Section 2 : Les textes communautaires harmonisant les législations financières des Etats
B- La directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la Comptabilité
D’abord, contrairement à la directive relative aux lois de finances, celle portant règlement général sur la Comptabilité Publique appelle moins de remarque sur le fond, parce qu’elle n’a pas complètement bouleversé la directive précédente en la matière (celle n°06/97/CM/UEMOA), qui elle-même était la réplique quasi parfaite du décret français du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la Comptabilité144.
Néanmoins, même si cette directive ne s’écarte pas trop de l’esprit de la précédente, on notera quand même qu’elle apporte un certain nombre d’innovations sur quelques aspects comptables comme la consécration des ministres et Présidents des institutions constitutionnelles comme ordonnateurs principaux de crédits145 (rôle qui était dévolu au seul ministre
des finances dans l’ensemble des Etats de l’Union) et de la compétence de la Cour des comptes pour exercer un contrôle sur la qualité de la gestion des ordonnateurs146, notamment la bonne exécution de leurs programmes (avant la Cour se limitait qu’à juger les comptes des comptables publics et à apporter son assistance au Parlement dans le contrôle budgétaire). Remarquons, au passage, que ces mêmes innovations sont traitées sur la directive portant lois de finances.
Dans la recherche d’une meilleure efficacité dans la gestion des deniers publics dans l’Union, les autorités communautaires, lors de l’adoption de la première directive n°06/97, n’avaient pas cru bon de modifier les règles comptables qui avaient déjà cours dans les Etats membres, mais seulement d’en changer quelques pratiques. D’ailleurs, comme les règlements antérieurs, ses dispositions tenaient à certaines règles connues des Etats147.
144 Après les indépendances, signalons que la quasi-totalité des Etats membres de l’UEMOA s’étaient inspiré de ce décret
français de 1962 pour réglementer leur Comptabilité publique.
145 Article 8 de la directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la Comptabilité publique au sein de
l’UEMOA.
146 Article 97 de la directive n°07/2009/CM/UEMOA.
147 La directive n°06/97/CM/UEMOA comportait quelques généralités (articles 1 à 4), l’organisation du service des
administrateurs des crédits, ordonnateurs et comptables publics (articles 5 à 41), les opérations financières (recettes, dépenses, trésorerie et autres) ainsi que procédure de leurs justifications (articles 42 à 84), les règles de tenue de la Comptabilité (article 85 à 96), et la typologie des contrôles prévus (article 97).
Ainsi, quant-on analyse bien tous les articles composant cette directive, on voit que cela soulève très peu de difficultés pour les initiés, tout simplement parce que de telles dispositions, comme on l’a déjà noté, recevaient déjà
application, à quelques exceptions près148, dans l’ensemble des Etats
membres de l’Union.
S’il y avait une surprise, c’est sans conteste par rapport aux dispositions relatives à la Comptabilité, que l’on renvoie purement et simplement à une directive à contenu budgétaire. La nouveauté principale, en effet, dans l’architecture budgétaire et comptable avant la réforme apparaissait dans le Titre 4 de la directive 05/97 (abrogée et remplacée par la directive n°06/2009/CM/UEMOA) relative aux lois de finances qui intégrait paradoxalement dans un texte de valeur législative des principes classiques de Comptabilité Publique.
On pouvait d’ailleurs s’étonner sur l’opportunité d’incorporer dans une loi organique à contenu budgétaire des dispositions intéressant l’exécution des opérations financières et les rapports entre agents investis de cette mission : administrateurs de crédits, ordonnateurs et comptables publics. L’opportunité de cette démarche était d’autant plus floue que la directive n°06/97 se bornait simplement à y faire référence, à défaut de pouvoir les reproduire purement là où elles trouvaient leur place naturelle. C’est ce qui expliquait que la directive 06/97 relative à la Comptabilité publique constatait
tout simplement que « les contrôles administratifs, juridictionnels et
parlementaires (du budget) s’exercent dans les conditions fixées par le règlement relatif aux lois de finances »149.
Ainsi, si l’incorporation de principes traditionnels dans la réglementation antérieure, comme celui de la séparation de l’ordonnateur et du comptable ou celui de l’unité de caisse, appelait très peu de remarques de fond, il en allait autrement en ce qui concerne les dispositions sur la conduite du contrôle des
148 Seule la République de Guinée Bissau, qui ne faisait pas partie des anciennes colonies françaises, ne s’était pas s’inspirée
du décret du 29 décembre 1962.
actes de l’ordonnateur par le comptable public ou de la sanction des irrégularités en conséquence des défaillances relevées.
La nouvelle directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la Comptabilité publique au sein de l’UEMOA corrige cette anomalie en « reprenant » exclusivement les dispositions relatives à l’exécution et au contrôle du budget et en apportant quelques nouveautés pour moderniser l’exécution budgétaire. Composée de 100 articles, elle traite respectivement :
- De dispositions générales (article 1 à article 3). La nouveauté dans ce Titre concerne l’article 1150 de la directive 07/2009, affirmant que
les collectivités locales et leurs établissements publics, ainsi que les organismes de sécurité sociale le cas échéant, sont régis par des textes particuliers151, qui s’inspirent des principes définis dans la
présente directive. Dorénavant, les instances communautaires estiment que les textes spécifiques à ces collectivités locales, leurs établissements et aux organismes de sécurité152 sociale doivent se fonder sur les principes qu’énonce la nouvelle directive portant règlement général sur la comptabilité publique ce qui n’était pas le cas auparavant.
- Des ordonnateurs et des comptables (article 4 à article 34). Ce qui frappe en premier, en analysant ce Titre, c’est la disparition des « Administrateurs de crédits » comme faisant partie des trois catégories d’agents (avec les ordonnateurs et les comptables) qui interviennent dans l’exécution des budgets publics. L’ancienne directive prévoyait, en effet, qu’ils « constatent les droits et liquident
les recettes, proposent les engagements de dépenses et en
150
L’article 1 de la directive 07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l’UEMOA stipule que : « La présente directive fixe les règles fondamentales régissant l’exécution des budgets publics, la
comptabilité, le contrôle des opérations financières, la gestion des deniers, valeurs et biens appartenant ou confiés à l’Etat et à ses établissements publics à caractère administratif. Les collectivités locales et leurs établissements, ainsi que les organismes de sécurité sociale le cas échéant, sont régis par les textes particuliers qui s’inspirent des principes définis dans la présente directive ».
151
préparent la liquidation »153. La nouveauté ici par contre porte sur la
reconnaissance de la qualité d’ordonnateurs principaux des crédits aux ministres et présidents des institutions constitutionnelles, comme le prévoit l’article 8154, même si la directive prévoit en même temps que, dans certaines conditions, les Etats peuvent continuer à conférer au seul Ministre des finances la qualité d’ordonnateur principal unique du budget155.
- Des opérations d’exécution du budget (article 35 à article 67). Elles portent sur les opérations de recettes, de dépenses, de trésorerie, des opérations sur le patrimoine et de leur justification. Dans l’ensemble, ce Titre reprend les dispositions de l’ancienne directive, hormis quelques nouveautés. Concernant les opérations de trésorerie, la nouvelle directive consacre ainsi explicitement, pour la première fois, que le Ministre des finances peut, dans certains cas, déroger à la règle de l’unité de caisse156. Il faut bien signaler que cette exception répond aux exigences des bailleurs de fonds internationaux qui ne souhaitaient plus que leurs crédits alloués se retrouvent incorporer dans le budget de l’Etat. L’expérience a montré en effet que les fonds fondus dans le budget ne constituent
152 Le rattachement des organismes de sécurité sociale aux règles fondamentales édictées par cette directive pour la gestion
financière de l’Etat répond à une nouvelle donne internationale qui intègre la gestion de ces organismes dans le giron du domaine public afin de permettre la consolidation des comptes et la présentation de la situation générale du secteur public.
153 Article 6 de la directive abrogée n°06/97. 154 Cet article 8 comporte quatre parties :
- son premier alinéa définit la qualité la d’ordonnateur : c’est une personne qui agit au nom de l’Etat pour l’exécution des recettes et dépenses budgétaires ;
- les alinéas 2 et 5 désignent les trois catégories de personnes qui ont qualité d’ordonnateur principal : les ministres, présidents d’institutions constitutionnelles (c’est-à-dire dont les institutions ont été précisément désignées dans la Constitution du pays) et les directeurs des établissements publics nationaux ;
- les alinéas 3, 4 et 5 in fine traitent de la délégation du pouvoir d’ordonnateur : cette délégation, même si elle est prévue et organisée par les règlements, reste une possibilité ; elle n’est jamais automatique, ni une obligation. Les ordonnateurs restent libres de déléguer leur fonction ou de ne pas le faire ;
- l’alinéa 6 prévoit le cas de suppléance de l’ordonnateur s’il est absent ou empêché.
155 L’article 9 de la nouvelle directive prévoit en effet que : « Pendant une période de 5 ans à compter de la date de
transposition de la présente directive, les Etats membres peuvent continuer à conférer au Ministre chargé des finances la qualité d’ordonnateur principal unique du budget général, des comptes annexes et des comptes spéciaux du Trésor ».
156 L’article 58 de la directive 07/2009/CM/UEMOA dit en effet que « Tous les fonds publics, y compris les ressources
extérieures mobilisées au titre des projets sont déposés dans un compte unique du Trésor public ouvert dans les livres de la BCEAO. Toutefois, le Ministre chargé des finances peut autoriser l’ouverture de comptes :
- sur le territoire national, à la BCEAO ou dans une banque commerciale pour y déposer les fonds mobilisés dans le cadre de conventions de financement des Bailleurs de fonds. Dans ce cas, la convention de financement prévoit les modalités de gestion desdits comptes ;
- sur le territoire national, dans des banques commerciales situées dans des localités non desservies par des agences de la BCEAO ;
pas une garantie pour qu’ils soient affectés aux programmes prévus. Désormais, les fonds publics provenant de la mise en œuvre des conventions de financement conclus avec les bailleurs de fonds peuvent être ouverts dans une banque commerciale et être utilisés selon des modalités fixées par ces mêmes conventions de financement. L’autre nouveauté concerne la gestion du patrimoine de l’Etat. Devenu ordonnateur principal des crédits, chaque Ministre ou Président d’institution est désormais compétent pour gérer le patrimoine de l’Etat qui relève de son ministère ou institution, « sous
réserve des pouvoirs des autorités chargées du patrimoine non financier »157.
- De la comptabilité et des comptes de l’Etat (article 68 à article 84). Ce Titre comprend des dispositions communes, de la comptabilité budgétaire, de la comptabilité générale, de la comptabilité des matières, valeurs et titres et de la comptabilité analytique des coûts. La nouveauté dans ce Titre porte sur la reconnaissance officielle, par l’article 68, que le Plan comptable de l’Etat « s’inspire du
Système Comptable Ouest Africain (SYSCOA) et des autres normes comptables internationales, tout en tenant compte des spécificités du pays ». Cet article 68 présente ainsi les nouveaux fondements du
Plan comptable de l’Etat au sein de l’UEMOA : le SYSCOA158 qui édicte les règles et normes comptables applicables au secteur privé, d’une part, et les normes comptables internationales159 édictées par l’organisme international chargé d’établir ces normes, à savoir l’IFAC160, d’autre part. Mais, pour l’Union, le partage de ces objectifs
- à l’étranger, dans des institutions financières agréées par le Ministre des finances ».
157 Article 63 de la directive 07/2009/CM/UEMOA.
158 La première référence est celle du SYSCOA, c’est-à-dire le système de normes du secteur privé, et elle est significative de
l’évolution du système comptable de l’Etat dans l’UEMOA. Il est en effet recherché un rapprochement entre les règles comptables applicables aux secteurs public et privé. Cette évolution correspond aux pratiques internationales qui préconisent ce rapprochement afin de disposer d’une lecture commune, d’interprétation partagée des bilans des sociétés commerciales et des situations analytiques globales des finances.
159 Voir, ADHEMAR P., Les normes comptables internationales, in BOUVIER M. (sous dir.), La bonne gouvernance des
finances publiques dans le monde, LGDJ, Paris, 2009.
160 International Federation of Account Task. Il s’agit d’une organisation mondiale de l’audit, de l’expertise comptable,
ne fait pas obstacle à la nécessité de prendre en compte les spécificités du secteur public161.
- Du contrôle du budget (article 85 à article 97). On remarque ici le fait qu’on ait sommairement évoqué le contrôle du Parlement sur l’exécution du budget, peut-être parce que cela a déjà été évoqué sur la directive 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances. Par contre, ce Titre évoque les deux autres contrôles exercés sur l’exécution du budget : le contrôle administratif et le contrôle juridictionnel. Pour ce qui est du contrôle administratif, l’accent est mis sur celui exercé par les contrôleurs financiers. Réforme de la gestion budgétaire oblige, à côté du classique contrôle a priori exercé par ces derniers sur les opérations budgétaires, la nouvelle directive institue aussi une nouvelle mission aux contrôleurs financiers : l’exercice d’un contrôle a posteriori162
. Les contrôleurs
financiers sont ainsi chargés d’évaluer les résultats et les performances des programmes, tels qu’ils ont été créés par la directive 06/2009 portant lois de finances. Ce contrôle a posteriori permettra au Ministre des finances (qui exerce la tutelle sur les contrôleurs financiers) de préparer son rapport sur la performance de gestion des ordonnateurs, qui doit être remis à la Cour des comptes, pour avis, ensuite transmis au Parlement. C’est au niveau du contrôle exercé par la Cour des comptes que l’on découvre la seconde nouveauté apportée dans ce Titre. L’article 97 de la directive stipule en effet que « La Cour des comptes juge les
comptes des comptables publics et se prononce sur la qualité de la gestion des ordonnateurs, notamment la bonne exécution de leurs programmes ». Ainsi, à côté du contrôle traditionnel de juge des
comptes, la nouvelle directive donne compétence à la Cour de juger la gestion des ordonnateurs163. Elle prononce un jugement sur leur
161 Il s’agit de la nécessité de prendre en compte le caractère particulier de la gestion de l’Etat qui ne peut s’assimiler aux
organismes régis par les normes établies pour le secteur commercial, soumis aux règles de la concurrence.
162 Article 90 de la directive 07/2009.
163 Pour plus de détails sur cette nouvelle fonction dévolue au juge financier, Voir, Les rapports de la Cour des comptes au
gestion et fait connaître son évaluation sur la qualité de gestion des programmes.
- Des dispositions transitoires et finales (article 98 à article 100). Elles prévoient que les dispositions de cette directive doivent être transposées par les Etats membres dans leurs législations nationales au plus tard le 31 décembre 2011, même si parallèlement elles apportent quelques aménagements. Ainsi, par exemple, « les
Etats ont jusqu’au 1er janvier 2017 pour procéder à l’application intégrale des dispositions portant sur : les avis sur la qualité des procédures comptables et des comptes publics prévus à l’article 97 de la présente directive (ou) la compétence des Cours des comptes en matière de sanction des fautes de gestion prévus à l’article 14 de la présente directive »164.
Au moment de leur élaboration et de leur adoption, on a vu que les deux directives (directive 06/2009 et directive 07/2009) s’inscrivaient dans un processus de définition d’un cadre budgétaire moderne permettant une gestion rigoureuse et transparente des finances publiques ainsi qu’une comparabilité des données en vue de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires nationales.
Si dans certains Etats, avant la réforme 2009, la plupart des premiers textes communautaires ont été transposés dans les droits nationaux, dans d’autres Etats par contre, les textes étaient, au 31 mai 2004165, toujours en cours d’élaboration ou même parfois, non encore élaborés. Le Tableau ci- après donne la situation, par Etat membre, de la transposition des directives sur les finances publiques dans les droits nationaux au 31 mai 2004.
164 Article 99 de la directive 06/2009.
165 Date où les instances communautaires, à travers la Surveillance Multilatérale de juin 2004, ont, pour la dernière fois,
Tableau 1: Situation de la transposition des directives dans les droits nationaux Bénin Burkina Faso Côte d’Ivoire Guinée Bissau
Mali Niger Sénégal Togo
Loi de finances Projet de loi organique élaboré et transmis à l’A.N Loi adoptée le 24 janvier 2003 Projet de loi organique élaboré mais non encore adopté Transposition non effectuée Projet de loi organique non élaboré Loi organique adoptée le 1er avril 2003 Loi organique adoptée le 15 octobre 2001 Projet de loi organique non élaboré Règlement général sur la Comptabilité Publique Décret adopté le 15/02/2001 Projet de décret élaboré Transposition non effectuée mais la directive est appliquée Transposition non effectuée Projet de décret non élaboré Décret adopté le 26 juillet 2002 Décret adopté le 13 mars 2003 Projet de décret non élaboré
Source : Rapport semestriel de la Surveillance Multilatérale de juin 2004
Dans l’ensemble, on peut retenir que, jusqu’au milieu des années 2000, la directive relative aux lois de finances est adoptée par seulement trois Etats, à savoir le Burkina Faso, le Niger et le Sénégal ; et s’agissant de la directive portant règlement général sur la Comptabilité publique, elle est aussi adoptée que par trois Etats : le Bénin, le Niger et le Sénégal. Ainsi, seuls le Niger et le Sénégal ont eu à respecté les recommandations des instances communautaires en transposant ces directives dans leurs législations internes. Pour les autres, la Commission, dans ses différents Rapports annuels sur l’état de l’Union, les appelle régulièrement à faire preuve de bonne volonté, mais généralement sans succès.
Après analyse des deux directives intéressant les lois de finances et la Comptabilité publique, on peut noter en définitive que, malgré la réforme de 2009, leur transposition au plan national ne devrait nullement provoquer de grands bouleversements dans l’ordonnancement juridique interne des Etats en la matière, contrairement aux deux autres textes communautaires qui, par leur importance, apportent de vrais changements dans le dispositif financier des Etats membres de l’UEMOA : il s’agit du Pacte de Convergence et du Code de transparence.
Début Paragraphe 2 : Les textes communautaires à caractère purement
financier
Les deux textes communautaires à caractère purement financier sont l’acte additionnel n° 04/99 du 8 décembre 1999 portant Pacte de Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité entre les Etats
membres (A) et la directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009166
portant adoption du Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques au sein de l’UEMOA (B). Ces deux textes ont été adoptés par les autorités communautaires pour compléter le dispositif financier de l’Union en vue de rendre effective et complète l’harmonisation des législations et des politiques budgétaires nationales des Etats membres.