Doit-on faire ou faire faire ?

À partir des années 1980, les gouvernements occidentaux ont expéri-menté diverses formules institutionnelles ou instruments1pour mettre en

œuvre leurs politiques publiques. Partenariats public-privé, agences gou-vernementales, sous-traitance, dévolution et autres méthodes à la mode avaient en commun que l’État faisait désormais faire au lieu de faire lui-même (Paquinet al., 2010). Les élus cherchaient à réaffirmer la primauté du politique sur l’administratif et à imposer au public des méthodes de gestion du privé tout en contrôlant les déficits (Aucoin, 1995). Ces formules ont mené à une hybridité croissante dans le domaine public (Christensen et Laegreid, 2011). On peut désormais estimer que cette époque qui porte le nom de nouveau management public a vécu. Les remèdes alors proposés ont eu des effets secondaires : des idées comme celle de multiplier les agences spécialisées ont mené à des problèmes importants de coordination. Un des signes de sa fin est que les entreprises publiques ont connu, avec la grande crise économique de 2008-2009, un regain de popularité, alors que les gouvernements dans plusieurs pays ont nationalisé les banques et les producteurs automobiles en faillite (Bance et Bernier, 2011).

Ces entreprises publiques dont la nationalisation est très récente n’ont toutefois pas forcément l’habitude ou la culture d’entreprise pour mettre en œuvre les politiques de l’État à moins de les conserver assez longtemps dans le giron public pour qu’elles s’adaptent et que la nature de leurs activités le permette. Si les vagues de privatisation de la fin duXXesiècle ont cédé la place à un nombre croissant de créations de nouvelles entreprises publiques (Florio, 2013b), il faut vérifier si ces organisations reçoivent des directives des gouvernements à internaliser. De plus, la tendance vers plus de nationalisations ou de renationalisations n’est pas claire. En effet, les privatisations recensées en 2012 ont été assez nombreuses et certaines de ces entreprises publiques récemment nationalisées peuvent espérer être reprivatisées bientôt². On peut penser qu’il est plus facile de faire internaliser des missions d’intérêt général à des entreprises nouvelles qu’à des banques en difficulté qui se jugeaient plus efficaces dans le privé que les organisations publiques, et ce, malgré les déboires qu’elles ont connus. Il sera intéressant en ce sens de suivre le développement de la nouvelle entreprise publique française dans le domaine minier et comment elle va internaliser la mission d’indépendance des ressources voulue par le ministre pour la France3.

L’expérience des dix dernières années a démontré néanmoins qu’un certain nombre de fonctions qui avaient été déléguées au secteur privé ou au tiers secteur ont été réintégrées dans les administrations publiques pour y demeurer (Warner, 2011). La remunicipalisation des services d’eau est un exemple. Des villes aussi différentes que Paris, Dar el Salaam en Tanzanie, Buenos Aires, Hamilton en Ontario et d’autres en Malaisie ont « remuni-cipalisé » leurs services d’aqueduc (McDonald et Ruiters, 2012). Si l’eau

2. Voir lePrivatization Barometer Report 2012selon lequel, surtout à cause des ventes d’en-treprises publiques aux États-Unis, il y a une augmentation importante cette année-là. 3. Voirhttp://www.euractiv.fr.

comme la santé, l’éducation et l’électricité sont des fonctions essentielles du développement, il est significatif qu’on réintègre ces services dans le giron public. Ce mouvement date principalement de la crise économique de 2008, de même que la transformation des secteurs comme celui de l’électricité qui force une adaptation des entreprises à un nouvel environnement où le néo-libéralisme a laissé des traces profondes (Florio, 2013a).

Autre exemple de la résilience des entreprises publiques, Hydro-Québec a su se réinventer au fil des ans. Hydro-Québec est l’entreprise publique responsable de la production, transport et distribution d’électricité au Qué-bec. Au fil des ans, elle a aussi intégré le marché nord-américain lorsqu’il a été libéralisé. Cette entreprise nationalisée en deux étapes (en 1944 pour la région de Montréal puis pour l’ensemble du Québec en 1962) est devenue une grande entreprise qui réalise une proportion importante des investisse-ments au Québec et, par une politique tarifaire adaptée, a attiré les indus-tries qui sont de grandes consommatrices d’énergie comme l’aluminium. Elle a l’avantage de pouvoir compter sur des ressources hydrauliques im-portantes qui lui garantissent un avantage concurrentiel sur ses voisins qui utilisent le nucléaire ou le charbon. Ses revenus dépassent les 12 milliards de dollars par année et les dividendes qu’elle verse au gouvernement ont quelques fois atteint les 2 milliards (Lanoue et Hafsi, 2010).

La dimension plus commerciale que prennent ses activités lui donne les moyens de remplir ses autres objectifs de politique énergétique et industrielle. Sa rentabilité améliorée au fil des ans lui permet par exemple de développer la filière éolienne comme le gouvernement lui a demandé de le faire. Alors que les estimations actuelles portent à croire que l’entreprise va avoir des surplus importants de production, elle a dû s’engager à acheter, à coût plus élevé que sa production hydraulique, la production éolienne de fournisseurs privés. L’idée était de favoriser le développement de cette technologie et de créer des emplois dans diverses régions éloignées des grands centres. En même temps, en utilisant en partie ce service à la politique du gouvernement, Hydro-Québec demande une hausse des tarifs à ses usagers (Bélair-Cirino, 2013), autre logique quelque peu contradictoire. Si dans les pays anglo-saxons principalement, mais aussi dans des pays comme la Suisse, des règlements encadrent le fonctionnement d’entreprises privées d’électricité, on peut également opter pour la formule d’entreprise publique. Cette forme d’intervention de l’État dans l’économie est censée permettre de procurer « à tous les citoyens des services que les entreprises privées négligent ou refusent de leur fournir ou par un souci d’intérêt public » (Pelletier, 2005, 19). C’est aussi le type d’organisme public le plus autonome dans l’ensemble étatique (Bernier et Farinas, 2011).

Reprenons l’exemple d’Hydro-Québec. Celle-ci a d’abord été dominée par une culture d’ingénieurs. C’est par la construction de grands barrages et des systèmes de transport sur de longues distances que l’entreprise s’est définie (Lanoue et Hafsi, 2010, 54). C’est ensuite qu’on a cherché à lui inculquer une logique plus économique (Hafsi et Demers, 1989 ; Lanoue et Hafsi, 2010). Au début des années 1980, le gouvernement québécois transforme la société

d’État en entreprise à fonds social dont le gouvernement sera dorénavant l’unique actionnaire. C’est aussi à partir de ce moment que s’amorce le virage commercial majeur de l’entreprise. À partir de 1983, le mandat d’Hydro-Québec est de nouveau modifié (adoption de la loi 4). La nouvelle loi permet entre autres d’étendre le champ d’action de l’entreprise à tous les domaines liés à l’énergie, lève les contraintes géographiques et permet de mener des projets de production à des fins d’exportation (Plan stratégique 2004-2008). La période 1980-1996 a été principalement marquée par des remises en question internes importantes (restructuration, régionalisation) qui ont mené à une crise de confiance au sein de l’entreprise, à une diminution du sentiment d’appartenance du personnel et au déclin de la coopération en général (Hafsi, 2001).

Une partie des activités d’Hydro-Québec est par ailleurs déjà privatisée. Elle est le plus gros client des firmes d’ingénieur-conseil au Québec et a servi de facilitateur à l’échelle internationale pour ces firmes (Pelletier, 2005, 118). Hydro-Québec n’a pas internalisé ces services. Elle a préféré, compte tenu de la nature cyclique de ses besoins, laisser d’autres entreprises, celles-ci privées, gérer des centaines d’ingénieurs et leur risque d’obsolescence. L’entreprise s’est aussi adaptée à la réalité du marché américain. Afin de pouvoir exporter sur le marché libéralisé de la distribution, elle a scindé en 1997 ses divisions traditionnelles en entreprises quasi autonomes pour respecter les demandes du régulateur américain. Dans la même logique de commercialisation, elle a grandement amélioré sa connaissance de ses différents types de clients, de leurs habitudes de consommation tout en réduisant grandement la fréquence et la durée des pannes de son réseau (Lanoue et Hafsi, 2010).

Hydro-Québec est aussi sous la supervision d’organismes de régulation. La FERC, qui est chargé par le gouvernement américain de le réguler, « a émis en 1996 deux ordonnances par lesquelles elle exigeait que tous les services publics propriétaires d’installation de transport d’électricité publient sur le système OASIS leurs tarifs et leurs modalités, permettant ainsi un accès ouvert et non discriminatoire à leur réseau de transport pour leurs transactions d’énergie en gros » (Pelletier, 2005, 70). Pour qu’un producteur étranger comme Hydro-Québec puisse exporter aux États-Unis, il doit accepter de se plier à ses règles et jouer le jeu de la concurrence dans un marché libéralisé. Hydro-Québec a donc transformé sa structure en 1997 et les anciennes directions générales devenues unités juridiquement distinctes d’Hydro-Québec doivent ainsi se comporter de manière autonome. Les appels d’offres se font sous la surveillance de la régie de l’énergie et de manière non discriminatoire. Il faut noter qu’outre son ministère de tutelle, Hydro-Québec doit donc se conformer aux normes de deux organismes de régulation, un québécois et un américain sans compter l’organisme fédéral canadien qui régularise le commerce transfrontalier. Hydro-Québec compte maintenant quatre divisions autonomes (HQ, 2012).

Une société d’État comme celle qui vient d’être décrite rapidement est une organisation hybride participant à la mise en œuvre des politiques et

ayant une vocation commerciale. Elle est « contrôlée » à travers une série de mécanismes : plan stratégique, rapport annuel, vérification financière, avis du ministre de tutelle, etc., dont on a pu douter historiquement de l’effica-cité. Le modèle le plus élaboré des relations entre l’État et les entreprises publiques a été développé par Taïeb Hafsi. Ce modèle, basé sur Thompson (1967), présente les organisations comme étant composées de deux sous-systèmes décisionnels. Il s’agit d’un sous-système central préoccupé par les décisions qui touchent les organes vitaux de l’entreprise, et d’un sous-système frontalier qui s’occupe des relations avec l’environnement, avec le gouvernement et l’État en particulier. Ce modèle permet d’expliquer les différences et les contradictions entre les études empiriques faites jusque-là sur les relations entre l’État et les entreprises publiques. Ces relations peuvent être classées selon une typologie en trois points : la coopération, la confrontation et l’autonomie. Ce en quoi Hafsi innove, c’est en disposant ces trois points comme étant les trois phases du même cycle.

Selon lui, les relations entre l’État et ses entreprises débutent par une étroite coopération. Dans cette première phase, les échanges informels sont nombreux et les objectifs initiaux sont partagés. Trois facteurs ternissent cette entente cordiale : la réalisation des objectifs initiaux, le développement de la personnalité propre de l’entreprise et finalement le manque de co-hérence de l’ensemble des appareils étatiques. Les rapports informels du début sont peu à peu remplacés par des rapports plus institutionnalisés, et les entreprises publiques cherchent à accroître la prévisibilité de l’envi-ronnement. Elles souhaitent obtenir un cadre institutionnel qui limitera les interventions informelles des fonctionnaires et des politiciens et cela peut entraîner certaines confrontations. Les contrôles se font statutaires et, petit à petit, les entreprises publiques deviennent autonomes sauf si elles ont des besoins financiers pressants.

On peut ajouter que peu à peu l’entreprise publique se crée des clientèles ou se trouve des associés pour certains projets. Les pionniers sont remplacés par des gestionnaires qui n’ont pas participé à l’improvisation et au labeur des premiers jours (Bernier et Hafsi, 2007). L’entreprise a alors réussi à internaliser les objectifs initiaux et elle les défend vis-à-vis des gouver-nements, plus changeants. Elle parvient à isoler, à découpler son activité centrale de l’influence de l’environnement. Elle doit pour ce faire, respecter toutefois les besoins rituels de ce dernier : déposer un rapport annuel, accepter de témoigner en commission parlementaire, etc. Ce qui manque à ce modèle, c’est d’expliquer comment et pourquoi les entreprises publiques sont créées ou perdent leur autonomie. Une distinction doit être faite entre les périodes de création et les périodes de stabilisation institutionnelle. Le cycle coopération – confrontation – autonomie décrit ce qui se passe entre deux crises institutionnelles. Le cycle complet inclut les deux crises. Une première période de crise voit l’émergence de nouvelles organisations étatiques. Celles-ci vivent ensuite le cycle décrit ci-dessus jusqu’à ce qu’une seconde crise force une nouvelle donne.

La création de filiales permet aussi à une entreprise publique d’échapper encore plus au contrôle gouvernemental (Pelletier, 2005, 83). Cette création de filiales est une façon de s’éloigner des missions que l’État veut leur confier. C’est un phénomène qui n’est pas nouveau, qui existait longtemps avant les grandes vagues de privatisation mais qui, sauf erreur, a rarement été étudié. Lorsqu’une entreprise publique veut se lancer dans un projet, elle peut créer seule ou conjointement une filiale avec son propre conseil d’administration, etc. Le regard de l’État actionnaire sur ces filiales ne se fait qu’à travers la société mère. Dans le cas d’Hydro-Québec, la création des filiales a été le résultat de l’adaptation aux exigences du régulateur américain, éloignant l’entreprise de la volonté de son actionnaire pour respecter la logique des marchés ouverts.

Les structures institutionnelles ne répondent pas rapidement et facile-ment aux transformations environnefacile-mentales, que celles-ci soient inté-rieures ou internationales. L’internalisation ne va pas de soi. En même temps, les entreprises publiques sont justement les organismes les plus autonomes de l’État parce que les gouvernements n’ont pas besoin de les contrôler au jour le jour. Est-ce que ce sont les moyens de contrôle qui ont fait défaut ou les politiques à mettre en œuvre qui n’ont pas été assez claires ou fréquentes ? En fait, la difficulté à contrôler ce type d’organisations a jus-tifié aux yeux de plusieurs leur privatisation. Néanmoins, les travaux récents sur la gouvernance des entreprises ont permis de repenser les relations entre ces entreprises, leur actionnaire étatique et la société civile. Des conseils d’administration plus proactifs avec des parties prenantes (stakeholders) qui interviennent peuvent permettre de mieux contrôler ces entreprises et mieux défendre collectivement l’intérêt général. Il faut laisser du temps avant que les missions puissent être internalisées.

Longtemps, la littérature sur les entreprises publiques a porté sur le contrôle de ces entreprises par l’État. Ce vocabulaire a été remplacé par celui de la gouvernance. Partout dans le monde, les sociétés privées vivent de profonds bouleversements. Plus particulièrement, des scandales financiers tels que ceux d’Enron et de Worldcom ont entraîné une remise en cause des règles de gouvernance. C’est ainsi qu’en 1999 et en 2004 l’OCDE publia sesPrincipes de gouvernement d’entrepriseafin de pousser la mise en place de règles plus coercitives en matière de gouvernance et de restaurer la confiance du public envers les sociétés. La relation entre les différents paliers d’autorité de la société, la surveillance des activités de l’entreprise, la transparence, l’imputabilité, l’éthique et la vérification sont les éléments considérés dans le cadre de la gouvernance. Les relations entre le Conseil d’administration et la présidence sont revues. Ces transformations aussi ont une influence sur l’internalisation des missions.

On distingue habituellement deux types de gouvernance. Le mot existait en vieux français mais était tombé en désuétude et est revenu à la mode au cours des deux dernières décennies parce qu’il était utilisé en anglais dans le sens qui lui est donné ici. La gouvernance sociale est celle qui traite du lien entre l’État et les parties prenantes sur un enjeu de société. Alors

que l’État n’a pas ou n’a plus la légitimité nécessaire pour décider seul de l’intérêt général, différents mécanismes de consultation ont été développés pour tenir compte de ce que veulent les parties prenantes (stakeholders). On parle aussi de gouvernance corporative ou d’entreprise pour désigner autant dans les secteurs publics que privés comment on structure et réglemente au sommet des entreprises les relations entre les différents acteurs impliqués. Ces mécanismes doivent renforcer l’internalisation des missions.

La gouvernance corporative désigne tout d’abord l’articulation des re-lations autant formelles qu’informelles entre la direction générale d’une entreprise et ses actionnaires ou propriétaires représentés à son Conseil d’administration. Ceux-ci vont définir la stratégie de l’organisation, approu-ver son budget et discuter des enjeux principaux auxquels doit faire face une grande entreprise. La prise de décision contemporaine doit tenir compte de la rentabilité mais aussi de considérations de développement durable et de responsabilité sociale. On s’attend plus particulièrement des entreprises publiques qu’elles démontrent un comportement éthique et beaucoup de transparence à cause justement de leur caractère public (Simard, Dupuis et Bernier, 2006).

Lorsqu’on parle de gouvernance, on fait référence à un ensemble com-plexe de lois et règlements, aux mécanismes, à des normes, à des cou-tumes et aux processus qui permettent de gouverner une entreprise (Lynn, Heinrich et Hill, 2000). Plus précisément, il s’agit en fait des rapports entre la haute direction d’une entreprise publique, son Conseil d’administration et l’environnement institutionnel de cette entreprise. Cette dernière peut être relativement autonome contrairement aux directions de ministères soit le ministre dit de tutelle, parfois le Premier ministre et sous ceux-ci les hauts fonctionnaires que sont les sous-ministres et les organismes cen-traux chargés des entreprises publiques aux ministères des Finances ou au secrétariat du Conseil du trésor selon les gouvernements. Les entreprises publiques doivent aussi comparaître devant les Commissions parlemen-taires de leur domaine d’activité. C’est par la négociation à travers les mécanismes de gouvernance que la mission de l’entreprise publique peut éventuellement être internalisée. Bernier et Simard (2007) ont utilisé les exemples de la transformation de la gouvernance de trois sociétés d’État québécoises (Hydro-Québec, Caisse de dépôt et placement et la Société générale de financement) pour proposer que ces entreprises puissent être réformées sans être privatisées. Leurs trois cas sont des cas où on a repensé la planification stratégique, revu le rôle du conseil et réorganisé la chaîne de gouvernance. Dans les trois cas, l’autonomie des entreprises publiques était très grande parce qu’elles étaient toutes trois à maturité, elles avaient complété leur cycle.

Quoique célébrées par les économistes traditionnels, les privatisations n’ont pas donné les résultats attendus par ceux qui les proposaient (Bernier et Hafsi, 2005), il est nécessaire et souhaitable toutefois que l’État s’interroge périodiquement sur ses interventions dans l’économie. Si les missions ne sont pas internalisées par les entreprises publiques, pourquoi les conserver

dans le giron de l’État ? Dans cette perspective, les privatisations vont continuer à être à l’ordre du jour. L’État va continuer à être en affaires mais les secteurs d’intervention vont varier. Les nationalisations récentes ont voulu être temporaires (Bance et Bernier, 2011). Lorsque l’intervention dans l’économie n’a plus de raison autre que commerciale, les entreprises publiques peuvent être vendues. L’essentiel est de savoir comment on gère l’appareil d’État, les organisations qui le composent, en fonction des objectifs poursuivis. La question devient alors comment construire un appareil d’État vivant, un État stratège où des entrepreneurs publics développent des organisations porteuses de l’intérêt général ?

Il est possible que l’État ait d’autres raisons de privatiser que la simple efficacité économique ou l’idéologie. Vendre une entreprise publique, c’est souvent vendre une entreprise très difficile à gérer et à gouverner. Ce qui importe est moins l’évaluation de la performance qui est faite que les objectifs poursuivis dans un environnement complexe. Vendre une entreprise publique ou une de ses filiales peut être un moyen d’assurer la survie de l’appareil étatique. Dans un mode de gestion stratégique, le