Dispositions générales
2. Les dispositions du paragraphe 1 concernant les expres- expres-sions employées dans la présente convention ne préjugent pas
l’emploi de ces expressions ni le sens qui peut leur être donné dans le droit interne des états. »
BIBLIographIe
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SommaIre
I. CaraCtérIStIqueSgénéraLeS ... 89 1. L’impact sur la portée de la Convention ... 90 2. Les « silences »... 91 3. La structure ... 93
II. remISe en queStIon de CertaIneS dISpoSItIonS reprISeS de La ConVentIon de VIenne de 1969... 96 1. Définition de « traité » ... 96 2. Définition d’« organisation internationale » ... 98 3. Clause de non-préjudice concernant l’emploi en droit interne
des expressions conventionnelles ... 98
III. défInItIonSnouVeLLeS ... 99 1. « Succession d’États » ... 100 2. « Date de la succession » ... 109 3. « État nouvellement indépendant » ... 112 4. « Notification de succession » ... 120 5. « Autre État partie » ... 123
* * *
I. CaraCtérIStIqueS généraLeS
1. L’article 2, dont le but essentiel consiste à élucider le sens des certaines expressions employées dans le texte de la Convention, figure parmi les « Dispositions générales » auxquelles est consa-crée la partie I de la Convention. Il s’insère entre la disposition qui détermine la « portée » de la Convention (art. 1er) et un ensemble d’articles qui en circonscrivent ultérieurement le champ d’appli-cation (art. 3, 4, 6, 7). L’article 2 ne cherche pas à constituer un
« système de signification » se suffisant à lui-même. Il ne définit pas tous les termes juridiques figurant dans la Convention et la
sélection qu’il opère affecte la portée du texte conventionnel (1).
Si certaines de ces lacunes s’interprètent comme autant de renvois implicites à d’autres sources de droit, les « silences » de l’article 2 ne relèvent pas tous de la même logique (2). Une fois parcou-rue la lisière de la disposition, il s’agira d’illustrer sa structure interne (3).
1. L’impact sur la portée de la Convention
2. Selon la formule elliptique de son article 1er, la Convention
« s’applique aux effets de la succession d’États en matière de trai-tés entre États ». Or l’article 2, du fait qu’il définit l’expression
« succession d’États », exige que la Convention s’applique non seu-lement « aux effets » d’une succession mais aussi et d’abord pour établir si une succession a eu lieu ou non. Il est en revanche des questions préliminaires auxquelles la Convention, à cause notam-ment des silences de l’article 2, ne s’applique pas et qui restent de ce fait hors de sa portée. Que l’on songe par exemple à la notion d’« État ». On peut croire être en présence d’une succession inte-rétatique, mais est-ce que les sujets impliqués sont vraiment des États ? L’article 2 n’offre aucun élément de réponse à cet égard et c’est donc ailleurs, vraisemblablement en interrogeant le droit international général, qu’on devra chercher (1).
3. Il en va de même pour d’autres expressions, comme celles de « peuple », de « souveraineté permanente sur les richesses et les ressources naturelles » (art. 13), d’« ouverture d’hostilité » (art. 39) et d’« occupation militaire » (art. 40), sur lesquelles l’ar-ticle 2 se tait ; un silence qui dans d’autres cas, comme celui de l’expression « autorité compétente d’un État » (art. 2, § 1er, lit. h)), sous-entend plutôt un renvoi au droit interne (2).
(1) Dans les années 1950, la Commission du droit international, dans le cadre de ses travaux sur le droit des traités, a examiné, sans les retenir, deux définitions d’« État » :
« membre de la communauté des nations » (art. 2, lit. a), du projet de Convention sur le droit des traités rédigé par J.L. BrIerLy, rapporteur spécial, A.C.D.I., 1950, vol. 2, p. 223) ; « col-lectivité comprenant une population habitant un territoire déterminé, placée sous un système de gouvernement organisé, et ayant la capacité d’entretenir des relations internationales lui imposant des obligations en sa qualité, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un autre État » (A.C.D.I., 1956, vol. 2, p. 110, art. 3 du texte des articles du Code sur le droit des traités préparé par le rapporteur spécial G.G. fItzmaurICe).
(2) L’expression « droit interne » apparaît dans la Convention (art. 2, § 2) sans y être définie.
4. Lors de la Conférence diplomatique de 1977-1978, le délégué du Zaïre proposa qu’une définition du terme « peuple » soit incluse dans l’article 2 (3). Le président de la séance lui répondit qu’il n’était pas question de définir toutes les expressions employées dans la Convention et qu’il valait mieux, pour des termes comme
« peuple » et « État », renvoyer tacitement à leur « sens ordinaire habituel » (4). Mais ce fut le représentant du Venezuela à saisir la vraie nature du problème qui se pose lorsqu’on cherche à définir des expressions qui, tout en étant couramment employées, font échec aux certitudes du langage ordinaire : « il faudrait des jours et non pas des heures pour essayer de définir le mot “peuple” » (5), conjecture immodérément optimiste.
2. Les « silences »
5. Outre les renvois implicites qu’elle fait à d’autres sources de droit, le Convention puise normalement le sens des termes qu’elle emploie du langage ordinaire : personne ne s’étonnera du fait que l’article 2 n’offre aucune précision sur le sens à donner aux mots
« bases militaires » (art. 12, § 3). La règle d’interprétation inscrite à l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités oblige d’ailleurs à présumer que toute expression figurant dans le texte à interpréter y est employée, sauf indication contraire, conformément aux usages linguistiques ordinaires. Si donc l’ar-ticle 2, § 1er, lit. m), s’empresse de préciser le sens de l’expression
« autre État partie », c’est parce que la Convention lui confère un sens spécial (6). Quant à l’expression « États intéressés » (art. 34,
§ 2, lit. a) et 35, lit. a)), elle ne figure pas dans l’article 2 non pas à cause de la transparence de son sens ordinaire, qui se prêterait aisément à des malentendus, mais, vraisemblablement, parce que sa portée est intelligible dans le contexte des dispositions où elle apparaît (7).
(3) Voy. 56e séance, 21 août 1978, Comptes rendus analytiques des séances de la Commission plénière, p. 148, § 18.
(4) Ibid., § 24.
(5) Ibid., p. 149, § 27.
(6) Voy. infra, §§ 56-58.
(7) Comme le montrent les rapports de la Commission du droit international, le sens de l’expression « États intéressés » peut changer selon le contexte de son emploi. Comparer A.C.D.I., 1974, vol. 2, partie I, p. 189, § 10 (« États intéressés (État successeur, État prédé-cesseur, autres États parties) ») et A.C.D.I., 1972, vol. 2, p. 265, § 14 (« À la différence des
6. Toute tentative de définition comporte l’emploi d’expressions qui pourraient à leur tour demander à être définies. Les rédacteurs de la Convention ont choisi de ne pas définir les expressions qui n’apparaissent que dans l’article 2, décision sage dirait-on, même si elle a entraîné la production de quelque definiens qui finit par multiplier les expressions au sens fuyant. On sait par exemple que
« succession » veut dire « substitution » d’un État à un autre « dans la responsabilité des relations internationales d’un territoire » (art. 2, § 1er, lit. b)). Mais qu’entend-on par « relations internatio-nales » ? Le terme « responsabilité » fait-il allusion à l’acquisition d’une compétence au sens formel, à l’exercice effectif d’un pou-voir, ou au deux à la fois ? Et quand est-ce qu’une « substitution » dans la détention de cette responsabilité peut se dire réalisée ? La réponse à ces interrogations ne se trouve ni dans une source de droit externe ni dans le réservoir de sens qu’est le langage ordi-naire ; il faut plutôt la rechercher dans les travaux préparatoires et surtout dans le commentaire prédisposé par la Commission du droit international, vrai réceptacle de définitions des définitions.
7. Il est enfin des expressions qu’on ne saurait définir de façon générale et abstraite sans rendre indûment rigide le précepte qui les incorpore. Certes, le sens d’une expression comme celle de
« changement radical des conditions d’exécution d’un traité », qui apparaît dans un grand nombre de dispositions (8), aurait pu être éclairci en dressant une liste non exhaustive des situations aux-quelles elle aurait eu à s’appliquer. Une telle définition, concrète et ouverte, aurait eu cependant toute l’apparence d’un intrus dans l’article 2, lequel tient à distance toutes les expressions auxquelles ne conviendrait pas une définition générale et abstraite. Pour la même raison, l’article 2 ne s’occupe pas non plus d’un concept aux marges nécessairement floues comme celui d’un traité négocié par
« un nombre restreint d’État » (9).
accords de dévolution, les déclarations sont adressées directement aux autres États intéres-sés, c’est-à-dire aux États parties aux traités qui s’appliquaient au territoire du nouvel État indépendant avant son accession à l’indépendance »).
(8) À savoir dans les art. 15, lit. b) ; 17, § 2 ; 18, § 3 ; 19, § 3 ; 27, § 5 ; 30, § 2 lit. a), et
§ 3, lit. a) ; 31, § 1er, lit. b), et § 3 ; 32, §§ 3 et 6 ; 33, §§ 2 et 5 ; 34, § 2, lit. b) ; 35, lit. c) ; 36, § 3 ; 37, § 2.
(9) L’expression apparaît dans les art. 17, § 3 ; 18, § 4 ; 19, § 4. Sur cette notion, voy.
J. dehauSSy, « Le problème de la classification des traités et le projet de convention éta-bli par la Commission du droit international des Nations Unies », in Recueil d’études de droit international en hommage à Paul Guggenheim, Genève, Imprimerie de la Tribune de Genève, 1968, pp. 310-311.
8. Si l’article 2 ne définit pas tout, il n’est pas non plus la seule disposition à donner des définitions. En effet, certaines expres-sions que la Convention n’emploie pas fréquemment ont été oppor-tunément définies dans les articles où elles apparaissent. Dans cette division du travail, c’est à l’article 8, § 1er, qui revient la tâche de définir l’expression technique « accords de dévolution » et à l’article 29, § 3, de préciser que le « préavis raisonnable », auquel est tenu tout État nouvellement indépendant qui souhaite mettre fin à l’application provisoire d’un traité multilatéral à son égard, ne peut pas être inférieur à 12 mois.
3. La structure
9. L’article 2 se subdivise en deux paragraphes de longueur inégale. Le premier comprend 16 définitions distribuées sur 14 alinéas ; le second se borne à préciser que ces définitions n’em-pêchent que les expressions correspondantes soient employées dans un sens différent en droit interne. Cette clause de sauvegarde est reprise mot par mot de l’article 2, § 2, de la Convention de Vienne sur le droit des traités, comme c’est le cas d’ailleurs pour bon nombre de définitions visées au paragraphe 1er.
10. Façonnée par le rapporteur spécial Waldock en 1968, la première mouture de l’article sur les « expressions employées » comprenait elle aussi deux paragraphes : le premier renvoyait en bloc aux définitions figurant à l’époque dans le projet d’articles sur le droit des traités adopté par la Commission du droit inter-national en 1966 ; le second introduisait cinq définitions nouvelles ayant spécifiquement trait à la problématique de la succession en matière de traités et destinées à être soit profondément remaniées soit abandonnées (10). Le rapporteur spécial s’y bornait à indiquer le sens du mot clé « succession », en proposant qu’il désigne « la substitution d’un État à un autre ou, selon le cas, d’un gouverne-ment à un autre dans la possession de la capacité de conclure des traités concernant un territoire donné » (11), pour ensuite dériver d’elle, sous forme de corollaires, les définitions des expressions
« État successeur », « gouvernement successeur » (12), « État
(10) A.C.D.I., 1968, vol. 2, p. 91.
(11) Ibid. (art. 1er, § 2, lit. a).
(12) Ibid. (art. 1er, § 2, lit. b).
décesseur » et « gouvernement prédécesseur » (13). La distinc-tion entre État et gouvernement sera bientôt abandonnée (14) ; quant au transfert de la capacité de conclure des traités, il sera finalement jugé insatisfaisant comme descripteur des phénomènes successoraux (15). En revanche, la décision d’associer le mot
« succession » au fait juridique de la substitution d’un État à un autre, et non à la transmission de droits et obligations convention-nels qui peut en résulter (« succession » au sens du droit interne), décision que le rapporteur spécial jugeait utile à titre provisoire, ne sera plus remise sérieusement en question (16).
11. Si en rétrospective l’article proposé en 1968 apparaît donc comme une ébauche assez grossière de ce que deviendra l’article 2 de la Convention, il faut cependant remarquer que son para-graphe 1er traduisait déjà pleinement un choix, celui de se tenir rigoureusement aux définitions déjà arrêtées dans le cadre des précédents travaux sur le droit des traités, qui sera dans sa subs-tance maintenu jusqu’au dénouement du processus de codifica-tion. Quant à la forme, la reproduction in extenso des définitions retenues à l’article 2, § 1er, de la Convention de 1969 sera bientôt préférée au recours à la technique du renvoi initialement prônée par le rapporteur spécial. La proposition d’y revenir pour alléger le texte de l’article 2, avancée par l’Irak (17) et la Romanie (18) lors de la Conférence diplomatique, fut ignorée.
12. La version de l’article 2 qui, pour ne pas être encore défini-tive, contient tous les éléments essentiels du texte final, vit le jour au sein du Comité de rédaction de la Commission du droit inter-national en 1972 (19). C’est à la plume du Comité que se doivent toutes les solutions et formules aptes à estomper le débat et qui resteront, en substance et parfois aussi dans la forme, inchangées jusqu’à la clôture de la Conférence diplomatique. On songe notam-ment à l’identification d’une catégorie de sujets étatiques, les
« États nouvellement indépendants », destinés à être soumis à une
(13) Ibid. (art. 1er, § 2, lit. c).
(14) Voy. A.C.D.I., 1969, vol. 2, p. 50, § 2 (art. 1er, § 1er, lit. b) et c).
(15) Voy. infra, §§ 24-29.
(16) Voy. infra, § 23.
(17) Voy. 2e séance, 6 avril 1977, Comptes rendus analytiques des séances de la Commission plénière, p. 21, § 11.
(18) Voy. 3e séance, 6 avril 1977, ibid., p. 28, § 32.
(19) A.C.D.I., 1972, vol. 1, pp. 292-293, § 28.
discipline spéciale et axée sur la règle de la table rase (20), ainsi qu’à l’idée de définir la « succession d’États » autour du concept de substitution d’un État à un autre dans la « responsabilité des relations internationales » (21). Aucun de ces deux éléments cru-ciaux ne se trouvaient dans le texte proposé par le rapporteur spécial Waldock en 1972 et discuté au sein de la Commission du droit international juste avant que le projet ne soit transmis au Comité (22).
13. Moins fondamentale, l’idée de reproduire intégralement une bonne partie des définitions consacrées par la Convention de Vienne de 1969 ainsi que la clause de non-préjudice figurant à son article 2, § 2, est due elle aussi au Comité de rédaction réuni en 1972 (23). Ce choix était pourtant destiné à ouvrir, surtout à l’exté-rieur de la Commission du droit international, un nouveau front de discussion sur l’opportunité de réexaminer les définitions arrêtées en 1969 pour éventuellement s’en écarter, comme certains États le souhaitaient.
14. À l’intérieur de l’article 2 l’on peut ainsi distinguer deux catégories des dispositions : d’une part, celles qui se trouvaient prêtes à l’usage dans la Convention de 1969 et, d’autre part, celles qui ont été élaborées aux fins du projet de codification sur la succession d’États en matière de traités (24). C’est ainsi que pas moins de neuf définitions, à savoir celles de « traité » (lit. a)), de « pleins pouvoirs » (lit. h)), de « ratification », d’« accepta-tion » et d’« approbaaccepta-tion » (lit. i)), de « réserve » (lit. j)), d’« État contractant » (lit. k)), de « Partie » (lit. l)) et d’« organisation internationale » (lit. n)), s’accordent en tout point, à deux excep-tions près (25), avec celles qui figurent à l’article 2, § 1er, de la Convention de 1969.
(20) Voy. infra, §§ 42-50.
(21) Voy. infra, §§ 23-36.
(22) Pour le texte proposé par WaLdoCk, voy. A.C.D.I., 1972, vol. 1, p. 33.
(23) A.C.D.I., 1972, vol. 1, pp. 292-293, § 28.
(24) Voy., pour une classification plus élaborée, A. mareSCa, La successione internazio-nale nei trattati, Milano, Giuffrè, 1993, p. 89.
(25) L’exception représentée par la définition de l’expression « pleins pouvoirs » n’est d’ailleurs qu’un faux-semblant. Si elle s’écarte du canon, ce n’est pas pour le contredire mais pour se référer à des actes juridiques – la notification de succession et les autres notifica-tions visés aux articles 31, 32, 36 et 43 – que la Convention de 1969 ne mentionne pas et dont le régime fut défini pour la première fois dans la Convention de 1978. Cette dernière, à la différence de la Convention de 1969, ne définit pas le terme « adhésion » (art. 2, § 1er, lit. i).
La raison en est qu’aucune disposition de la Convention sur la succession ne vise ce terme.
15. Les dispositions reprises de la Convention de 1969 ne feront pas ici l’objet d’observations particulières, si ce n’est pour rendre compte des tentatives d’en remettre en question quelques-unes pen-dant les travaux de la Commission du droit international et jusqu’à l’adoption de la nouvelle convention codificatrice (II). Les termes qui composent ces dispositions correspondent d’ailleurs, comme l’a souligné la Commission dans le commentaire au projet d’articles,
« à la terminologie de la Convention de [1969] et sont employés dans le sens qui leur est donné dans cette Convention » (26). Des développements plus substantiels seront consacrés aux définitions ayant spécifiquement trait à la succession d’États (III).
II. remISe en queStIon de CertaIneS dISpoSItIonS reprISeS de La ConVentIon de VIenne de 1969
16. Pour certains États, la préparation d’une convention sur la succession en matière de traités fut aussi le prétexte pour révo-quer en doute, quoique de façon souvent marginale, l’acquis de la Convention de Vienne de 1969, pour d’autres l’occasion d’en affirmer l’intangibilité surtout dans un souci de cohérence. Les initiatives révisionnistes eurent pour cible les définitions de
« traité » (1) et d’« organisation internationale » (2), ainsi que la clause de non-préjudice visée au paragraphe 2 de l’article 2 (3).
Toutes ces initiatives ont fait long feu.
1. Définition de « traité »
17. Le gouvernement cubain insista à plusieurs reprises pour que la définition de « traité » soit révisée en excluant de son champ d’application les accords internationaux non valablement
Cependant, la définition de réserve (art. 2, § 1er, lit. j) l’utilise. La proposition du Royaume-Uni visant à rectifier cette incongruité peu significative fut ignorée. Observations commu-niquées par une note verbale en date du 29 octobre 1973 du représentant permanent du Royaume-Uni de Grande-bretagne et d’Irlande du Nord auprès de l’Organisation des Nations Unies, A.C.D.I., 1974, vol. 2, partie I, p. 335.
(26) A.C.D.I., 1974, vol. 2, partie I, p. 181, § 11. Sur les définitions accueillies dans la Convention de Vienne de 1969, voy. Ph. gautIer, « Convention de Vienne de 1969. Article 2.
Expressions employées », in O. Corten et P. kLeIn (dir.), Les Conventions de Vienne sur le droit des traités. Commentaire article par article, bruxelles, bruylant, 2006, pp. 45-80.
conclus (27). Le dernier mot de la Commission du droit internatio-nal à cet égard fut prononcé en 1974 par le rapporteur spécial Vallat.
S’écarter de la définition consacrée dans la Convention de Vienne de 1969 n’était à son avis « ni nécessaire ni souhaitable » (28), une prise de position nette qui n’empêchera pas Cuba de revenir sur la question lors de la Conférence diplomatique. « Dans certains traités imposés par les puissances coloniales dans leur propre intérêt ou dans celui d’États tiers », expliqua Mme V. Pérez au nom de Cuba, « manque un élément essentiel : le consentement des Parties. Ces traités sont donc nuls. » (29) À la Conférence, seulement trois États, l’Afghanistan, la Roumanie et la Somalie, s’unirent au plaidoyer pour l’éviction des traités « coloniaux ou inégaux » (30), ou « illicites et iniques » (31), alors que pour un nombre considérable de délégations la remise en question de la définition de 1969 était inopportune (32) et en fin de compte inu-tile, étant donné que la Conférence avait déjà résolu d’insérer dans la Convention ce qui deviendra son article 14, au termes duquel la Convention ne préjuge « en quoi que ce soit toute question relative à la validité d’un traité » (33). L’initiative de Cuba n’eut d’ailleurs qu’une valeur symbolique à compter du moment où la Conférence accepta le principe suivant lequel les engagements conventionnels pris par les anciennes puissances coloniales, protectrices ou man-dataires ne se transfèrent pas automatiquement aux États nouvel-lement indépendants.
(27) Voy. 27e session, 6e Commission, 1322e séance, Documents officiels de l’Assemblée générale des Nations Unies, § 5, cité dans A.C.D.I., 1974, vol. 2, partie I, p. 24, § 99.
(28) Ibid., p. 24, § 101.
(29) Voy. 52e séance, 15 août 1978, Comptes rendus analytiques des séances de la Commission plénière, p. 127, § 27.
(30) Ibid., 5e séance, 7 avril 1977, p. 38, § 9 (Afghanistan).
(31) Ibid., 52e séance, 15 août 1978, p. 127, § 30, et p. 130, § 70 (Somalie). Pour l’inter-vention de la Roumanie, voy. ibid., pp. 128-129, § 46.
(31) Ibid., 52e séance, 15 août 1978, p. 127, § 30, et p. 130, § 70 (Somalie). Pour l’inter-vention de la Roumanie, voy. ibid., pp. 128-129, § 46.