La dynamique de passage d’un dispositif institutionnel à un autre : le cas des libéralisations actuelles

3/ LES INSTITUTIONS COMME FACTEURS DE LA DYNAMIQUE DES INDUSTRIES DE RÉSEAU ÉNERGÉTIQUE

3.3/ La dynamique de passage d’un dispositif institutionnel à un autre : le cas des libéralisations actuelles

Afin de contourner les limites de la méthode antérieure consistant à expliquer la dynamique organisationnelle par le choix entre diverses formes d’organisation industrielle stabilisées selon le critère "williamsonnien" de remédiabilité, une observation empirique des changements, actuels ou récents, dans un certain nombre de pays permet de conceptualiser la dynamique de changement des dispositifs institutionnels et organisationnels. Le changement de spécificité d’actifs est seulement considéré comme une condition initiale du changement en ouvrant le champ des possibles : les résultats des jeux d'acteurs en termes d'organisation industrielle sont déterminés seulement en partie par la technologie et les changements possibles de coûts de transaction ou de coût de production associés.

S’il y a changement d’arrangements institutionnels et organisationnels dans le secteur, et pas seulement de simples ajustements, la raison première en serait l’évolution des macro-institutions informelles : elle suscite la redéfinition des compromis institutionnalisés dans le secteur, ce qui permet ensuite le changement de règles sectorielles. Il y a alors enclenchement d’une dynamique d’apprentissage permettant la baisse des coûts de transaction, après leur hausse initiale, et l’ajustement des règles vers une configuration stabilisée.

• Un processus de déstructuration/reconstruction par étapes.²⁷

Les modalités de l’intéraction entre institutions et organisations contribuent à étirer dans la durée le passage d’un modèle d’organisation à un autre. Le changement connaît d'abord une phase de gestation. Celle-ci est marquée généralement par la perception de dysfonctionnements, réels ou supposés, vis-à-vis de l’efficacité, cette perception pouvant résulter des changements de référentiels globaux et de paradigmes. Il y a alors politisation du débat sur les dispositifs institutionnels, avant introduction des premiers changements juridiques dans les règles et les modes de coordination. Des individus militent activement au sein de l’administration, du secteur privé et de la communauté professionnelle en cherchant à légitimer le changement de règles et de droits de propriété par les nouveaux paradigmes ou normes collectives.

La phase de transition qui succède à la phase initiale est marquée alors par :

• un processus irréversible de changements de règles par réformes successives ; les premières qui instillaient des formes modérées de concurrence suscitent une première adaptation des organisations, mais nécessite aussi l'ajustement des règles destiné à rendre la concurrence

27 O. Quast (1995) étudie ce processus dans le cas de l’industrie britannique du gaz naturel.

plus équitable ; on assiste à une amplification progressive du champ de la coordination fondée sur les nouvelles formes hybrides ou le marché, notamment pour affaiblir le pouvoir de marché des organisations restées intégrées en provoquant la séparation organique de leurs activités ;

• une déformation progressive des structures industrielles et des formes de marché avec l’émergence de nouveaux métiers (négociants, sociétés de service de comptage), l’arrivée d’entrants, la modification des formes de commercialisation et de transaction (contrat de court terme, contrat de couverture de risques, nouveaux services commercialisés tels que l’assurance de fournitures en secours, le réglage de fréquence, le transport noeud à noeud, etc), et l’adaptation pragmatique des règles ;

• un ajustement final des règles par le régulateur, notamment pour recréer des incitations à contracter à plus long terme, pour permettre la constitution d’actifs spécifiques, après la prise de conscience des insuffisances du nouveau dispositif vis-à-vis des incertitudes ;

C’est principalement de façon conservatoire que la dépendance du sentier joue avant la rupture : les institutions sectorielles servent efficacement à la défense des formes d’organisation par les hiérarchies (monopoles intégrés) en place, si leur légitimité n’est pas fragilisée par l’évolution des institutions globales. Ainsi, en France et en Italie, la norme de l’efficacité de long terme par l’exercice de la planification, celle de la sécurité d’approvisionnement énergétique, ou celle du service public, auxquelles les entreprises électriques et gazières s’identifient fortement, sont tour à tour mobilisées pour celles-ci pour défendre les règles en place et, au-delà, leur propre légitimité.

• L’influence des organisations sur les institutions sectorielles : l’alternative stratégique des entreprises dans le processus de changement²⁸

28 Les entreprises ont une influence certaine dans la stabilité des arrangements institutionnels notamment au travers de leur rôle dans la consolidation et la défense des normes et des conventions spécifiques au secteur. On se contentera ici d’esquisser deux hypothèses sur ce point.

En premier lieu, dans la forme de la “hiérarchie complète”, les mécanismes d’influence vis-à-vis du pouvoir politique ou des administrations de contrôle pourraient s’apparenter aux mécanismes

“d’identification-adaptation” analysés par J.K. Galbraith (1974), mécanismes qui régissent les rapports entre l’Etat américain et la technostructure des groupes industriels travaillant pour des commandes publiques. Ces membres “s’identifient” aux buts de l’Etat qu’ils considèrent supérieurs aux siens (ce serait ici la promotion de l’intérêt public, la justice sociale, la limitation du risque de dépendance énergétique, la promotion de la puissance industrielle), car, en retour, ils parviennent à influer sur le contenu de ces buts dans le sens de leurs intérêts, tout en conférant une légitimité à leur action. L’intériorisation de la norme de service public par l’entreprise favorise l'auto-contrôle, ce qui permet un contrôle externe allégé ; l’auto-réglementation s’exerçe cependant dans un sens convenu qui est structuré par la propre vision organisationnelle de l’entreprise.

En second lieu le degré de concurrence entre détenteurs d’expertise économique légitime conditionne étroitement la maîtrise par les entreprises des représentations technico-économiques qui légitiment leur action. Une dispersion relative de l’expertise entre les entreprises, le régulateur et des outsiders (consultants, etc) se traduit par une fluidité de ces représentations, ce qui n'est pas le cas dans un contexte de monopolisation de l’expertise légitime par les entreprises électriques avec asymétrie forte vis-à-vis de leur autorité de contrôle. Ces différences de

Dans les jeux conflictuels qui déterminent le changement, les entreprises jouent en effet un rôle central. La capacité organisationnelle des principales d’entre elles expliquent non seulement l’exploitation des potentialités ouvertes par la technologie, mais aussi l’adoption des innovations institutionnelles nécessaires pour permettre cette exploitation, comme le suggère l’analyse historique générale des formes de capitalismes menée par Chandler (1990). En réalité, leur action n’est pas symétrique. Elles sont actives lorsqu’il s’agit de créer et de défendre des protections qui limitent leurs risques, même si c’est au détriment du niveau de rentabilité. Elles sont, par contre, spontanément réactives lorsque les règles protectrices existantes sont mises en question. Ce sont les candidats à l’entrée ou les gros clients qui militent en faveur du changement de règles et des modes de coordination.

Après l’enclenchement du processus de libéralisation, les entreprises en place choisissent d’anticiper ou de résister (R. Vietor, 1994)²⁹. Dans le premier cas, elles changent pour s’adapter à l’évolution des institutions sectorielles : elles se restructurent en séparant leurs activités par la création de filiales ; elles proposent des contrats plus souples et des services différenciés ; elles réduisent leurs coûts, passent des alliances, sortent du territoire national, etc. Mais, aussi, elles cherchent à peser sur la définition des nouvelles règles régissant les coordinations, pour parvenir à une équité concurrentielle. Dans le second cas, elles cherchent à faire adopter des règles qui préservent en grande partie les arrangements organisationnels antérieurs, en utilisant leurs diverses ressources de mobilisation politique. Quand elles y parviennent, les règles sont bancales et ne garantissent pas l’équité concurrentielle³⁰, notamment en matière d’abus de position dominante. Après de nouvelles controverses, il s’en suit l’édiction de nouvelles règles défavorables qui conduisent à un éclatement organisationnel à leur détriment, comme le montre, dans d’autres industries libéralisées, le cas de British Gas en Grande-Bretagne entre 1988 et 1996, ou le cas antérieur d’ATT en 1984 aux Etats-Unis (R. Vietor, 1994).

Les entreprises manoeuvrent donc dans deux arènes, l’arène du marché où il s’agit d’apprendre à développer des stratégies concurrentielles (différenciation, prix, etc), et l’arène politico-administrative. Mais les politiques menées sur les deux fronts doivent être cohérentes et coordonnées, sous peine de devoir subir

configuration conditionnent étroitement les perceptions que les détenteurs du pouvoir formel de contrôle peuvent avoir des nouveaux principes d'organisation pouvant conduire à des réformes.

Cette vision sociologique fait écho à l'approche de Milgrom et Roberts, en termes d'"activités d'influence" au sein d'une organisation, activités qui peuvent fausser l'appréciation des performances et conduire à un gaspillage de ressources. (P. Milgrom et J. Roberts, 1992, p. 192-194).

29 Vietor a analysé le comportement de quatre entreprises américaines choisies dans divers secteurs libéralisés.

30 On a pu voir ainsi les deux principales entreprises électriques de Californie (PG&E, Southerm California) adopter une attitude proactive pendant les deux années de débat sur la dérégulation électrique en Californie (1994-1995).

une législation défavorable.

• La “juridification” des relations entre acteurs : la hausse initiale des coûts de transaction

Dans les industries antérieurement structurées en hiérarchie complète, les trois éléments principaux des nouveaux arrangements institutionnels, la privatisation, la création d’une autorité de réglementation indépendante et l’introduction de formes de concurrence, introduisent d’une façon ou d’une autre des coûts de transaction par rapport au modèle passé³¹. Chacun de ces aspects entraînent en effet une "juridification" des relations entre acteurs qui, auparavant, étaient internes à la hiérarchie ou étaient simplifiées³² .

• L’attribution de licences diverses et la rédaction de contrats nécessitent l’implication croissante de juristes pour s’assurer de leur correspondance avec les principes et les exigences du cadre légal.

• Les nombreux contrats bilatéraux entre acteurs privés sont susceptibles d’être sujets à litige. Le statut privé des distributeurs conduit à répondre aux attentes de sécurité de fournitures par l’imposition de règles de dédommagement aux fournisseurs défaillants. Les fonctions de l’autorité de réglementation (contrôle des maillons en monopole naturel, respect de l’équité concurrentielle) l’amènent à heurter à un moment ou un autre les intérêts des groupes d’agents.

• En cas d’inadaptations des dispositifs au regard de l’équité concurrentielle, l’autorité sectorielle en appelle aux autorités de contrôle de la concurrence.

Ces dernières peuvent être appelées aussi à contrôler l’action du régulateur sectoriel à la demande de tiers contestant ses décisions. La légitimité économique et politique du pouvoir discrétionnaire du régulateur peut aussi être contestée par les acteurs concernés, comme c’est le cas dans l’industrie électrique britannique. (Mc Gowan, 1995).

Cette "juridification" caractérise aussi le processus de définition et l’ajustement des nouvelles règles formelles. Mais le choix des pratiques de définition des règles peut relever d’une recherche de minimisation des coûts de transaction lorsque le régulateur délègue la définition des règles de coordination de court terme aux principaux acteurs³³. Dans un contexte où il en existe un nombre important, il peut aussi choisir de seulement les consulter pour définir

31 Dans le régime de coordination historiquement antérieur à celui de la hiérarchie complète, existaient de nombreuses transactions entre organisations et des arrangements contractuels.

32 C. Scott (1995) a analysé le processus de “juridification” dans l’industrie britannique des télécommunications en cherchant à identifier, sur des enjeux concrets, les tendances principales de cette juridification.

33 Voir le cas de la définition des règles du pool analysé par J.M. Glachant (1995).

ensuite lui-même les règles de façon discrétionnaire, dans la logique moins coûteuse de “command and control” que celle de la négociation.

• La dynamique d’apprentissage : la baisse des coûts de transaction L’instauration de nouvelles règles et leur adaptation jusqu’à la stabilisation du nouveau modèle d’organisation participent d’un processus d’apprentissage englobant les agents du secteur et l’infrastructure transactionnelle.

L’apprentissage joue dans le sens de la réduction progressive des coûts de transaction et, au-delà, de l’accroissement de la concurrence, du fait des rendements croissants d’adoption (O. Quast, 1995).

L’observation de la transition vers un modèle concurrentiel stabilisé (par exemple l’industrie gazière américaine ou l’industrie électrique britannique) permet de faire ressortir l’émergence très rapide de nouvelles règles implicites, d’une nouvelle culture d’entreprise concurrentielle (culture de risque) radicalement différente de la culture antérieure du monopole tranquille. De nouveaux actifs humains se constituent avec l’émergence et la consolidation d’une nouvelle technicité transactionnelle. Dans les entreprises électriques ou gazières en place, comme chez les entrants, se développent des compétences de gestion des nouveaux types de transaction dans un environnement concurrentiel (portefeuilles de contrats courts, interruptibles ou non ; swaps ; contrats à terme de couverture de risque, etc) avec l’appui des nouvelles technologies d’information. En parallèle, l’apprentissage collectif des nouvelles règles se traduit, après une phase transitoire de complexification, par l’établissement des routines informationnelles et contractuelles (confiance entre opérateurs, standardisation des contrats) et l’adaptation des règles formelles par le régulateur pour limiter les inégalités concurrentielles et les incertitudes. Le progrès des technologies de l’information et la transmission des savoir-faire transactionnels des autres industries dérégulées rendent possibles et consolident les nouvelles formes d’encadrement des transactions.

Par ailleurs, le recours à de nouveaux types d’actifs de production moins capitalistiques, plus standardisés, moins exigeants en actifs humains et plus divisibles sous l’effet de la concurrence contribue à limiter les coûts de transaction, aussi bien avec l’industrie électromécanique en amont que pour la recherche de débouchés lors de l'investissement. Il s’en suit globalement une réduction sensible des coûts de transaction après une première période de hausse.

• La divergence des trajectoires post-rupture entre pays

Dans le contexte de mondialisation économique, on pourrait postuler, à la suite de Di Maggio et Powell (1991), l’existence de facteurs identiques de déstabilisation par trois mécanismes : le mimétisme vis-à-vis des changements de conventions et de règles survenant dans l'économie dominante, la coercition qui résulte de l’intégration juridico-politique dans les espaces politiques régionaux, et l’acculturation normative des professionnels des secteurs économiques mondialisés. Mais l’effet de ces facteurs se différencie largement d’un pays à l’autre selon les caractéristiques de la culture politique et économique, d’autant

que la faible internationalisation de l’industrie électrique contribue à une certaine préservation des normes sectorielles. Même en cas de dysfonctionnements, il n’y a pas nécessairement bouleversement des règles sectorielles si le compromis social perdure car les éléments de ce pacte sectoriel constituent le facteur déterminant de la “dépendance du sentier”.

Les spécificités de l’environnement institutionnel expliquent les inégales érosions des compromis sociaux qui stabilisaient antérieurement les arrangements. Ensuites quand les changements de l’environnement institutionnel déstabilisent suffisamment les pactes sectoriels, les spécificités nationales et les styles administratifs nationaux continuent de jouer en orientant les trajectoires institutionnelles. En effet les mêmes principes généraux de réformes n’aboutissent pas aux mêmes arrangements institutionnels et organisationnels. Ceux-ci se moulent dans la matrice des macro-institutions au travers d’un processus complexe, marqué par le rôle-clé des organisations politiques (partis, syndicats, etc) et des groupes d’intérêt. Comme le souligne North (1991, p.109), la politisation du processus de changement de règles contrecarre la dynamique d’autorenforcement fondée sur les rendements croissants d’adoption, et produit de la variété dans les sentiers institutionnels et organisationnels empruntés.

Les arrangements institutionnels autour de la coordination technique et économique de court terme dans les industries électriques nouvellement libéralisées sont ainsi très différents entre la Grande-Bretagne et la Norvège, par exemple (Finon, 1996)³⁴. La disparition juridique du segment captif se fait à des vitesses différentes, de même que certaines protections sur des actifs anciens (nucléaire, thermique à base de charbon national, contrats spéciaux avec l’électrométallurgie et l’électrochimie). L’attitude vis-à-vis des stratégies d’intégration verticale des nouveaux opérateurs peut également diverger.

L’institutionnalisation des instances régulatrices emprunte des trajectoires, qu’il s’agisse de leurs rapports au pouvoir politique, aux organisations (entreprises, groupes sociaux), ou bien de leurs moyens d’action et des mécanismes de contrôle par les instances de contrôle de la concurrence.

Cette politisation peut aboutir aussi à des formes institutionnelles apparemment contradictoires, comme c’est le cas en Norvège et en Suède, où l’introduction de formes radicales de concurrence n'a pas été accompagnée par la privatisation des opérateurs. Ce choix peut être vu comme un moyen de limiter les coûts de transformation en conservant une grande partie des compromis sociaux anciens (rapport privilégié des distributeurs avec les collectivités locales, maintien de l’emploi, garantie implicite de la protection des petits consommateurs protection des industries électro-intensives).

La compréhension de la divergence des trajectoires nécessiterait donc de prendre les institutions sectorielle pour objet d’analyse, en analysant leur reconstruction conditionnée par les macro-institutions en évolution. Une lecture de la dynamique de reconstruction des nouveaux dispositifs sectoriels doit s’effectuer en référence à leurs contextes économiques et sociaux. Elle doit aussi laisser aux acteurs des marges de choix réels. Les déterminismes sont lâches et non univoques. Les organisations influent sur le changement technique ; elles influent également sur les institutions.

34 Le même constat pourrait être fait avec les provinces australiennes, la Nouvelle-Zélande, la Californie, la Suède, la Finlande qui ont adopté ou sont en train d’adopter la forme dé-intégrée du pooling concurrentiel.

Conclusion

Cette confrontation des hypothèses de la Nouvelle Economie Institutionnelle avec la dynamique d’évolution des industries électriques a permis d’identifier certaines limites de l’analyse transactionnelle pour interpréter cette dynamique. Les ouvertures offertes par le cadre conceptuel de North conduisent à avancer des explications combinant principe d’efficacité et principes de structuration sociale.

1/. L’approche transactionnelle permet d’expliquer en partie les évolutions antérieures vers la hiérarchie, ou des combinaisons mixtes de hiérarchie partielle et de coordination forte, en raison de la tendance à l’approfondissement de la spécificité des actifs. Elle permet également d’expliquer les évolutions vers des schémas libéraux complexes par l’affaiblissement de la spécificité d’actifs. Elle ne peut pas cependant expliquer la variété des arrangements organisationnels passés ; de même pour la diversité des dynamiques actuelles. Il y aurait indéterminisme relatif des coûts de transaction, qui laisse place au déterminisme des macro-institutions formels et informelles.

2/. L’exploration des modalités de ce déterminisme amène à abandonner le quasi-statisme de l’approche transactionnelle :

- en ne considérant plus la spécificité d’actifs comme exogène, mais en partie déterminée par l’action des organisations, au travers notamment de la capacité d’organisation de la firme “chandlerienne” ;

- en ne considérant plus les nouveaux dispositifs institutionnels comme s’imposant d’eux-mêmes au niveau sectoriel : il n’y a pas seulement en jeu l’efficacité transactionnelle, mais aussi, dans le cas d’une industrie fournissant en monopole un monoproduit considéré comme essentiel, un compromis social autour du partage de la rente, ce qui renvoie à des institutions externes ;

- en se référant à une vision évolutionniste du changement, avec phénomènes d’apprentissage et d’autorenforcement, notamment par une dynamique coévolutive de l'organisation industrielle et de la technologie.

En tirant ainsi le principe implicite de cohérence macro-sociale qui structure l’analyse historique northienne au côté du principe d’efficacité transactionnelle, il est possible de mener une double explication de la dynamique des industries électriques : les changements de dispositifs sectoriels résultent d'un changement préalable de spécificités des actifs et une évolution des macroinstitutions qui conditionnaient antérieurement la structuration des compromis sociaux.

3/. Si les développements précédents semblent valider en première approche ces hypothèses, cette approche de la dynamique d’organisation d’une industrie de réseaux doit être étayée par des recherches empiriques concrètes.

Il existe clairement ici une difficulté de méthode : on ne peut véritablement qualifier des modes de coordination et des institutions qu’en allant loin dans le concret. Mais, en revanche, plus on fait intervenir les institutions, moins les dispositifs sont comparables, et plus il est difficile de trouver des points communs entre les modèles qui encadrent les transactions économiques et sociales. Le défi

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