Des coalitions d’intérêts structurées sur des bases socio-spatiales

La question de l’agrégation des intérêts, grande question de la science politique et passage obligé pour comprendre qui gouverne, est classiquement saisie à travers trois prismes : la variable institutionnelle, la variable corporatiste, la variable partisane enfin. Ces trois grandes variables permettraient de rendre compte de la nature des intérêts, des points de vue, des référentiels, des idées portées par chacun ainsi que des mécanismes qui président à leur confrontation ou à leur agrégation.

Un apport de l’analyse des politiques publiques, et notamment de l’analyse des politiques publiques sensible à la mise en œuvre de l’action publique sur les territoires, à cette question a constitué à réévaluer le poids du territoire, de la territorialité, de la territorialisation… sans qu’on sache toujours bien d’ailleurs ce que recouvre précisément l’inflation de l’usage de cette notion de territoire, venue supplanter celle de « local ». Nous ne souhaitons pas, dans cette conclusion, revenir longuement sur cette littérature

419. Geneviève Decrop, 2004, Victimes, associations de victimes et prévention des risques collectifs, programme EPR 1, Ministère de l’écologie et du développement durable.

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foisonnante⁴²⁰, qui a fait l’objet, en 2011, d’une tentative de synthèse dans un dictionnaire des politiques territoriales⁴²¹. Ce sur quoi nous aimerions insister, c’est sur la concomitance de cette inflation de cette sémantique du territoire en France, du place et du landscape dans la géographie anglosaxonne, avec l’accent mis sur les transformations des politiques urbaines. Nous l’avons souligné en introduction, le contexte de compétition entre villes et l’impératif post-fordiste de qualité urbaine se traduisent par des stratégies de développement urbain visant davantage la place (place, urban place) que le territoire (territory entendu comme renvoyant davantage au territoire administratif et juridique). Autrement dit, la mutation entrepreneuriale de politiques urbaines s’accompagne d’un glissement de la notion de ville comme ensemble territorial vers la ville symbolique résumée par ses secteurs stratégiques⁴²². Le développement de quartiers d’affaires, la concentration des opérations de requalification d’espaces publics dans les centres historiques, les espaces à valeur patrimoniale ou touristique, les quartiers commerçants, les quartiers de gare, et certains quartiers résidentiels, qu’il s’agisse d’espaces déjà favorisés ou d’espaces à « reconquérir », sont illustratifs de l’orientation des politiques d’attractivité, centrées sur un archipel de lieux stratégiques plutôt que sur le territoire urbain dans son ensemble. Cette sélectivité est largement implicite et/ou euphémisée à travers la notion d’effet de ruissellement qui sous-entend que ces actions stratégiques seront créatrices de richesses qui profiteront à tout le territoire. Elle se traduit également par le fait d’associer une ville entière à la réussite et au pouvoir d’une petite partie de la ville et de ses opérations et grands projets emblématiques⁴²³. Si ce glissement est observable dans les catégories de la pratique, il l’est aussi dans les travaux de recherche qui se focalisent sur ces politiques urbaines stratégiques pour qualifier toute la gouvernance urbaine. Le retour des « villes » européennes ou la « ville » gouvernée par projets ne nous informent en réalité pas sur toute la gouvernance des territoires urbains, mais sur la gouvernance des seuls espaces considérés comme stratégiques conformément aux canons contemporains de l’attractivité métropolitaine. Ils nous décrivent les mécanismes d’agrégation des intérêts et les acteurs impliqués pour construire ces places, ces archipels stratégiques. Dès lors que l’on déplace le regard, comme nous l’avait fait, en direction des territoires sans atout pour jouer ce jeu (les territoires périphériques du renouvellement urbain d’Argenteuil) ou que l’on élargit la focale (pour observer l’organisation de la circulation à l’échelle métropolitaine), ces mécanismes d’agrégation des intérêts se dérobent.

C’est pourquoi, on aimerait défendre, en conclusion, l’idée du poids de la variable socio-spatiale dans la structure des coalitions. L’espace d’action de référence et les caractéristiques socio-économiques de ces espaces de références semblent en effet être un puissant attracteur d’intérêts. Ceux qui gouvernent les places stratégiques gagnantes ne sont pas ceux qui gouvernent les espaces délaissés et non stratégiques. Ces clivages spatiaux sont plus déterminants que les variables institutionnelle, partisane et corporatiste pour comprendre et expliquer les mécanismes d’agrégation des intérêts « en ville ».

420. Littérature dont on trouvera un état des lieux et une mise en perspective claire dans : Alain Faure, 2002, La

question territoriale. Pouvoirs locaux, action publique et politique(s), Mémoire d’habilitation à diriger des

recherches, Grenoble, Cerat, Université Pierre-Mendès France.

421. Romain Pasquier, Sébastien Guigner, Alistair Cole, 2011, Dictionnaire des politiques territoriales, Paris, Presses de Sciences Po.

422. David Harvey, 1989, “From managerialism to entrepreneurialism : the transformation in urban governance in late capitalism”, Geografiska Annaler, 71, B, p. 3-17.

423. Jennifer Robinson, 2002, “Global and world cities : a view from off the map”, International Journal of

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Nous avons montré dans le chapitre quatre que le mot d’ordre de renouvellement urbain renvoyait à deux réalités bien distinctes selon qu’il concernait les territoires périphériques de grands ensembles considérés comme sans potentiel et les territoires dotés des attributs de la centralité historique ou de l’imagerie du faubourg. Ainsi, à l’échelle de la ville d’Argenteuil, le renouvellement urbain ne s’appuie pas sur les mêmes réseaux d’acteurs selon qu’il concerne le centre-ville ou la périphérie, ce qui nous a fait dire qu’il n’y avait pas une, mais deux gouvernances du renouvellement urbain⁴²⁴. Nous pensons qu’il est possible d’étendre la portée de ce résultat de recherche. À l’échelle intercommunale, il est possible d’identifier des processus similaires de spécialisation spatiale des coalitions selon les profils socioéconomiques des communes dans les deals relatifs à la solidarité intercommunale. De même, le débat sur le retrait ou le retour de l’Etat mérite d’être investi sous l’angle des espaces de référence de l’Etat et de ses fonctionnaires. En creux, on bouclera le propos par un détour marseillais où le centre-ville, toujours populaire, est convoité pour accueillir les attributs du rayonnement métropolitain : ici, pas (encore) de différenciation spatiale des coalitions mais des conflits de coalitions sur l’usage des espaces centraux autour de l’enjeu « un centre-ville pour tous ».

Une lecture socio-spatiale de la solidarité intercommunale

Nous avons déjà eu l’occasion, dans l’introduction, de souligner que les travaux français portant sur l’intercommunalité sont globalement unanimes pour dénoncer le déficit démocratique des gouvernements intercommunaux et d’une machine communautaire réglée pour fabriquer du compromis et du consensus partisan. Cette situation serait imputable aux maires et à leurs mobilisations corporatistes pour neutraliser et domestiquer l’intercommunalité425. Cette position est déterminée par un cadre analytique centré sur le seul personnel politique au sein duquel les maires sont considérés comme une catégorie homogène partageant un même intérêt corporatiste stable dans le temps.

Ce constat du faible poids de la variable partisane dans l’agrégation des intérêts communaux qui composent les gouvernements urbains ne fait aucun doute. En revanche, l’interpréter comme la conséquence d’une mobilisation corporatiste des maires qui confisqueraient, ce faisant la démocratie intercommunale pour préserver leurs trophées et pré-carré nous semble être une grille de lecture erronée. Certes, la variable partisane ne donne pas lieu à la structuration d’une majorité et d’une opposition au sein du conseil communautaire qui serait assortie d’une discipline de vote. L’appartenance à une commune

424. On retrouve cette idée de différenciation territoriale des coalitions d’acteurs dans les travaux de Rémi Dormois. Rémi Dormois, 2008, « Les coalitions dans l’analyse des politiques urbaines post-keynésiennes. Discussion à partir de la comparaison des politiques de régénération urbaine menées dans trois villes européennes en reconversion », Métropoles, n°4.

425. Pour rappel, Daniel Gaxie, 1997, « Stratégies et institutions de l’intercommunalité. Remarques sur le développement contradictoire de l’intercommunalité », in CURAPP, 1997, L’intercommunalité. Bilan et

perspectives, Paris, Puf, p. 25-49 ; Patrick Le Lidec, 1997, « L’Etat, les associations d’élus et la réforme des

structures communales sous la Ve République : rapports de force et compromis », in Le Saout R. (dir.),

L’intercommunalité - Logiques nationales et enjeux locaux, Rennes, Presses Universitaires de Rennes ; Rémy Le

Saout, 2000, « L'intercommunalité, un pouvoir inachevé », Revue française de science politique, 50, 3, p. 439-461. Paul Boino, Xavier Desjardins, 2009, Intercommunalité : politique et territoire, Paris, La documentation française ; Fabien Desage, 2006, « La vocation redistributive contrariée d’une institution fédérative infranationale. Les faux-semblants du « consensus » partisan à la communauté urbaine de Lille », Lien social et

politiques, 56, p. 149-163 ; Fabien Desage, David Géranger, 2011, La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales, Editions du Croquant.

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prime souvent, c’est vrai, sur l’appartenance partisane. Mais n’est-ce là que la conséquence des stratégies corporatistes et égoïstes des élus communaux ? N’y a-t-il pas une autre interprétation possible ? Ne peut-on pas y voir le poids des variables socioéconomiques et spatiales qui forgent la spécialisation communale et structurent les débats autant que les alliances entre le « maire de la ville-centre », le « maire d’une petite commune pauvre en Taxe Professionnelle », le « maire d’une commune fiscalement riche mais devant faire face à de fortes charges compte tenu des caractéristiques de sa population », le « maire d’une commune de l’ancien bassin minier »… Si l’on accorde un tant soit peu de crédit à cette autre lecture de ce qu’est l’intérêt d’un représentant d’une commune élu au suffrage universel à cette échelle, alors l’intercommunalité est bien politique. La variable partisane, secondaire mais pas accessoire, peut même retrouver tout son sens dès lors que l’appartenance politique des élus reflète l’histoire socioéconomique de la commune et la sociologie de ses habitants. Autrement dit, le déclin de la pertinence de la variable partisane pour rendre compte de l’agrégation des intérêts n’est pas le signe, selon nous, d’une dépolitisation mais témoigne plutôt d’un desserrement des liens entre la couleur politique du maire et les caractéristiques socio-économiques des territoires — l’exemple le plus net étant probablement celui des banlieues rouges —. Dès lors que la couleur politique cesse d’être un bon prédicteur du profil socio-économique des communes, quel pourrait être la variable de substitution qui permettrait de rendre compte de la mise en ordre des intérêts ? On fait l’hypothèse que la variable spatiale est désormais plus pertinente que la variable partisane pour accéder aux profils socio-économiques des communes⁴²⁶.

Dans le cadre du projet SOLITER, nous avons mis à jour le fait que l’agrégation des intérêts communaux pour négocier les critères intercommunaux du partage de la Dotation de Solidarité Communautaire est d’abord structurée par des clivages socio-économiques spatialisés. Nous avons alors cherché à identifier les profils de communes, proches du point de vue des problématiques territoriales qu’elles ont à résoudre, sur lesquels se nouent les alliances pour défendre leur cause et leurs intérêts auprès des intercommunalités, vis-à-vis de communes dont le profil est différent. Autrement dit, nous avons montré combien pesaient les variables socio-économiques qui caractérisent les espaces communaux pour comprendre l’agrégation (et la non agrégation) des intérêts de leurs représentants, les maires. Alors, nous avons identifié pour chaque profil de communes, le registre de justification mobilisé au nom de la solidarité intercommunale427.

426. Mentionnons que des travaux de géographie sociale et électorale tentent de lier directement situation spatiale (à travers la notion de gradient d’urbanité) et vote. La piste est intéressante, elle mérite d’être maniée avec précaution. Voir notamment les controverses autour des travaux de Jacques Lévy qui tendent à montrer un lien entre le gradient d’urbanité (la distance à un centre) et le vote front national. Jacques Lévy, 2003, « Vote et gradient d’urbanité », EspacesTemps.net, Mensuelles, 05.06.2003 ; Jean Rivière, 2009, Le pavillon et l’isoloir.

Géographie sociale et électorale des espaces périurbains français (1968-2008), Thèse de doctorat, Université de

Basse-Normandie ; Fabrice Ripoll, Jean Rivière, 2007, « La ville dense comme seul espace légitime. Analyse critique d’un discours dominant sur le vote et l’urbain », Annales de la recherche urbaine, n° 102, p. 121-130. 427. Hélène Reigner, Thomas Frinault, Catherine Guy, 2010, « Construire la solidarité intercommunale. Les ressorts de l’intégration au prisme du partage de la Dotation de Solidarité Communautaire », Politiques et

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Enquête et méthodes

La Dotation de Solidarité Communautaire : un objet « tête d’épingle »

Un consensus existe pour considérer que la réussite de l’intercommunalité en France est inséparable d’un ménagement des intérêts communaux. Cette nature de l’intercommunalité française, maintes fois observée à partir des règles politiques et institutionnelles, trouve également une expression en matière de fiscalité locale. À la date du passage en Taxe Professionnelle Unique, il faut ainsi organiser un « juste retour » de la fiscalité qui vient compenser la perte, pour les budgets communaux, de la Taxe Professionnelle et surtout du dynamisme de ses bases. La Taxe Professionnelle est en effet une ressource fortement évolutive. Le principal enjeu du transfert de la Taxe Professionnelle, c’est donc avant tout la question du partage entre les communes et la communauté de l’augmentation, supposée mais incertaine, du produit futur de la Taxe Professionnelle, et ce d’autant que cet accroissement des recettes peut être le fruit d’investissements communaux antérieurs au passage en TPU (ZAC communale notamment).

Ce « juste retour » s’effectue selon deux modalités. La première, de nature obligatoire, correspond à l’Attribution de Compensation (AC) que les groupements reversent aux communes membres. La date du passage en TPU sert de point de référence pour établir un équilibre des comptes entre la communauté et les communes. A partir de cette date, la communauté reverse, tous les ans, à chaque commune, une Attribution de Compensation. Cette dernière représente le produit de la Taxe Professionnelle précédemment perçu à l’échelle communale duquel est déduit les charges communales désormais transférées à l’EPCI. Une fois calculée, cette AC est fixe428. De manière statique, elle neutralise le passage en TPU pour les budgets communaux à la date du passage en TPU. Si l’AC permet une neutralisation financière du passage en TPU, ce mécanisme ignore, par définition, le dynamisme des bases de taxe professionnelle futures. C’est pour effectuer le « juste retour » sur cette dynamique à venir qu’est instituée, de manière facultative, une seconde modalité de reversement aux communes à travers la dotation de solidarité communautaire (DSC). Autrement dit, la DSC peut être l’instrument d’un retour aux communes de la dynamique du produit de TP désormais encaissé par l’EPCI.

La Dotation de Solidarité Communautaire : un objet significatif des logiques d’agrégation des intérêts communaux et des échanges intercommunaux

En quoi la DSC est-elle un objet pertinent pour mettre à jour les ressorts de l’intégration intercommunale ? Certes, la DSC n’est pas l’unique levier d’action des intercommunalités pour mettre en œuvre une réduction des inégalités de richesse et de charges. Les politiques communautaires, la localisation des équipements et le choix du régime fiscal sont également de puissants facteurs de redistribution entre communes. Pour autant, l’analyse rétrospective des modalités de la distribution de cette ressource communautaire entre communes membres a un intérêt historique : a été inauguré à cette occasion un processus inédit de négociation, ont été scellés au cours de cette phase des modes opératoires qui ont marqué le déploiement des gouvernements intercommunaux. En outre, avec le projet en cours de

428. Sauf en cas de prise de nouvelles compétences par l’EPCI. Commune par commune, le coût de la nouvelle compétence transférée à l’ECPI est alors évalué (par la Commission d’Evaluation de Transfert des Charges –la CLET-) et déduit de l’AC versée à chaque commune.

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réforme des collectivités territoriales⁴²⁹ et l’annonce de la suppression de la Taxe Professionnelle (TP), principale ressource des intercommunalités, les arbitrages de redistribution de la DSC vont être réinterrogés. Ils vont occuper une place d’autant plus centrale que les ressources à se partager vont tendre à être plus contraintes et moins dynamiques. Enfin, le partage de cette DSC peut être appréhendé comme un laboratoire, au sein duquel a été expérimenté et testé un processus de distribution de ressources que l’actuel projet de réforme n’exclut pas d’amplifier. En effet, le projet de « DGF territoriale »⁴³⁰, versée par l’Etat aux EPCI, envisage d’agréger la dotation d'intercommunalité du groupement avec les dotations de fonctionnement jusqu’alors versées aux communes. À charge alors pour le conseil communautaire, comme c’est déjà le cas pour la DSC, de restituer aux communes leur dotation en définissant une conception locale de la péréquation financière⁴³¹. Certains conseils généraux (CG22 et CG35 par exemple) envisagent également d’affecter directement aux EPCI les sommes jusqu’alors allouées aux communes dans le cadre des contrats de territoire. Les modalités du partage des ressources au sein des EPCI et les enjeux qu’elles soulèvent pourraient donc, à l’avenir, être d’autant plus cruciales qu’elles vont concerner des sommes bien supérieures à celles de la seule enveloppe de DSC.

Une enquête collective sur une variété de situations territoriales

L’enquête a été menée de l’hiver 2008 au printemps 2009 au sein de sept groupements intercommunaux. Elle s’est attachée à retracer rétrospectivement les choix effectués en matière de DSC, choix concomitants au passage en régime fiscal de Taxe Professionnelle Unique, instauré en 1992 par la loi ATR et relancé par la loi Chevènement de 1999432. Deux types de matériau ont été collectés : les documents relatifs à la DSC produits par les services financiers des groupements intercommunaux ; les discours des acteurs par le biais d’entretiens semi-directifs conduits auprès de maires, de représentants intercommunaux (président, vice-présidents) et de fonctionnaires territoriaux communaux et intercommunaux (le plus souvent Directeur Général des Services).

Alors que la plupart des travaux portant sur l’intercommunalité s’intéressent aux grosses agglomérations, notre échantillon recouvre une diversité de situation socio-économiques et spatiales avec : deux Communautés d’Agglomération (CA du Pays d’Aix, Vitré Communauté), deux groupements intercommunaux périurbains (la CCEG jouxte la Communauté Urbaine de Nantes, la CC du Pays de Chateaugiron jouxte la CA de Rennes Métropole), un groupement organisé autour d’une ville moyenne (Lamballe communauté) et deux groupements à dominante rurale (ACSOR, CCMV).

429. Edouard Balladur, 2009, Il est temps de décider, Comité pour la réforme des collectivités locales, Rapport au Président de la République, Paris, La documentation française.

430. La possibilité donnée aux communes et communautés d’instaurer une DGF « territoriale » est précisée dans l’article 66 de l’avant projet de loi relatif aux collectivités territoriales, Ministère de l’Intérieur, de l’Outre mer et des collectivités territoriales.

431. Précisons que les critères de répartition de la DSC sont votés à la majorité des deux tiers tandis que l’enveloppe globale de DSC à se partager est votée à la majorité simple. Voir l’article 86 de la loi du 12 juillet 1999.

432. Dès 1992, la loi relative à l’Administration Territoriale de la République définit le dispositif de coopération intercommunale à Taxe Professionnelle Unique. Pour autant, c’est avec l’adoption de la loi Chevènement en 1999 que le régime fiscal de la Taxe Professionnelle Unique devient suffisamment incitatif (notamment grâce à la bonification de la Dotation Globale de Fonctionnement attribuée par l’Etat aux communautés à TPU) pour connaître un succès quantitatif.

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Figure 16. Les groupements intercommunaux étudiés dans le cadre du projet SOLITER : une diversité de situations socio-économiques et spatiales

Cette recherche s’est inscrite dans un projet de recherche intitulé « Négocier la solidarité territoriale dans les intercommunalités » (projet SOLITER 2009-2012) dirigé par Hélène REIGNER et Matthieu LEPRINCE. Il a été financé par le programme « Gouverner et Administrer » de l’ANR et a été également soutenu par la Maison des Sciences de l’Homme de Bretagne (MSHB).

Cette opération de recherche sur la DSC a donné lieu à un travail coopératif associant Rémi Le Saout, Catherine Guy, Thomas Frinault, Sébastien Segas, Matthieu Leprince et Hélène Reigner.

De fait, le partage de la DSC révèle l’importance des dimensions socio-économiques du territoire dans la fabrique du consensus. L’analyse fine des critères de partage de la DSC donne en effet à voir un certain nombre de priorités relatives à l’organisation du territoire intercommunal. L’analyse spatiale peut être utilement convoquée pour expliquer que les