Thomas Machiels 1
5. Discussie en conclusie
De drie verklaringsmodellen zijn elk van toepassing op de case ‘Nieuwe Sluis Zeebrugge’, en worden ook herkend in de interviews met zowel interne en externe stakeholders.
Het beperkte middelen model verklaart hoe tijdsbeperkingen verder onderzoek naar de kennisleemte bij het Verbindingsdok alternatief onmogelijk maakten. Deze kennisleemte was overigens de enige geïdentificeerde onzekerheid in de onderzoeksrapporten. Beperkte middelen verklaren echter niet waarom de vele vragen en bezorgdheden na de keuze voor
‘Visart’ niet als onzekerheden in het project werden meegenomen. Daarnaast werd extra onderzoek naar de kennisleemte onnodig geacht omdat de besluitvormer ook andere argumenten had tegen dit alternatief – te lange bouwtijd en te duur. De Vlaamse Regering en de Minister voor Mobiliteit en Openbare werken gaven de voorkeur aan ‘Visart’. Het strategisch gedrag model lijkt dan een belangrijkere rol te hebben gespeeld in het negeren van onzekerheden. Het gevoel dat de onderzoeksrapporten politiek gestuurd zijn, is sterk aanwezig onder de respondenten. Zo zou de kostprijs voor van ‘Visart’ opzettelijk gedrukt zijn door bepaalde kosten niet mee in rekening te nemen. Dit wijst op manipulatie of strategic misrepresentation. Omdat de Vlaamse Overheid in dit geval niet enkel de besluit-vormer maar ook de initiatiefnemer en betaler van het project is, draait het ook op voor de gevolgen van mogelijke onderschattingen in de onderzoeksrapporten. Met andere woorden, optimism bias of zelfbedrog is ook een mogelijke verklaring.
46
Het planning instituties model geeft echter een meer onderliggende verklaring waarom onzekerheden tijdens het gehele proces zo veel mogelijk worden vermeden en genegeerd.
Volgens de meeste stakeholders is er een positieve correlatie tussen de juridische instabi-liteit van een beslissing en de mate waarin onzekerheden officieel opgenomen worden in onderzoeksrapporten en besluitvorming. Om juridische bezwaren te doorstaan, moeten onzekerheden koste wat kost vermeden worden in officiële documenten, of ze nu wel of niet het resultaat zijn van manipulatie, over optimisme, of beperkte middelen. Goed bestuur of goede besluitvorming vereist onzekerheden ‘wegwerken’, wat doorgaans onzekerheid-aversie betekent. Dit wordt bekrachtigd door het streven naar een ‘overeen- gekomen zekerheid’. Het probleem hierbij is dat onzekerheden niet werkelijk worden uitgeklaard maar vermeden worden. Dit houdt het risico in dat onverwachte gevolgen kunnen leiden tot kostenoverschrijdingen; vertragingen; zwakke resultaten; onvoorziene (lokale) impacts op ruimte, milieu en maatschappij; of simpelweg gefaalde projecten. Het erkennen van onzekerheden en proactief omgaan met onzekerheden vereist verregaande formele institutionele veranderingen in regelgeving en procedures enerzijds; en informeel een mentaliteitsshift in de dagelijkse routines en praktijk tegenover onzekerheden anderzijds.
Hoewel het planning instituties model een meer diepgaande verklaring biedt voor onzekerheid-aversie, staat het in relatie tot de twee andere modellen. Het in stand houden van formele en informele instituties die onzekerheid-aversie voorschrijven kan binnen de agenda’s passen van verschillende actoren omwille van strategische redenen en door gebrek aan aansprakelijkheid. Politici kunnen zogenaamd ‘goed geïnformeerde’
beslissingen nemen; onderzoeksbureaus die de onderzoeksrapporten opstellen zijn niet verantwoordelijk voor foute prognoses omdat ze ‘the rules of the game’ volgen; en belastingbetalers betalen de prijs voor slechte beslissingen. Ook werd in deze casestudy aangetoond dat gebrek aan tijd en geld kan leiden tot het niet verder onderzoeken van onzekerheden. Tijdgebrek zou strategisch kunnen worden ingezet om zo een alternatief te verwerpen, zoals bij het Verbindingsdok het geval bleek. Dit wordt op zijn beurt dan weer gedreven door regelgeving en instituties die eisen dat een alternatief wordt verworpen indien het nog onzekerheden bevat.
Deze casestudy illustreert de waarde van de drie verklaringsmodellen. Het beperkte middelen model en het strategisch gedrag model worden echter gelegitimeerd en gesterkt door een meta-niveau van formele en informele planning instituties die onzeker-heid-aversie voorschrijven. Om de stap te zetten naar meer flexibiliteit in complexe planningsvraagstukken, moet eerst aan de voorwaarde voldaan zijn van het erkennen in plaats van negeren van onzekerheden. Begrijpen waarom onzekerheden systematisch genegeerd worden in een planningscontext met steeds meer onvermijdbare complexiteit en onzekerheid verrijkt niet enkel ons inzicht, maar toont ook de weg naar een alternatieve aanpak. Effectief en proactief omgaan met onzekerheden vereist een mentaliteitsshift en verregaande institutionele veranderingen. Een uitgebreider relaas hierover valt helaas buiten de opzet van deze paper. Het recente onderzoek van Bergsma et al. (2019) over institutionele veranderingen in Nederlandse infrastructuurplanning is een goed vertrek- punt. Tot slot, hoewel deze case representatief is voor infrastructuurprojecten in Vlaanderen, wordt aangemoedigd de verklaringsmodellen verder uit te diepen en bovenal toe te passen op andere cases en in diverse planningscontexten. Omgekeerd zijn ook casestudies waarin wel proactief met onzekerheden wordt omgegaan enorm waardevol.
47
Referenties
BERGSMA, E., GIEZEN, M., SCHALKWIJK, B. & BÜSCHER, C. 2019. Adapting to new realities: an analysis of institutional work in three cases of Dutch infrastructure planning. Journal of Environmental Planning and Management, 62, 88-105.
BEUKERS, E., BERTOLINI, L. & TE BRÖMMELSTROET, M. 2012. Why Cost Benefit Analysis is perceived as a problematic tool for assessment of transport plans: A process perspective. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 46, 68-78.
CHRISTENSEN, K. S. 1985. Coping with Uncertainty in Planning. Journal of the American Planning Association, 51, 63-73.
DENICOL, J., DAVIES, A. & KRYSTALLIS, I. 2020. What Are the Causes and Cures of Poor Megaproject Performance? A Systematic Literature Review and Research Agenda. Project Management Journal, 8756972819896113.
FLYVBJERG, B. 2014. What You Should Know About Megaprojects and Why: An Overview. Project Management Journal, 45, 6-19.
FLYVBJERG, B., ANSAR, A., BUDZIER, A., BUHL, S., CANTARELLI, C., GARBUIO, M., GLENTING, C., HOLM, M. S., LOVALLO, D., LUNN, D., MOLIN, E., RØNNEST, A., STEWART, A. & VAN WEE, B. 2018.
Five things you should know about cost overrun. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 118, 174-190.
FLYVBJERG, B., GARBUIO, M. & LOVALLO, D. 2009. Delusion and Deception in Large Infrastructure Projects: Two Models for Explaining and Preventing Executive Disaster. California Management Review, 51, 170-193.
FLYVBJERG, B., SKAMRIS HOLM, M. K. & BUHL, S. L. 2002. Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie? Journal of the American Planning Association, 68, 279-295.
GIEZEN, M. 2013. Adaptive and strategic capacity: navigating megaprojects through uncertainty and complexity. Environment and Planning B-Planning & Design, 40, 723-741.
KOPPENJAN, J., VEENEMAN, W., VAN DER VOORT, H., TEN HEUVELHOF, E. & LEIJTEN, M. 2011. Competing management approaches in large engineering projects: The Dutch RandstadRail project. International Journal of Project Management, 29, 740-750.
LEUNG, W., NOBLE, B., GUNN, J. & JAEGER, J. A. G. 2015. A review of uncertainty research in impact assessment. Environmental Impact Assessment Review, 50, 116-123.
NORTH, D. C. 1990. Institutions, institutional change and economic performance, Cambridge university press.
SALET, W., BERTOLINI, L. & GIEZEN, M. 2013. Complexity and Uncertainty: Problem or Asset in Decision Making of Mega Infrastructure Projects. International Journal of Urban and Regional Research, 37, 1984-2000.
SANDERSON, J. 2012. Risk, uncertainty and governance in megaprojects: A critical discussion of alternative explanations. International Journal of Project Management, 30, 432-443.
SIMON, H. A. 1997. Administrative behavior : a study of decision-making processes in administrative organizations, New York, Frees Press.
SKRIMIZEA, E., HANIOTOU, H. & PARRA, C. 2019. On the ‘complexity turn’in planning: An adaptive rationale to navigate spaces and times of uncertainty. Planning Theory, 18, 122-142.
VAN MARREWIJK, A., CLEGG, S. R., PITSIS, T. S. & VEENSWIJK, M. 2008. Managing public–private megaprojects: Paradoxes, complexity, and project design. International Journal of Project Management, 26, 591-600.
WILLIAMS, T., VO, H., SAMSET, K. & EDKINS, A. 2019. The front-end of projects: a systematic literature review and structuring. Production Planning & Control, 30, 1137-1169.
48
49