Chapitre 1 Strasbourg et le modèle urbain rhénan
4 Les figures actuelles de la cohérence urbanisme-transport
4.3 Le développement urbain multipolaire
Enfin, la troisième figure de la cohérence urbanisme-transport est celle du développement urbain multipolaire. L’étude diachronique a montré que cette idée était issue de la transposition de deux principes d’aménagement diffusés en France dans les années 1960, faisant tous deux référence à la notion d’équilibre : équilibre du développement urbain et équilibre du rapport habitat-emploi. L’anticipation d’une forte croissance démographique dans les grandes agglomérations et des flux de déplacements associés mettait alors l’accent sur les problèmes de congestion et d’inégalités territoriales découlant d’une concentration trop importante du développement dans les villes-centres. Depuis le milieu des années 1970 en revanche, ce sont les mouvements de desserrement des lieux de résidence et d’emploi, et non plus l’accroissement absolu de la population, qui sont à l’origine de l’augmentation des flux de déplacements. C’est donc la gestion (plutôt que la maîtrise) du mouvement d’étalement urbain qui sous-tend ce principe de développement urbain multipolarisé.
La figure d’équilibre, fortement empreinte de l’imagerie planificatrice (Castel, 2001), est également ancrée dans la représentation territoriale locale. En effet le « modèle urbain rhénan » se caractérise par une nette opposition entre ville et monde rural, une absence de mitage qui contraste avec l’urbanisation diffuse et l’extension en tâche d’huile traditionnellement associées au phénomène d’étalement urbain40.. Le développement urbain multipolaire s’accorde également avec les ambitions
38 Ces capacités d’urbanisation n’ont pas encore fait l’objet d’une évaluation précise, notamment au sein de la CUS (entretien
du 1er décembre 2006).
39 « Les Allemands n’hésitent pas à créer des lignes de transport avant l’urbanisation. Mais c’est une révolution culturelle, et à mon avis c’est un pas qu’on ne franchira jamais ici. » (entretien du 1er décembre 2006).
40 « En Alsace nous avons une structure d’étalement évidente de l’agglomération, mais par grappes, c’est-à-dire par village, par bourg-centre ; nous n’avons pas du tout les phénomènes de mitage que l’on peut observer en Bretagne, dans le centre de la France ou dans les systèmes de bocage. » (entretien du 30 novembre 2006).
d’une croissance modérée de la région strasbourgeoise, conforme à l’objectif d’une moindre consommation des espaces naturels et agricoles41. Les élus strasbourgeois, qui se sont longtemps
appuyés sur une rhétorique de la croissance pour revendiquer les besoins d’équipement de l’agglomération, renoncent désormais à tout discours en termes de taille critique42..
Le modèle d’aménagement multipolaire est également présenté comme économe en termes de déplacements pendulaires, et plus spécifiquement de circulation automobile. Deux hypothèses sont plus spécifiquement formulées : la première est que le développement de l’offre de transports collectifs sur les liaisons radiales permet de modérer la dépendance à l’égard de l’automobile43 ; la
seconde est que le renforcement des centralités périphériques stimule les déplacements de proximité au détriment des déplacements vers le centre.
Plusieurs acteurs remettent en cause l’efficacité du modèle d’organisation multipolaire dans la régulation de la demande de déplacements. En particulier, le desserrement spatial du marché de l’emploi n’apparaît pas favorable à une diminution des migrations quotidiennes, dès lors que l’on ne peut contraindre les entreprises, particulièrement les plus grandes, à recruter leur main d’œuvre à proximité44. C’est une des raisons pour lesquelles les bourgs-centres ont été choisis en fonction de leur
capacité à offrir des services de proximité, et non pas uniquement en fonction de la qualité de desserte en transports publics ni de l’offre d’emplois45. Par ailleurs, la hiérarchisation des priorités dans le
développement et l’équipement des communes, qui ne correspond à aucune différenciation juridique existante, a entraîné un certain nombre de contestations de la part des élus, qui continuent par ailleurs d’être maîtres de leur plan d’occupation des sols. Enfin, la dichotomie entre les projets de transports collectifs (réservés aux dessertes radiales) et les projets routiers (réservés aux voies de contournement) apparaît, au yeux de certains acteurs, peu cohérente avec les principes de développement durable. Jusque dans la manière de poser le problème et de légitimer la réalisation du GCO (lutter contre l’asphyxie de la ville-centre), l’argumentaire confond les objectifs de protection de l’environnement et d’amélioration de la qualité de vie avec la nécessité de dévier les flux de transport routier pour éviter la congestion des axes d’accès au centre. De fait, l’accompagnement des besoins de mobilité constitue, selon un de nos interlocuteurs, l’un des éléments de continuité majeurs des politiques locales de transport, l’absence de réalisation des projets déjà considérés comme nécessaires il y a trente ans ne faisant qu’en accroître l’urgence aujourd’hui46.
41 « Le Syndicat mixte prend acte du poids démographique, limité à l’échelle européenne, de la région de Strasbourg, sans chercher à augmenter de manière importante sa population. En effet, une forte augmentation de population se traduirait par une consommation excessive des espaces naturels et agricoles, comme des ressources naturelles. Le Syndicat mixte se fi xe pour objectif de conforter dans la région de Strasbourg le niveau de développement atteint aujourd’hui, ainsi que les fonctions métropolitaines qui y sont actuellement implantées. » (SCOTERS, Rapport de présentation p. 181).
42 « Strasbourg ne dit plus, comme cela a pu être le cas il y a trente ans, nous voulons devenir une ville de 700 000 habitants. (…) Strasbourg n’a plus envie de se dire : pour être grand, il faut que je sois gros ; pour rayonner, il faut que j’aie une taille critique, et la taille critique c’était assez vite 1 million d’habitants, mais sur l’agglomération. Un million d’habitants sur l’agglomération, cela veut dire construire à outrance, et aujourd’hui on a du mal à construire, à faire de l’habitat. »
(entretien du 30 septembre 2006)
43 « (…) L’accessibilité de la population périurbaine à Strasbourg, c’est trois projets : le tram-train, le transport routier guidé, le cadencement des TER » (entretien du 30 novembre 2006).
44 « L’idée de se dire, nous allons développer l’emploi en dehors de Strasbourg, et cela va diminuer les déplacements vers le centre est un leurre. Parce que les gens n’habitent pas là où ils travaillent, majoritairement. (…) Si l’on veut limiter le nombre de déplacements, notamment en voiture, il faut maintenir beaucoup d’emplois sur le centre. ( …) Dès que l’on veut développer l’emploi en périphérie avec de grosses entreprises, cela suppose une diversification de l’offre, notamment des emplois qualifiés. Et dans ce cas, l’entreprise va recruter sur une base très large, et pas forcément les personnes qui habitent à proximité » (entretien du 7 juillet 2006).
45 « Les bourgs-centres, c’est un peu l’armature de chef-lieu de canton, ou de ville de marché, il y a à la fois un côté plus politique et vie quotidienne que transports en commun. (…) Au départ [les centralités ont été définies] en fonction des services, écoles, services à la population, pas tellement les emplois puisque certaines communes ont de grandes zones d’activités mais elles ne jouent pas un rôle de centralité. (…) L’idée c’est que ces bourgs qui ont des services, une offre à la population un peu plus importante, c’est pas mal de les peupler un peu plus » (entretien du 7 juillet 2006).
Conclusion
Qu’en est-il, au final, des spécificités de la coordination urbanisme-transports dans l’agglomération strasbourgeoise ?
Du côté de l’organisation institutionnelle, la création d’une communauté urbaine à la fin des années 1960, loin de favoriser l’articulation des politiques de transports et d’urbanisme des vingt-sept communes membres, cristallise la résistance des élus face à l’encadrement de leurs compétences. Cette résistance est particulièrement marquée à Strasbourg, qui défend âprement ses prérogatives en matière d’urbanisme, héritées de sa période allemande. Ni la normalisation de ce régime d’exception, ni les préconisations de la loi SRU ne suffisent faire adopter le principe de l’élaboration d’un plan d’occupation des sols communautaire – pourtant du ressort légal de la CUS, dissociant dès lors l’échelle d’organisation des déplacements en général, et celle des services de transports publics en particulier, des stratégies communales de développement urbain.
L’analyse diachronique a montré, par ailleurs, la difficulté d’articuler les différentes échelles de la coordination.
Au début des années 1990, la volonté de renforcer le pouvoir politique d’agglomération se heurte aux résistances locales. Figure de proue d’un projet urbain qui veut conforter le positionnement de Strasbourg à l’échelle européenne, le tramway affiche l’ambition de transformer l’agglomération à partir du centre. Au centre, la mutation produite est indiscutable : inscrite d’emblée dans un cadre intercommunal (Strasbourg et sa première couronne) et dans une configuration réticulaire, la réalisation du tramway s’accompagne d’un réaménagement des espaces publics, qui fera école dans d’autres agglomérations47. Force est de constater cependant que le changement d’échelle du projet, de
la ville-centre vers l’agglomération, n’est pas réellement accompli.
Au sein de la région urbaine, le défaut de priorités d’aménagement de la CUS contraste avec le mouvement de « recentrage » qui caractérise les institutions départementale et régionale, après les réorganisations issues de « l’acte II » de la décentralisation. Logiques institutionnelles et stratégies politiques se conjuguent pour freiner l’articulation des politiques sectorielles, tant à l’intérieur de la sphère transport – où la rupture entre projets routiers et projets de transports collectifs est particulièrement prononcée – qu’entre transports et aménagement territorial. Dans ce contexte, l’instrument de mise en cohérence des politiques sectorielles, le SCOTERS, n’a pu servir de scène de négociation entre les différentes collectivités locales. Département et Région ont préféré aux procédures de planification classiques – toujours soupçonnées de velléités recentralisatrices – l’élaboration de « feuilles de route » ou de démarches ad hoc orientées vers l’action. Qu’ils soient instrumentalisés par une collectivité particulière ou défendus collectivement au nom de l’intérêt général, les grands projets de transport (tramway, tram-train, transport routier guidé ou grand contournement ouest) jouissent par ailleurs d’une remarquable autonomie.
Les représentations de la cohérence urbanisme-transport renvoient à deux schémas distincts, chacun associé à un espace de pertinence. Dans le noyau central de l’agglomération - dénommé « espace métropolitain » dans le SCOTERS - l’objectif est de renforcer l’accueil d’emplois qualifiés et de garantir une qualité de desserte optimale, notamment en transports publics. Au sein de ce périmètre, c’est donc un principe d’équité territoriale qui prévaut. À l’extérieur de l’espace métropolitain, c’est un schéma d’aménagement multipolaire qui ressort, avec l’identification de bourgs-centres destinés à concentrer le développement urbain. La relation entre extension urbaine et transports, pour ces zones, s’exprime à travers la condition d’un bon niveau de desserte en transports collectifs, sans que ce critère constitue une condition nécessaire ni suffisante au statut de “bourg-centre”. Ce schéma se limite essentiellement à la problématique de l’habitat : l’emplacement des zones d’activités, de même que la mixité habitat-emplois est un sujet peu débattu - alors qu’il constituait, dans les années 1970, l’un des principes fondateurs du concept de polarité secondaire, ou de “ville nouvelle”.
47 Notamment à Bordeaux, à travers la médiation opérée par le directeur de l’agence d’urbanisme, F. Cuillier, ancien
Références bibliographiques
1. Ouvrages collectifs, articles, études
ADEUS (GAUGLER K., SAÏB A., STEMMELEN L. et WIEL F.), « Urbi et orbi ». L’étalement urbain : état des lieux, in Dimension Villes, Dossiers de l’ADEUS, n°3, 2003a.
ADEUS (VIMBERT B., SCARAVELLA J., VIGNERON F. et KOENIG C.), Déplacements et commerces.
Impacts du tramway sur le commerce dans l’agglomération strasbourgeoise, Rapport d’études du CERTU, 2003b.
ADEUS, Synthèse des analyses de l’enquête ménages déplacements de 1997. Notice introductive, octobre 2001, 15 pages.
ADEUS, 1981, À quoi sert le schéma d’aménagement et d’urbanisme de l’agglomération strasbourgeoise en 1981 ?, Colloque de la FNAU, Lyon, 14-15 octobre 1981.
BACHOFEN Ch., « La reconstruction », in Cuillier F. (dir), Strasbourg. Chroniques d’urbanisme, ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en cours, pp. 21-27, 1994a.
BACHOFEN Ch., « Le Plan Vivien », in Cuillier F. (dir), Strasbourg. Chroniques d’urbanisme,
ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en cours, pp. 30-33, 1994b.
BACHOFEN Ch., « Le schéma de structure, préfiguration du SDAU », in Cuillier F. (dir), Strasbourg.
Chroniques d’urbanisme, ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en cours, pp. 30-33,
1994c.
BACHOFEN Ch., « De grandes opérations d’aménagement », in Cuillier Francis (dir), Strasbourg. Chroniques d’urbanisme, ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en cours, pp. 49-56,
1994d.
BIEBER A., MASSOT M.-H. et ORFEUIL J.-P., Questions vives pour une prospective de la mobilité quotidienne, synthèse Inrets n°19, 1993.
CASTEL J.-Ch., « La SRU », MELT-ENPC, Séminaire de planification urbaine, 11 décembre 2001. DIEBOLD F., « Le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de 1973 », in Cuillier F. (dir),
Strasbourg. Chroniques d’urbanisme, ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en
cours, pp. 38-40, 1994.
DIEBOLD F., « Naissance des agences d’urbanisme et naissance de l’agence d’urbanisme pour l’agglomération strasbourgeoise », in Cuillier F. (dir), Strasbourg. Chroniques d’urbanisme, ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en cours, pp. 124-128, 1994.
DUPUY G., Urbanisme et Technique. Chronique d’un mariage de raison, Centre de recherche
d’urbanisme, Paris, 1978.
JULIEN Ph., Onze fonctions pour qualifier les grandes villes, Insee Première n°840, mars 2002.
MESSELIS M., Le tramway de Strasbourg, technique, réseaux et image : outils du projet urbain ?,
intervention à une séance de Ponts-formation consacrée au grand projet urbain, 2004.
MESSELIS M., « Du réseau de voirie au plan de déplacements urbains », in Cuillier F. (dir),
Strasbourg. Chroniques d’urbanisme, ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en
cours, pp. 73-80, 1994.
NONN H., L’organisation urbaine alsacienne aujourd’hui, et ses inflexions transfrontalières,
Contribution aux travaux de l’Association de prospective rhénane (http://www.apr- strasbourg.org/contribution.php), octobre 2001.
NONN H., Strasbourg et sa communauté urbaine, Coll. Les villes françaises, Notes et Études
documentaires n°4657-4658, La Documentation Française, Paris, 1982.
WIEL M., Les raisons institutionnelles de la périurbanisation. Synthèse comparée de la
WOLFF J.-F., « Le long cheminement du plan d’occupation des sols de Strasbourg », in Cuillier F.
(dir), Strasbourg. Chroniques d’urbanisme, ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en cours, pp.42-48, 1994.
WOLFF Jean-François, « La CUS », in Cuillier F. (dir), Strasbourg. Chroniques d’urbanisme, ADEUS/Éditions de l’Aube, Collection Monde en cours, pp. 119-122, 1994.
2. Documents de planification, documents politiques AUAS, Livre Blanc du Schéma directeur, 1970.
AUAS, Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme. Rapport, mars 1973.
AUAS-DDE du Bas-Rhin, Communauté urbaine de Strasbourg. Dossier d’agglomération, Rapport général de présentation, novembre 1975.
Contrat d’action municipal. Liste majorité présidentielle conduite par Catherine Trautmann,
Strasbourg, Elections municipales des 12 et 19 mars 1989.
SCOTERS-ADEUS, Schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg. Diagnostic, Octobre 2002.
SCOTERS-ADEUS, Schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg. Rapport de
présentation, 1er juin 2006.
SCOTERS-ADEUS, Schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg. PADD, 1er juin
2006.
SCOTERS-ADEUS, Schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg. Document
d’orientations générales, 1er juin 2006.
Liste des personnes interrogées
Cyrille Bonvillain, Directeur du développement local et urbain, Pôle développement des territoires, Conseil général du Bas-Rhin, 1er décembre 2006.
Henri Bronner, maire de Vendenheim, 29 novembre 2006.
Francis Cuillier, directeur de l’ADEUS de 1990 à mars 1995 et actuel directeur de l’agence d’urbanisme de Bordeaux (A’Urba), 22 février 2006.
Clara Jezewsky-Bec, chargée de mission au service animation des territoires (SAT) de la direction de l’aménagement et de l’animtation des territories, Conseil régional d’Alsace, 30 novembre 2006. Hervé Leroy, directeur de l’ADEUS, 7 juillet 2006.
Gérard Massin, directeur de l’ADEUS de 1972 à 1976, actuel PDG de Setec, 28 mars 2006.
Géraldine Mastelli, chargée d’études à l’ADEUS, 6 juillet 2006 (entretien conjoint avec B. Puccio). Michel Messelis, ingénieur, ancien directeur des études de l’ADEUS, 27 juin 2005.
Xavier Muller, maire de Marlenheim, Président de la communauté de communes de la Porte du Vignoble, 30 novembre 2006.
Hubert Peigné, IGPC, CGPC, ancien directeur de l’ADEUS (1976-1980), 19 septembre 2005. Benjamin Puccio, chargé d’études à l’ADEUS, 6 juillet 2006 (entretien conjoint avec G. Mastelli). Michel Reverdy, Directeur du syndicat mixte du SCOT de la Région de Strasbourg (SCOTERS), 30 novembre 2006.
Roland Ries, sénateur du Bas-Rhin, ancien maire de Strasbourg et ancien adjoint au maire de Strasbourg (C. Trautmann) chargé des déplacements, 6 decembre 2006.
Jacqueline Tribillon, responsable du service de la planification urbaine, Communauté urbaine de Strasbourg, 1er décembre 2006.
Geneviève Werlé, adjointe au maire de Strasbourg, chargée de l’urbanisme et de la police des bâtiments, 30 novembre 2006.