As observações dos movimentos dos preços dos imóveis, entre os anos 1960 e 1990 são bastante escassas no Brasil. De todo modo, tentaremos explicitar nesta seção as tendências neste período, assim como, contextualizar o leitor historicamente – a partir de 1964 –, já que entendemos que houve aí um ponto de inflexão na política habitacional que alterou profundamente a dinâmica do mercado imobiliário.
Neste período, como amplamente conhecido, durante o regime militar, foi criado o Banco Nacional da Habitação (BNH), como uma resposta do governo à crise de moradia que o país enfrentava, em um momento de forte urbanização, buscando:
[...] por um lado, angariar apoio entre as massas populares urbanas, segmento que era uma das principais bases de sustentação do populismo afastado do poder e, por outro, criar uma política permanente de financiamento capaz de estruturar em moldes capitalistas o setor da construção civil habitacional, objetivo que acabou por prevalecer (BONDUKI, 2008; p. 73).
No mesmo período, foi criado, ainda, o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e instituiu-se o mecanismo de correção monetária; este último com o intuito de conter o processo de desvalorização da moeda brasileira, alongar o prazo de pagamento da dívida pública mobiliária, via criação dos títulos de dívida pública – Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN) – e garantir a aplicação de correção monetária aos contratos imobiliários de compra, de venda e de aluguéis94.
De acordo com Mioto (2015), o período foi marcado por um protagonismo dos Estados em toda América Latina. O arranjo institucional e estatal que vinha se formando foi capaz de alterar a estrutura produtiva do país e ampliar setores que antes tinham pouco espaço na indústria de bens de capital, como é o caso da construção civil. Além disso, como aponta Bolaffi (1975), a intenção do governo militar, ao criar mecanismos de apoio à política habitacional, era controlar a economia do país, que se afundava em uma crise. Em 1964, por exemplo, a inflação do país atingiu o patamar de 81% a.a95.
Deste modo, o sistema em torno do BNH conseguiu superar os limites que a própria crise inflacionária impunha ao seu pleno funcionamento. Isso, porque os recursos que seriam utilizados para a viabilização da política habitacional eram não-inflacionários – via captação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS)96, criado em 1966.
O sistema engendrado em torno do BNH conseguiu superar o impasse por meio de uma fórmula que canalizaria para a construção civil recursos gerados no próprio setor privado. Ao mesmo tempo, o setor privado foi liberado do ônus para o qual os recursos absorvidos eram destinados (BOLAFFI, 1975; p. 70).
Royer (2009) apresenta a ideia de que todo o sistema que foi montado em torno do BNH foi desenvolvido a partir de 1965 e, principalmente, para atender aos interesses do setor da construção civil e com uma concepção financista. Isso porque, o governo instituiu uma série de medidas de incentivos tributários, como isenção de IPI a produtos do setor. Ademais, o Banco Central autorizou sociedades de crédito e de financiamento a atuarem, também, como
94 EGLER, 1985.
95 CONTADOR, C.R. Mercado de ativos financeiros no Brasil, 1974; p. 37.
96 “O FGTS é um fundo financeiro formado pela contribuição mensal de empregadores aos seus empregados
mediante depósito de 8% das remunerações em conta vinculada, de natureza privada e sob gestão pública, conformando uma poupança compulsória do trabalhador que o empregador recolhe na fonte” (ROYER, 2009; p. 50).
sociedades de crédito imobiliário. Esta última medida incentivaria uma expansão da captação de poupança e empréstimo na economia a partir da criação de funding, especialmente após a introdução das Cadernetas de Poupança, em 1967. De todo modo, para a autora, foi o FGTS o instrumento capaz de dar maior impulso aos recursos de operação do BNH.
De acordo com Egler (1985):
[...] a partir de 1966, com a criação de um fundo compulsório sobre salários (FGTS) sob gestão do BNH e com a introdução das cadernetas de poupança, como instrumento de captação de recursos para o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), remunerando o depositante com juros anuais de 6% além da correção monetária; o SFH passa a dispor de um volume de recursos capaz de acelerar o crescimento da construção civil no Brasil (EGLER, 1985; p. 127).
A questão do incentivo à construção civil vai ao encontro da ideia proposta por Fix (2011). O modelo adotado pelo BNH, segundo a autora, foi o da casa própria, com uma semelhança ao modelo dos EUA e bem diferente daquele adotado na Inglaterra, via aluguel, como visto no capítulo dois. Esse paralelo no modelo adotado nos permite entender que a adoção da casa própria como mecanismo de superação dos problemas de moradia, na verdade, corresponde à concepção de dinamizar o setor da construção civil em um momento de crise, a partir da criação de novas residências97.
Para dar suporte às políticas em um cenário de crise, o SFH foi de extrema importância, pois com ele foi possível que houvesse uma distribuição dos riscos de pagamento dos mutuários, através de um sistema de seguros e da criação de fundos financeiros específicos, a fim de evitar flutuações nos empréstimos e depósitos98. Essa dinâmica permitiu que se desenvolvesse uma estrutura de hipotecas em que o empréstimo habitacional do mutuário estivesse lastreado no próprio imóvel financiado e, como dissemos acima, era corrigido anualmente, de acordo com a inflação e com os juros correntes.
Além disso, o SFH reunia instituições públicas e privadas na captação de poupanças para estes empréstimos habitacionais. Segundo Fix (2011) “com o SBPE, a média anual média anual de habitações financiadas pelo SFH como um todo passou de 27.047 no biênio 1965/1966, para 134.940, no período entre 1967 e 1970 – aumento de 399%” (p.94).
Esse processo afetou a dinâmica dos preços da terra urbana no Brasil, que viu uma rápida valorização dos imóveis. Podemos observar na tabela 2 abaixo, a média dos preços dos imóveis
97 As residências criadas ora eram direcionadas às faixas de renda mais baixa, ora às mais altas. De todo modo,
segundo Royer (2009), foram as faixas de renda médias e mais elevadas que foram as maiores beneficiadas do programa habitacional do regime militar.
urbanos no município de São Paulo entre os anos 1960 e 197099 e percebemos que houve uma valorização imobiliária crescente e acima da inflação do período. Em 1978, já com uma crise iminente do BNH, é que percebemos uma queda nos preços dos imóveis. Importante destacar que, quando trazemos os dados do preço médio dos terrenos a preços de 2018, percebemos que a variação é bem alta, talvez devido à alta taxa de inflação do período. O crescimento dos preços em 1972, quando comparado a 1966, foi de quase 300%. Se compararmos o final da série – 1978 – com o ano de maior alta, vemos que os preços caíram 46% em comparação a 1972.
TABELA 2:PREÇO MÉDIO DO M² DOS TERRENOS EM SÃO PAULO, EM CRUZEIROS (A PREÇOS CORRENTES DE 1975) E EM REAIS (A PREÇOS CONSTANTES DE 2018, DEFLATOR IMPLÍCITO INCC)
ANO Média dos preços dos terrenos de São Paulo, em cruzeiros de 1975 Média dos preços dos terrenos de São Paulo, em reais de 2018
1966 368,39 39,77 1968 391,61 46,56 1970 655,54 134,47 1972 800,22 155,19 1974 866,14 104,16 1976 983,15 64,41 1978 813,78 84,48
Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos de Coordenadoria Geral de Planejamento do Município de São Paulo apud EGLER (1985; p. 128)/IPEADATA
Uma questão sobre a valorização dos imóveis no período é a de que, ao concentrar a produção e financiamento das residências em famílias com renda média e alta100, a elevação dos preços imobiliários se concentrou em casas que atendessem a esse padrão de renda, especialmente no período que conhecemos como Milagre Econômico101.
Se cruzarmos os dados dos preços dos terrenos com os de salário mínimo vigente, veremos exatamente onde esteve concentrada a maioria das moradias financiadas – dada a
99 É importante dizer que no Brasil, até o início dos anos 2000, a falta de dados do mercado imobiliário era latente.
Portanto, procuramos fazer estimativas e comparações com os dados disponíveis no período analisado.
100 Fix (2011) aponta que entre 1969 e 1974 o BNH se afastou do financiamento de imóveis populares, devido às
limitações que o próprio funcionamento do sistema de crédito. “O aumento do crédito e da escala de produção, no caso da habitação, pode gerar a elevação do custo unitário, diferentemente de outros setores. O encarecimento dos terrenos dificultou a aquisição de terras com condições mínimas de aproveitamento” (p. 101).
101 O milagre econômico caracterizou-se pelas maiores taxas de crescimento do PIB – cerca de 10% ao ano –, com
relativa estabilidade de preços. Este desempenho foi em decorrência das reformas institucionais e a recessão do período anterior, que geraram uma capacidade ociosa o setor industrial e as condições necessárias para a retomada da demanda. Para aprofundar o assunto ver: MELLO, J.M.C.; BELLUZZO, L.G.M. Reflexões sobre a crise atual. Campinas, IE/Unicamp, 1998.
variação de ambos. Enquanto os preços dos terrenos de São Paulo cresceram 290% entre 1964 e 1986, o salário mínimo decaiu 54,5%102.
FIGURA 6: EVOLUÇÃO DO PREÇO DO METRO QUADRADO DE TERRENOS E DO SALÁRIO MÍNIMO,SÃO PAULO,1959- 1991
Fonte: Extraído de KOWARICK e CAMPANÁRIO (1994) apud SILVA (1997, p. 83).
Tal como os preços dos imóveis, o valor médio dos financiamentos também teve um aumento expressivo, como podemos observar na figura 7, extraída de Egler (1985). O valor médio unitário dos financiamentos do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE)103 teve uma variação real de 361% entre 1968 e 1974 e o total de unidades financiadas aumentou 28% no mesmo período. Interessante observar que 1976 foi o ano em que se teve o maior número de unidades financiadas, mas o valor médio unitário não aumentou em comparação a 1974 – talvez explicado pelo fato de que a partir de 1976 os preços caíram 38% em relação ao período de maior alta, como visto na tabela 2.
102 Informações extraídas de SILVA, 1997.
103 O Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) foi criado neste período do Regime Militar, como
uma parte do BNH e do SFH, como um fundo que captação de recursos. Conforme define Royer (2009, p. 52): “o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo era composto pelo próprio BNH, que exercia papel de órgão central do sistema, pelas carteiras imobiliárias das caixas econômicas, federal e estaduais, sociedades de crédito imobiliário e associações de poupança e empréstimo. Sua implantação ocorreu paralelamente à estruturação do SFH e do próprio mercado de capitais no país. Até hoje se pode considerar o SBPE como um subsistema ou um sistema auxiliar do SFH”.
TABELA 3:VALOR MÉDIO DOS FINANCIAMENTOS DO SBPE–1968/1978 ANO Nº de habitações, em mil unidades Média dos financiamentos do SBPE, em mil cruzeiros de 1975 Média dos financiamentos do SBPE, em milhões reais de 2018
Valor médio unitário dos financiamentos
do SBPE, em mil cruzeiros de 1975
Valor médio unitário dos financiamentos do SBPE, em mil reais
de 2018 1968 47 6.384 759 135,8 16,1 1970 72 12.753 2.616 177,0 36,3 1972 67 28.332 5.495 422,8 82,0 1974 60 31.145 3.746 619,1 74,5 1976 109 32.704 2.143 300,0 19,7 1978 56 20.016 2.078 357,4 37,1
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do BNH – relatórios anuais apud EGLER (1985; p. 129)/ IPEADATA.
Vemos, portanto, que desde o BNH os fundos públicos têm sido utilizados na provisão habitacional no Brasil, a partir de um processo de ampliação dos financiamentos – processo este que afetou a dinâmica dos preços imobiliários. A formação de um capital financeiro para o setor imobiliário pode ter como consequência, de um lado, a dinamização do mercado e, de outro, o alijamento das pessoas que não podem participar das políticas habitacionais desse mesmo mercado. Essa questão é um paradoxo, pois a política pode piorar a situação habitacional de quem está fora dela.
Crise dos anos 80
A partir dos anos 1980, no entanto, houve uma reversão no quadro de crescimento econômico no Brasil. Esse resultado foi em decorrência do choque de juros, em 1979, praticado pelos EUA como forma de retomar a diplomacia do dólar forte (já abordado e explicado no capítulo 2); além do 2° choque do petróleo, que refletiu em um aumento da inflação e desequilíbrios na balança comercial, resultados da conjuntura recessiva internacional. Em 1982, a situação econômica se agravou mais ainda devido à diminuição dos fluxos financeiros internacionais, decorrente da moratória do México e do colapso do mercado financeiro mundial, levando à diminuição de empréstimos e reservas em moeda estrangeira para o Brasil.
Esse cenário de instabilidade externa e interna, com exportações prejudicadas, desequilíbrios do balanço de pagamentos (via balança comercial e conta financeira) e com o agravamento do problema da inflação – além do aumento dos juros – criaram as condições para a primeira recessão brasileira no pós-guerra. A taxa de crescimento do PIB diminuiu consideravelmente e o desemprego formal aumentou (devido à queda em 10% da produção industrial) – “uma queda sem precedentes da atividade econômica” (TAVARES e ASSIS, 1986; p. 77).
É importante salientar que nesse período as taxas de juros domésticas também se instabilizaram profundamente. Segundo Belluzzo e Almeida (2002), isso decorria do fato de que essa variável era condicionada ora com pretensões de retomar o crescimento, ora com o objetivo de equilibrar as contas externas. Esse movimento instável das taxas de juros e da inflação gerou um problema adicional: o risco de crédito aumentou para emprestadores e tomadores, uma vez que a correção monetária não acompanhava a evolução dos preços, em razão das variações nos índices de inflação; o que acabou comprometendo a utilização da indexação para o sistema bancário e o padrão de financiamento que o país se baseava nos períodos anteriores.
Ou seja, com a economia em crise, alto desemprego e arrocho salarial, o padrão de financiamento do mercado imobiliário via SFH se tornava cada vez mais inviabilizado. Este cenário agravou a capacidade de pagamento das parcelas dos financiamentos dos mutuários, aumentando consideravelmente a inadimplência, em um processo de aceleração da inflação, que chegou ao patamar de 100% a.a., em 1980, e de quase 200%, em 1983.
As altas taxas de inflação no período fizeram com que os preços dos imóveis se desvalorizassem continuamente, já que o saldo devedor dos mutuários era maior do que o preço de mercado dos imóveis – que era, como já dissemos, a própria garantia do financiamento. Ou seja, a indexação das dívidas imobiliárias fez com que estas fossem muito mais elevadas do que a valorização dos imóveis.
Se abstrairmos este cenário para a teoria, perceberemos que a economia brasileira se comportava, em alguma medida, como no ciclo minskiano. Isso porque o aumento de preços dos imóveis só foi possível devido ao ciclo de expansão econômica, marcado pelo Milagre Econômico. Esse aumento dos preços veio acompanhado de um aumento expressivo no volume de empréstimos no mercado imobiliário. No momento em que há uma reversão do quadro de expansão econômica, somado a um cenário de alta inflação, a tendência de alta dos preços caí, há aumento das taxas de juros dos empréstimos, gerando um descasamento entre ativos e passivos e expandindo a inadimplência e diminuindo a oferta de crédito.
Royer resume esse período de crise no SFH da seguinte forma:
Em 1983, com o recrudescimento da inflação, o reajuste das prestações foi feito com 80% da variação do salário mínimo (uma das opções oferecidas aos mutuários), índice sem relação com que foi aplicado aos saldos devedores, gerando um descasamento importante entre o ativo e o passivo do financiamento. Em 1985, os saldos devedores foram corrigidos em 246%, creditado aos detentores de contas de poupança e do FGTS, enquanto as prestações foram reajustadas em 112%. Em 1986, por conta do Plano Cruzado, as prestações foram convertidas para a moeda então criada, o cruzado, pelas medias aritméticas das prestações dos seis ou doze meses anteriores a março de 1986, atingindo a totalidade dos contratos (ROYER, 2009; p. 58).
Para Royer (2009), o descasamento dos indexadores das dívidas e encargos foram centrais para o desmoronamento do funcionamento do SFH. Segundo Eloy et al. (2012), por outro lado, o estopim para o fim do BNH em 1986 foi justamente a saída encontrada pelo governo em meio à crise: o incentivo à liquidação das dívidas via descontos de 25%. Este incentivo chegou a 100% de desconto sobre o saldo devedor, e gerou um crescente desequilíbrio na operação do BNH, culminando em sua extinção – apesar de viabilizar a manutenção dos imóveis pelas famílias que conseguiam liquidar os empréstimos (no caso, as de renda mais elevada).
Essa nova ordem de subsídios não produziu novas unidades ou novos acessos ao crédito, mas impediu uma crise imediata no SFH, no mercado imobiliário e na economia, de modo geral, à medida que viabilizou às famílias a manutenção de seus imóveis e quitação de seus contratos. Ademais os subsídios eram oferecidos de forma universal, e portanto, beneficiaram sobremaneira os mutuários de renda mais alta (ELOY et.al.; 2012; p. 4).
De todo modo, percebemos nos anos 1980 uma profunda desarticulação do sistema financeiro que deu base ao financiamento habitacional nos anos anteriores, seja pela questão econômica, com as altas taxas de inflação e de juros, seja pela política104. Essa total desarticulação afetou o cenário dos preços dos imóveis pelas décadas seguintes, que se apresentavam mais baixos que as décadas anteriores, mas, os imóveis ainda eram restritos à uma camada da sociedade que detinha uma renda mais elevada.
No entanto, uma questão relevante neste contexto é o fato de que as empresas do setor de construção civil saíram “fortalecidas” do ciclo de estruturação e crescimento do modelo BNH. Conforme aponta Mioto (2015), esse fortalecimento se deu de duas maneiras: a primeira pelos investimentos estatais e associações patronais consolidadas, que garantiram uma maior acumulação de capital; e pelo processo de concentração e centralização do capital, que aumentavam a capacidade de capital de giro via sistema financeiro. Deste modo, “mais do que a acumulação na órbita da produção, os ganhos especulativos em relação à terra acabaram por, muitas vezes, fundir o construtor com o proprietário ou relegar a construção em si para empresas menores” (MIOTO, 2015; p. 62). Vemos, portanto, que o momento foi marcado por uma articulação profunda entre uma série de agentes no mercado imobiliário, que corrobora para as teses dos autores institucionalistas sobre a existência de determinados agentes que possuem informações privilegiadas e relações com outros agentes que podem favorecer suas tomadas de decisão, como vimos no capítulo 1.
104 Segundo Bonduki (2008; p. 75), “ao final dos anos 1980, o BNH havia se tornado uma das instituições mais
Durante o final dos anos 1980 até o início dos anos 1990, a economia brasileira agravava ainda mais o seu problema com o aumento do endividamento externo e as altas taxas de inflação. Os governos tentaram, sem sucesso, estabelecer medidas de controle dos preços e da dívida pública105 – entre 1987 e 1994 foram lançados sete planos de combate à inflação. A consequência deste cenário era o baixo crescimento econômico, altas taxas de desemprego, aumento do trabalho informal, desigualdade social, assim como, nenhuma política de incentivo à habitação. Como podemos observar no gráfico 14, as unidades habitacionais financiadas pelo SFH despencaram na década de 1980. Entre 1982 e 1983 houve uma queda de, aproximadamente, 85% nos imóveis financiados.
GRÁFICO 14:UNIDADES HABITACIONAIS FINANCIADAS PELO SFH,1964-2005
Fonte: BNH, Caixa Econômica Federal e Banco Central do Brasil/ Extraído de FGV (2007).
A partir de 1994, no governo Fernando Henrique Cardoso, com a implementação do Plano Real, a tão almejada estabilidade da moeda foi alcançada com medidas de contenção inflacionária – ainda que com um custo social e industrial elevado. Entre elas, podemos destacar o congelamento dos salários por um ano; e o controle do câmbio, que ao valorizar-se diminui o valor dos produtos importados e aumenta a concorrência no mercado interno. É importante ressaltar que esses movimentos foram possibilitados pelo movimento de financeirização, que representou a entrada de dólares nos países periféricos, inclusive no Brasil, viabilizando a estabilização do câmbio e, consequentemente, dos preços106.
105 CARNEIRO, R. Desenvolvimento em crise. São Paulo: Editora Unesp, IE Unicamp, 2002.
106 As medidas adotadas, como é amplamente conhecido, impactaram em aumento dos juros e valorização do
O fim da inflação foi resultado da fixação do câmbio, o que possibilitou que os preços dos produtos importados barateados estabelecessem um teto para o mercado nacional e, por conseguinte, fez com que as empresas nacionais tivessem que baixar seus preços devido à concorrência, dado o cenário de abertura comercial e financeira. Entretanto, os custos da estabilização foram cobrados na reestruturação produtiva, nas contas externas, no forte crescimento da dívida pública (mesmo com o forte aumento dos impostos e a arrecadação com