15. A l’invitation du Président, le Secrétariat a présenté ce thème et donné un bref aperçu de ses activités récentes en la matière. Le principal objet du travail mené par une équipe de consultants extérieurs sous les
auspices du Secrétariat est d’examiner les effets des mesures antidumping sur la concurrence, sans intention de parvenir à des conclusions sur le plan des changements d’orientation requis.
16. Le rapport, en cours de préparation, comporte un chapitre conceptuel, suivi de chapitres sectoriels (acier, semi-conducteurs, électronique grand public) et de chapitres par pays (Australie, Canada, Communauté européenne et États-Unis).
17. Le chapitre conceptuel présente un système de classification des
différents types de dumping comportant cinq catégories : Trois regroupant les types de dumping à visées non monopolistiques (motivés par des raisons
conjoncturelles, entrepris à des fins d’élargissement des marchés ou mises en place par des pays pratiquant le commerce d’État) et deux pour les types de dumping à caractère monopolistique (à des fins stratégiques ou dans une intention prédatoire).
18. Seul le dumping à des fins monopolistiques peut présenter un risque sur le plan de la concurrence. Les autres types peuvent au contraire avoir un effet bénéfique sur celle-ci. En outre, le rapport précise les conditions permettant le dumping à des fins monopolistiques et propose un aide-mémoire pour
déterminer si ce dumping vise à créer une situation de monopole ou non. Il suggère aux autorités chargées de la lutte contre le dumping d’étudier, entre autres choses, si a) le responsable du dumping intervient dans un secteur
concentré, b) il existe des obstacles à l’entrée dans ce secteur, c) la rentrée est difficile et d) le dumping peut être poursuivi à long terme.
19. Le recensement des cas connus tend à montrer que, dans la mesure où les conditions mentionnées ci-dessus ne se vérifient pas souvent, le dumping
prédatoire est un phénomène rare. Il pourrait en découler que les procédures antidumping actuelles peuvent freiner les formes de dumping ayant un effet stimulant sur la concurrence.
20. Au cours de la discussion qui a suivi la présentation, des différences sensibles sont apparues parmi les avis émis. Certains ont mis en cause la raison d’être des pratiques antidumping actuelles, alors que d’autres l’ont défendue. Leurs détracteurs ont souligné leurs conséquences
anticoncurrentielles et leur sélectivité qui touchent les exportateurs les plus efficients. Les défenseurs de cas pratiques ont argué du fait que la lutte contre le dumping était indispensable, compte tenu de la quasi-absence de réglementation de la concurrence dans certains pays, de l’importante diversité des contextes socio-économiques (exemple, médiocrité des conditions de travail, inadaptation du système de sécurité sociale, marchés protégés, important
soutien public du secteur) et de la volonté de certains pays d’encourager leurs industries aux dépens même des autres.
21. Les Membres du Secrétariat ont remarqué que les autorités chargées des échanges s’inquiétaient des causes d’un dumping persistant du côté des
exportations. A l’occasion d’une table ronde qui s’est tenue en 1992 en présence de représentants de pays d’Extrême-Orient, cette question a été abordée, révélant que l’explication laxiste de la politique de la concurrence et l’existence d’un marché protégé avaient pu permettre à des sociétés locales de se livrer au dumping à l’étranger.
22. Certains participants ont également remis en cause les objectifs des politiques antidumping retenus dans les travaux de l’OCDE mentionnés ci-dessus. Ils ont suggéré qu’il conviendrait d’accorder plus d’attention à l’impact du dumping sur le chômage, à la tendance de certains pays à se livrer au dumping de façon persistante et aux conditions particulières d’un certain nombre de secteurs dans lesquels une réduction même modeste des prix peut avoir d’importants effets sur la production, les prix et les parts de marché. En
général, les objectifs supposés de la politique antidumping doivent être formulés plus prudemment et plus explicitement. Dans la mesure où, comme certains l’on avancé, le dumping est une pratique déloyale, il devrait être interdit, indépendamment de son impact sur la concurrence.
23. D’importantes discussions ont eu lieu sur le fait de savoir si la
réglementation du dumping pouvait être remplacée par des règles relatives à la concurrence. Il a été souligné que la protection d’une industrie par
l’imposition de droit pouvait avoir un impact négatif important sur une autre industrie du même pays. Certains participants ont jugé qu’il serait
souhaitable, à terme, de réorienter les politiques antidumping dans le sens de la politique de la concurrence. D’autres, au contraire, se sont déclarés
convaincus qu’un "désarmement" de ce type et de cette ampleur exigerait
l’élimination préalable de toutes les restrictions aux échanges, l’adoption par tous les pays en cause de règles communes en matière de concurrence et
l’harmonisation des autres politiques en matière d’aide aux industries, de traitement des ouvriers, etc. Le récent accord entre la Communauté et l’AELE relatif à l’Espace économique européen a été mentionné. Dans une telle zone, la lutte antidumping n’est plus possible, puisque la Communauté et l’AELE
possèdent maintenant des règles communes en matière de concurrence, un système de répartition des responsabilités en matière de surveillance et, enfin, un tribunal commun pour régler les litiges.
24. Un autre obstacle éventuel au remplacement de la réglementation antidumping par des règles relatives à la concurrence tient à ce que les mesures antidumping sont souvent employées comme sauvegarde, en remplacement des mesures permises par l’Article XIX du GATT. A moins que cet article ne soit modifié de façon à permettre une action sélective, les principaux utilisateurs (et les éventuels nouveaux utilisateurs) de mesures antidumping ne seront très vraisemblablement pas prêts à accepter l’exercice d’un contrôle important sur leurs instruments de défense.
Accords commerciaux privés
25. La discussion a ensuite porté sur les effets sur la concurrence des tentatives privées d’organisation des échanges. Ce sujet a été présenté par un membre du Secrétariat, qui a mentionné que le dernier communiqué ministériel faisait explicitement référence à de tels accords. Les ministres ont exprimé leur inquiétude à propos du développement et des effets de l’organisation privée des échanges.
26. L’OCDE a récemment publié une étude sur les limitations volontaires aux exportations et autres cartels commerciaux. Cette étude, intitulée "{Obstacles } {aux échanges et à la concurrence}, a été réalisée par les Professeurs J. Ordover et L. Goldberg. Outre les effets négatifs marqués des accords de type cartel, sur la concurrence, les conclusions des auteurs sont que : la ligne de
démarcation entre les accords commerciaux publics et privés est extrêmement floue ; les accords privés sont appliqués avec le consentement des pouvoirs publics, même lorsque ceux-ci ne le reconnaissent pas explicitement ; ces accords sont opaques ; et ils échappent largement à tout système juridique national.
27. Les accords "d’élargissement volontaire des importations" constituent une nouvelle génération d’accords d’organisation des échanges, qui a vue le jour ces dernières années. Leur apparition pourrait résulter du mécontentement
provoqué par ce que certains considèrent comme l’incapacité du GATT à supprimer les barrières structurelles aux échanges. Dans la mesure où une réduction des restrictions officielles aux échanges ne semble pas entraîner une augmentation des importations, certains pays ont décidé que la seule chose qui leur restait à faire était de tenter de se fixer des objectifs quantitatifs pour les
importations en provenance de pays spécifiques. Certains participants ont fait observer que le fait que ces objectifs conduisaient à une augmentation des importations, était en soi une preuve de la cartellisation des marchés concernés et, par conséquent, de leur "insensibilité" à une simple libéralisation des échanges.
28. Par ailleurs, ceux qui réclament une telle augmentation des importations, semblent ne pas s’inquiéter de l’éventualité que leurs
exportations ne soient plus compétitives ou que l’organisation des échanges ne permette pas de supprimer le traitement discriminatoire des importations.
29. Au vu des avis formulés par les participants, un certain consensus semblerait exister sur au moins deux points : les accords privés sont loin de constituer une solution idéale et représentent un danger potentiel pour l’ordre commercial libéral. Toutefois, dans la suite des débats sur ce qu’il serait souhaitable de faire en la matière, on a pu observer une polarisation des opinions entre les défenseurs de la suppression immédiate de ces accords et ceux qui les acceptent comme un moindre mal et une solution de rechange transitoire.
30. Plus précisément, le raisonnement poursuivi par les participants qui ne souhaitant pas condamner les accords d’élargissement volontaire des
importations, était qu’en leur absence, les importations auraient été encore plus faibles, entraînant des déséquilibres commerciaux plus graves. La question de leur efficacité à long terme en tant que stimulus des échanges a cependant été soulevée. A ce propos, il a été avancé que l’expérience des dernières décennies montrait qu’une fois le protectionnisme ou l’intervention du secteur privé en place, il devenait extrêmement difficile de les supprimer. Les accords privés ne neutralisent pas la discrimination, il la renforce.
31. Bien que les débats n’aient pas permis de concilier ces opinions
diamétralement opposées, ils ont abouti à la conclusion qu’il serait peut-être possible de résoudre le problème de l’organisation privée des échanges en renforçant les disciplines du GATT et en faisant respecter les engagements de libéralisation des échanges.
V. EFFETS DES MESURES RELATIVES A LA CONCURRENCE SUR LES ÉCHANGES Accords horizontaux
32. Ce thème a été présenté par un membre du Secrétariat qui a commencé par préciser que, parmi ces accords, ceux que l’on considérait comme ayant les effets les plus prononcés sur les échanges étaient les ententes et accords sur les prix où les produits à l’importation ou l’exportation.
33. Les politiques de la concurrence de la plupart des pays interdisent généralement les ententes à l’importation, car elles réduisent la concurrence.
A l’opposé, les ententes à l’exportation sont non seulement souvent admises, mais également plus difficiles à évaluer, car il arrive qu’elles encouragent les échanges (ainsi, par exemple, elles permettent une coordination des exportations à destination de marchés nouveaux ou "difficiles").
34. Toutefois, étant donné que les ententes provoquent des tensions
commerciales et qu’il convient de réagir à cet égard, il existe au moins trois solutions éventuelles. La première pourrait consister à supprimer l’exemption dont bénéficient les ententes à l’exportation vis à vis de la réglementation antitrust. Une autre serait de limiter ces exemptions de sorte que seuls les cartels constitués par des petites entreprises puissent y prétendre et à la condition que leur but soit de mettre en commun leurs moyens de
commercialisation, afin de développer de nouveaux marchés à l’étranger. Si aucune de ces options ne devait être adoptée, une solution différente mais moins ambitieuse serait de prendre des mesures pour accroître la transparence des cartels bénéficiant d’exemptions et renforcer la coopération entre les pouvoirs publics tant au niveau des importations que des exportations.
35. En ce qui concerne les autres accords horizontaux, les accords
"restrictifs", tels que les accords de fixation des prix et de répartition des marchés, devraient être totalement interdits. Par contre, d’autres accords peuvent avoir des effets bénéfiques qui compensent leur impact négatif sur la concurrence. Leurs avantages doivent être évalués au cas par cas (en d’autres termes, il faut éviter l’interdiction pure et simple). Même les accords entre petites entreprises ne devraient peut-être pas se voir accorder une exemption générale, mais être jugées sur les mêmes critères que les autres cartels.
36. Outre les idées proposées ci-dessus, a également été suggéré une action multilatérale visant à améliorer la circulation des informations entre les autorités chargées de la concurrence. Ce type d’action peut intervenir à un niveau distinct et parallèle à ceux des autres propositions de coopération internationale.
37. A l’issue de la présentation du Secrétariat, le Président a ouvert la discussion. Plusieurs participants se sont interrogés sur le lien entre les accords horizontaux et les échanges. S’il est probable que les ententes à l’exportation entre grandes entreprises constituent un obstacle aux échanges, la coopération entre petites entreprises devrait sans doute les favoriser. Il a
donc été suggéré que l’interdiction {en soi} de toutes les ententes à caractère commercial serait inadaptée. Ce type d’interdiction devrait en effet concerner
les grands cartels.
38. Une question a été soulevée concernant la façon dont devraient être traitées les ententes de crise. Si certains pays prévoient des exceptions en cas de restructuration industrielle, quelques participants ont également jugé qu’il serait judicieux de laisser simplement le marché fonctionner librement sans intervention des pouvoirs publics. D’autres, par contre, ont fait part de leur conviction que, dans ce domaine, les exemptions à la réglementation
antitrust favorisaient une réduction ordonnée de la capacité excessive, ce qui leur semblait préférable à des licenciements massifs. En outre, il a été avancé que, du fait du caractère indispensable des alliances stratégiques à la survie de nombreuses entreprises, les autorités chargées de la concurrence ne
devraient pas s’y opposer.
39. La question de l’échange des informations entre les autorités chargées de la concurrence a fait ensuite l’objet d’importants débats. Si la plupart des participants se sont montrés favorables à une intensification de l’échange, un
certain nombre ont exprimé des réserves quant à l’efficacité de tout système de promotion de cet échange en l’absence d’un alignement ou une harmonisation préalable des autres dispositions nationales en la matière.
40. Il a été noté qu’on observait à l’heure actuelle de la part des entreprises une réticence à divulguer des informations qui pourraient être utilisées contre elles par les autorités. Dans le domaine des services
financiers, l’échange d’informations se fait à plus grande échelle, car, a-t-il été affirmé, les contrôleurs financiers ont des objectifs et des critères
techniques communs relativement plus nombreux pour l’évaluation des
liquidités par exemple). En matière de concurrence, cet échange est beaucoup moins réalisable. Lors de l’examen des fusions, par exemple, les différentes administrations nationales utilisent non seulement des critères différents, mais elles exigent également aux différents stades de leur enquête des informations spécifiques.
41. Par conséquent, il n’a pas été jugé probable que l’échange
d’informations s’intensifie en l’absence d’une harmonisation préalable des méthodes d’utilisation des données obtenues auprès d’autres autorités et, peut-être, d’une application des dispositions importantes en matière de concurrence.
42. Enfin, plusieurs opinions ont été exprimées quant au traitement de la collaboration des entreprises en matière de R.D. Globalement, la plupart des participants ont pensé que cette dernière devrait bénéficier d’une exemption, même si certains ont exprimé quelques réserves quant à la façon dont la R-D est définie dans la pratique et aux objectifs réels des politiques nationales en matière industrielle et de concurrence.
Accords verticaux
43. La présentation du Secrétariat a largement mis l’accent sur les effets commerciaux éventuels des accords verticaux et, en particulier, des accords exclusifs de répartition. Certains sont convaincus que ces accords défavorisent les échanges, soit en faisant obstacle à l’entrée sur les marchés, soit en rendant les achats de biens intermédiaires plus difficiles.
44. Même lorsqu’un accord vertical est autorisé par les autorités chargées de la concurrence en raison de l’absence d’impact important sur cette dernière sur le marché national, il peut toutefois constituer un obstacle aux échanges.
Dans ce domaine, accès au marché et entrée sur le marché ne sont pas nécessairement synonymes.
45. Dans la suite des débats, il est apparu que les avis concernant l’impact des accords verticaux sur les échanges divergeaient nettement. Certains
participants ont affirmé que les restrictions verticales faisant l’objet
d’accords privés n’avaient pas véritablement d’effets positifs ou négatifs sur les échanges, les obstacles au commerce résultant seulement des restrictions verticales imposées ou sanctionnées par les pouvoirs publics.
46. Comme certains l’ont affirmé, la raison pour laquelle les accords privés n’ont pas d’effets précis sur les échanges, tient, d’une part, au fait que les entreprises puissantes sur un marché n’ont pas intérêt à conclure des accords exclusifs, toute chose restant égale par ailleurs. D’autre part, les accords entre entreprises peu puissantes sur un marché ne peuvent vraisemblablement pas avoir d’effets dommageables sur la concurrence.
47. D’autres participants ont rétorqué que, bien que cet argument puisse être fondé et que les accords verticaux ne remettent pas nécessairement en cause la concurrence sur un marché donné, ils peuvent cependant rendre l’accès à ce marché plus difficile et coûteux pour les entreprises étrangères,
notamment lorsqu’il existe en outre des obstacles structurels à l’acquisition d’entreprises locales.
48. Les débats ont ensuite porté sur la signification de "l’accès au marché". Il a été suggéré que, dans la mesure où cette notion ne peut être définie précisément, les tensions commerciales résultant de restrictions verticales pourraient probablement être mieux cernées et résolues si l’on mettait l’accent sur les problèmes particuliers provoqués par les politiques spécifiques de certains pays. En raison de contraintes horaires, il a été mis fin au débat sans qu’il ait été possible de concilier les opinions opposées.
VI. AIDES DE L’ÉTAT, RÉGLEMENTATIONS
49. La présentation de ce thème a été effectuée par le Rapporteur. Les
barrières commerciales diminuant progressivement, les autres mesures et actions gouvernementales acquièrent une influence croissante sur l’orientation et le volume des échanges et sur la concurrence internationale. Si les pouvoirs publics pouvaient accorder des subventions ou légiférer à loisirs, les résultats de la libéralisation des échanges pourraient être annulés
partiellement ou totalement. Il s’agit là de l’une des raisons pour lesquelles le GATT a mis au point des disciplines relatives aux aides de l’État.
50. L’un des autres objectifs principaux des règles du GATT est de ménager la prévisibilité et la transparence dans les relations commerciales
internationales. Si les réductions tarifaires ne devaient pas se concrétiser comme prévu par une amélioration de l’accès au marché, parce que les pouvoirs publics ont subventionné des industries moins efficientes ou renforcé leur réglementation, les prévisions concernant les échanges et les exportations pourraient s’en trouver gravement faussées. L’incertitude dans les relations commerciales pourraient décourager les entreprises à s’engager faute d’apports compensatoires plus importants.
51. Cependant, le GATT n’a pas de règles explicites concernant les réglementations nationales, si ce n’est l’Article III sur le traitement national, Article XXIII sur l’annulation ou la compromission des avantages escomptés du fait de la libéralisation des échanges et un certain nombre de codes auxquels tous ses membres n’ont pas adhéré. Les réglementations non discriminatoires peuvent elles-mêmes gêner les échanges. Dans de tels cas, il n’est pas évident de déterminer quelle devrait être la solution multilatérale appropriée ou de quelle façon elle pourrait être mise en place dans le cadre des institutions multilatérales existantes, même si les négociations d’Uruguay visent à renforcer les disciplines multilatérales existantes et à en créer de nouvelles.
52. L’expérience communautaire en matière de normalisation technique a été citée en exemple de la complexité du problème du traitement des réglementations nationales influant sur les échanges transfrontières. Dans le cas de la
Communauté, les États membres doivent notifier les nouvelles normes prévues à leurs partenaires et à la Commission, tenir compte de toute remarque ou
préoccupation formulées par ceux-ci, arrêter la mise au point de nouvelles normes si la Commission propose elle-même des normes équivalentes, participer aux organismes de normalisation européens, et adopter un certain nombre de critères normalisés dans la mise au point des futures normes.
53. Les difficultés résultant de l’absence d’institutions appropriées se
53. Les difficultés résultant de l’absence d’institutions appropriées se