartiers ;

 les zones de restructuration de la défense (ou ZRD) pour soutenir l’emploi dans les territoires concernés par la réorganisation des unités militaires ;

 les bassins d’emploi à redynamiser (ou BER) pour créer de l’emploi dans des territoires marqués par un chômage élevé et une population en baisse ;

 les bassins urbains à dynamiser (ou BUD) pour répondre aux besoins spécifiques des communes des départements du Nord et du Pas-de-Calais ;

 les zones de développement prioritaires (ou ZDP) pour répondre à la situation spécifique du contexte insulaire de la Corse.

Alors même que ces sept zonages, qui devaient disparaître pour la plupart le 31 décembre 2020, viennent d’être prolongés, deux nouveaux zonages ont été créés en 2020³⁸ :

 les zones de revitalisation des centres-villes (ZRCV), comme soutien fiscal aux petites et moyennes entreprises exerçant une activité commerciale ou artisanale en centre-ville ;

 les zones de revitalisation des commerces en milieu rural (ZoRCoMiR), comme soutien aux commerces existants ou aux nouveaux commerçants désireux de lancer une activité dans une commune rurale.

3.1.1.2. Présentés à l’origine comme un régime dérogatoire, les zonages économiques recoupent aujourd’hui 60 % des communes françaises et près d’un quart de la population

Signe d’une difficulté à resserrer géographiquement l’effort financier, les dispositifs zonés recoupent désormais une grande partie du territoire français. 21 000 communes sont concernées (soit près de 60 % des communes française), incluant ainsi près d’un quart de la population.

38 Ces deux nouveaux zonages figurent dans la loi de finances n°2019-1479 du 28 décembre 2019 pour 2020.

Rapport

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Cette couverture étendue du territoire français conduit à une dispersion de moyens financiers et à un saupoudrage. Hors exonérations fiscales accordées sur délibération de collectivités locales et hors BUD/ ZDP³⁹, le coût minimum des dispositifs zonés était estimé à 619 M€ en 2018⁴⁰ (566 M€ pour l’État et au moins 53 M€ pour les collectivités territoriales)⁴¹. Le montant total de cette enveloppe est relativement modeste en comparaison des crédits budgétaires fléchés sur l’investissement local comme la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL - 570 M€ en 2021), la DSIL exceptionnelle prévue dans le plan de relance (950 M€) ou encore la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR – 1 Md€). Ainsi, le ciblage insuffisant des zonages n’apporte pas un soutien financier aussi massif que nécessaire pour inverser la spirale de décrochage des territoires fragiles.

3.1.2. La pertinence des zonages économiques est aujourd’hui questionnée en raison