Drie modellen om het negeren van onzekerheden te verklaren 1 Het beperkte middelen model

De oorsprong van dit model gaat terug tot de jaren 1950, wanneer Herbert Simon het concept ‘bounded rationlity’ introduceert als een kritiek tegen het rationele model (Simon, 1997). Rationaliteit is beperkt omdat besluitvormers beslissingen nemen onderhevig aan kennis-, tijd- en budgettaire beperkingen (Simon, 1997). Besluitvormers doen daarom aan

‘bevredigend gedrag’ – ‘satisficing behavior’ (Simon, 1997). Ze nemen beslissingen die bevredigend of ‘goed genoeg’ zijn in een situatie van onvolmaakte of gebrekkige kennis.

Omdat we niet alles weten is het bijgevolg onmogelijk de realiteit te rationaliseren (Simon, 1997). Ook in de context van complexe planningsvraagstukken begeven besluitvormers zich in situaties van incomplete kennis en onzekerheid over de toekomst (van Marrewijk et al., 2008). De zoektocht naar plan- en projectalternatieven is beperkt in tijd, (financiële) middelen en vermogen (Sanderson, 2012). Tijdsdruk op politici om snelle beslissingen te nemen of beperkte middelen (bv kennis, werkkrachten, technieken) zijn voorbeelden van obstakels voor een meer gedetailleerde aanpak van onzekerheden. De essentie van dit eerste model is dat in de praktijk middelen ontbreken om op een goede manier effectief met onzekerheden om te gaan. Bijgevolg worden ze vermeden en genegeerd.

2.2 Het strategisch gedrag model

Het tweede model is gebaseerd op meer recente literatuur over megaprojecten van de Deense geograaf Bent Flyvbjerg. Human bias wordt beschouwd als de hoofdoorzaak voor het falen van projecten als gevolg van het onderschatten van de kosten of impacts (Flyvbjerg et al., 2018). Er wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘optimism’ bias en

‘strategic misrepresentation’. Optimism bias betekent dat besluitvormers en planners bij het maken van voorspellingen slachtoffer worden van overmoed, optimisme en te veel zelfvertrouwen (Flyvbjerg et al., 2009). Een (te) optimistisch scenario wordt gecreëerd waarin gekende risico’s en onzekerheden worden omzeild (Denicol et al., 2020). Strategic misrepresentation, misleiding of bedrog houdt in dat prognoses opzettelijk worden vervalst zodat plan- en projectvoorstellen eenvoudiger worden goedgekeurd (Flyvbjerg et al., 2009).

Het vervalsen van prognoses wordt aangemoedigd omdat besluitvormers niet rechtstreeks verantwoordelijk zijn voor onjuistheden (Flyvbjerg et al., 2002). Manipulatie gebeurt door het onderschatten van kosten, overschatten van baten, en negeren van risico’s (Denicol et al., 2020). De essentie van dit tweede model is dat onzekerheden genegeerd en onderschat worden omwille van over optimisme, of opzettelijk omwille van strategische redenen.

2.3 Het institutionele model

Het institutionele of ‘planning instituties model’ komt voort uit het nieuw-institutionalisme en Douglas Norths definitie voor ‘instituties’. North omschrijft instituties als ‘the rules of the game’, door mensen ontworpen formele en informele beperkingen, regels en afspraken die gedrag vormgeven en het dagelijks leven structureren (North, 1990). Toegepast in deze paper kijkt dit model naar de manier waarop formele en informele planning instituties het gedrag van planners en besluitvormers tegenover onzekerheden bepalen in complexe planningsvraagstukken. Formele instituties zijn planningswetten, contracten, regelgeving, 40

officiële procedures en instrumenten. Het MER is bijvoorbeeld een geïnstitutionaliseerd instrument met een eigen regelgeving en procedures op Europees en Vlaams niveau.

Informele instituties zijn normen, gedragsregels, gewoonten en routines die als vanzelf-sprekend worden beschouwd. De essentie van dit derde model is dat de dominante predict and control aanpak in stand wordt gehouden door diep gewortelde planning instituties.

Daarin ontbreekt het aan regelgeving over het effectief omgaan met onzekerheden en is onzekerheid-aversie routine in de dagelijkse planningspraktijk.

Figuur 1 geeft de drie verklaringsmodellen schematisch weer. Meerdere modellen kunnen overlappen en voorkomen bij het verklaren van onzekerheid-aversie in een complex planningsvraagstuk. Daarnaast kan een verklaring in relatie staan tot, verbonden zijn met, of een invloed hebben op een andere verklaring. Zowel de mogelijke overlappingen als relaties tussen de modellen zijn case afhankelijk, en worden verderop in onze casestudy geïllustreerd. Een analytisch onderscheid tussen de drie modellen blijft belangrijk omwille van hun theoretische onderbouwing en implicaties voor de planningspraktijk. Onzekerheid- aversie begrijpen en verklaren is een voorwaarde om aan te duiden op welke manier adaptieve planning en het erkennen van onzekerheden kan worden gefaciliteerd. Voor zover we weten is Deze paper de eerste die empirisch resultaat presenteert en verklaringen aanreikt over onzekerheid-aversie in een complex planningsvraagstuk.

Figuur 1. Verklaringsmodellen voor het negeren van onzekerheden

3. ‘Nieuwe Sluis Zeebrugge’ als single casestudy

Er wordt gekozen voor een single casestudy omdat een diepgaande analyse van het plannings- en besluitvormingsproces vereist is om onzekerheid-aversie ten volle te illustreren, begrijpen en verklaren. De gekozen case ‘Nieuwe Zeesluis Zeebrugge’ (NSZ) is een haveninfrastructuurproject voor de bouw van een tweede zeesluis in de haven van Zeebrugge, Vlaanderens tweede belangrijkste haven. Het is een lopend project waarin de verkenningsfase (voorbereiding) en onderzoeksfase (planniveau) inmiddels zijn afgerond.

Tijdens de onderzoeksfase werd op planniveau door de Vlaamse Regering een keuze

gemaakt voor de locatie van de nieuwe sluis. Tijdens de huidige uitwerkingsfase op project- 41

niveau worden het ontwerp van de sluis en bijhorende maatregelen voor de gekozen locatie uitgewerkt. Omdat onzekerheden het hoogst zijn tijdens de vroege fases van een project (Williams et al., 2019), wordt in deze paper onzekerheid-aversie onderzocht tijdens de onderzoeksfase (planniveau) van dit havenproject.

3.1 Nieuwe Sluis Zeebrugge: een introductie

De haven van Zeebrugge is gelegen in de provincie West-Vlaanderen, vlak aan de Noordzee.

Het dorp Zeebrugge telt ongeveer 4300 inwoners en maakt deel uit van de Stad Brugge. Het dorp is gelegen binnen de grenzen van de haven en bestaat uit drie wijken: Zeebrugge- Dorp, Stationswijk en Strandwijk. De oude Visart-sluis van de haven werd gebouwd in 1907 en is inmiddels gedateerd en te klein voor de moderne scheepvaart. Het grote havenverkeer heeft vandaag enkel toegang tot de achterhaven via de Vandamme Sluis. Deze grote sluis werd in gebruik genomen in 1985, maar vertoont in toenemende mate defecten en sporen van slijtage. Als de Vandamme Sluis langdurig zou uitvallen, is de achterhaven onbereikbaar voor inkomend verkeer, en kunnen schepen aangemeerd in de achterhaven Zeebrugge niet meer verlaten. Om het risico op een economische uitval te vermijden, is er sinds begin jaren 2000 een consensus over de nood aan een tweede grote sluis. Tot 2016 werd ondanks veel onderzoekswerk weinig vooruitgang geboekt omwille van protest en juridische procedures.

Vanaf 2016 werd het project nieuw leven ingeblazen met het Vlaamse ‘Decreet betreffende complexe projecten’, een nieuwe procedure om complexe projecten sneller, met meer transparantie, openheid en een brede betrokkenheid van stakeholders te realiseren. De procedure gidst complexe projecten doorheen vier fases: de initiatie- of verkenningsfase, de onderzoeksfase op planniveau, de uitwerkingsfase op projectniveau en de uitvoerings- fase. Deze paper analyseert enkel de onderzoeksfase die liep van september 2016 tot juni 2019. Tijdens deze tweede fase werden zes locatiealternatieven voor de nieuwe sluis en een bijhorende regionale weg NX om lokaal en regionaal verkeer te scheiden onderzocht en vergeleken. Een geïntegreerd onderzoek werd in het najaar van 2017 beëindigd, bestaande uit onder andere een nautische screening (NS), een MKBA en een MER. De NS is een maritiem onderzoek dat elk alternatief scoort op basis van veiligheid en toegankelijkheid tot de achterhaven.

Op basis van dit geïntegreerd onderzoek sprak de Vlaamse Regering in maart 2018 haar voorkeur uit voor locatiealternatief 2, ‘Visart’, een nieuwe sluis op de locatie van de oude Visart-sluis met de NX als tunnel onder de nieuwe sluis. Het Visart alternatief heeft een geraamde kostprijs van 1.09 miljard euro. De keuze leidde tot hevige kritiek van ontevreden inwoners, de getroffen jachthaven, lokale politici, de visserijcluster en enkele getroffen havenbedrijven. Tegenstanders wijzen erop dat ‘Visart’ de laagste score heeft in de nautische screening, maar vrezen vooral dat een sluis te midden van twee dorpswijken een onomkeerbare negatieve impact zal hebben op de leefbaarheid van het dorp. Het duurdere (1.46 miljard) maar met hogere winsten alternatief Verbindingsdok genoot de voorkeur van veel inwoners en de Stad Brugge, omwille van zijn afgelegen locatie in de achterhaven.

Ondanks de vele vragen en bezorgdheden tijdens de daaropvolgende adviesrondes en het openbaar onderzoek, werd de beslissing in mei 2019 officieel bekrachtigd door de Vlaamse Regering in het ‘voorkeursbesluit’. De Vlaamse Minister voor Mobiliteit en Openbare Werken beargumenteerde de keuze voor ‘Visart’ omwille van de aanvaardbare kostprijs en bouwtijd in vergelijking met andere alternatieven. Een actieplan dat zal worden uitgewerkt op projectniveau, belooft nautische optimalisaties en mitigerende maatregelen om de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van het dorp te garanderen. Momenteel loopt er ook 42

Figuur 2. Zeebrugge: dorp, haven en locatiealternatieven op planniveau

een juridisch proces voor de Raad van State na bezwaren van tegenstanders. De uitspraak van de Raad van State wordt begin 2021 verwacht en kan nog roet in het eten gooien.

3.2 Onderzoeksmethode: documentanalyse en interviews

In deze casestudy wordt een documentanalyse gecombineerd met interviews. Documenten laten toe de inhoud van het project in de diepte te begrijpen. Interviews helpen om het proces achter de schermen te reconstrueren. De documentanalyse bestaat uit regel- gevende documenten (bv. regelgeving MER), projectdocumenten (bv. samenvatting openbaar onderzoek, MKBA…) en nieuwsberichten. Het doel is om met de document-analyse te illustreren tot op welke hoogte projectelementen officieel worden geïdentifi- ceerd, onderzocht en gecommuniceerd als onzekerheden in de onderzoeksrapporten (MKBA, MER, NS) die de besluitvorming ondersteunen; en of onzekerheden de besluit-vorming beïnvloed hebben. Die resultaten wordt vergeleken met bezorgdheden en vragen uitgedrukt tijdens de adviesrondes en het openbaar onderzoek. Zo kan worden nagegaan of bezorgdheden of vragen die als onzekerheden kunnen worden geïnterpreteerd, wel of niet erkend worden als onzekerheid in de beleidsevaluatie en het besluitvormingsproces.

Aanvullend werden tussen september 2019 en maart 2020 interviews afgenomen met 17 verschillende interne en externe stakeholders en organisaties. Tijdens de interviews

werd gevraagd hun visie op het besluitvormingsproces toe te lichten, aan te geven welke 43

onzekerheden voor hen belangrijk zijn, en of deze onzekerheden volgens hen wel of niet erkend worden en waarom. Op die manier staan de interviews ons toe eventuele onzeker-heid-aversie te illustreren en verklaren.

4. Resultaten: onzekerheden en onzekerheid-aversie in het NSZ project