Notre analyse des processus d’intégration du développement durable au cadre des politiques rurales montre comment les acteurs impliqués dans la production et la mise en œuvre de ces politiques peuvent mobiliser de façon stratégique, sous de formes souvent contrastées et parfois contradictoires, les idées et les ressources de l’action publique. Leur capacité d’action reste néanmoins balisée par un cadre institutionnel hérité de l'histoire des relations entre les diverses composantes du monde rural et l’État. cette analyse inspire un ensemble de réflexions, que l'on peut regrouper en cinq points.
L'absence d'un compromis institutionnalisé autour du développement rural durable
Le premier constat que cette étude suggère est celui de la forte diversité des formulations et des contenus empiriques du développement durable. Les dynamiques d’interprétation et d’appropriation de la notion de développement durable révèlent l’existence de différentes approches et pratiques qui peuvent se contredire selon les acteurs et les arènes d’action (territoriales, sectorielles) dans lesquelles ils s’inscrivent. Ces interprétations se manifestent en premier lieu dans la manière d'articuler les trois piliers du développement durable, en en hiérarchisant la prise en compte. Au niveau national, deux visions se sont ainsi exprimées et développées parallèlement, sans parvenir à s’intégrer dans un compromis institutionnel formel, notamment dans le cadre de la LDRS.
Au sein de la société civile, l'environnementalisme social a joué un rôle pionnier à travers les premières expériences se réclamant du développement durable, notamment dans le cadre de projets locaux de développement communautaire particulièrement soucieux d'articuler des objectifs sociaux et productifs autour de l'axe environnemental1. La création de la SEMARNAP/T,
au milieu des années 1990, a marqué un moment fort d'inscription du développement durable dans le dispositif public, dans l'esprit intégratif de l'environnementalisme social. Le principal défi auquel les acteurs de ce courant de pensée ont été dès lors confrontés a résidé dans le risque de perte d'autonomie associé à l'institutionnalisation de leurs pratiques dans le cadre des politiques environnementales.
Cependant, à partir de 2001, la SEMARNAT a tendu à porter une vision toujours plus sectorielle du développement durable, tournée vers un objectif prioritaire de conservation de la nature. C'est également à ce moment que durabilité a fait réellement son entrée dans les institutions agricoles, à la suite de l'élaboration de la LDRS. Cette loi propose une version essentiellement technique du développement durable, dont elle fait un instrument de mise en cohérence de l'action publique en milieu rural, et elle est avant tout marquée par l'approche agrarienne du ministère de l'agriculture et du développement rural. Sa déclinaison en dispositifs publics
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On l'a vu dans le contexte de la Sierra de Santa Marta, ces expériences peuvent entrer en concurrence avec des visions plus politiques du développement durable, basées sur une critique radicale du modèle productiviste et concurrentiel de développement, et promues par des organisations sociales et/ou religieuses issues de la théologie de la libération.
confirme la prédominance des logiques productiv(ist)es et économiques sur les dimensions sociales et environnementales dans la vision du développement promue par la SAGARPA.
Malgré la récurrence des références à la nécessaire intégration de l'action publique sous la bannière du développement durable, on assiste ainsi au maintien des logiques de spécialisation sectorielle des différentes administrations, sur le pilier environnemental pour la SEMARNAT (et
même à l'accentuation de cette spécialisation dans le cas de cette dernière), et sur le pilier productif pour la SAGARPA, l'administration sociale développant ses propres programmes autour de la production de biens publics et de filets de sécurité. Les déclinaisons alternatives du développement durable perdurent donc au sein des ministères, sur le mode de la coexistence pacifique, basée sur la répartition des tâches, mais générant aussi des contradictions évidentes dans l'action publique. Si on considère l'ensemble de l'appareil institutionnel mexicain, le développement durable apparaît ainsi comme un objet polysémique, dont le contenu ne prend sens et consistance que dans les contextes de son appropriation et de sa mise en acte.
En tant que tentative de mise en cohérence des politiques publiques autour de nouveaux enjeux et d’un élargissement de leurs objectifs, la LDRS n’est ainsi pas parvenue à s’imposer comme loi cadre, comme ses promoteurs l’escomptaient, mais est venue s’ajouter à d’autres dispositifs préexistants. L’absence d’un consensus réunissant les différents courants qui se sont saisis de la notion de durabilité, ainsi que la prévalence, en tant que modèle de développement, du référentiel de l’insertion compétitive expliquent dans une large mesure cette situation. Cette incapacité à ériger la LDRS en norme structurante a été accrue par sa mise en concurrence juridique avec une série de lois de développement durable qui l'ont suivie et qui sont ciblées sur différents champs du secteur agricole (Loi de développement durable de la canne à sucre de 2005, Loi de développement intégral et durable de la caféticulture la même année, Loi de promotion et développement des biocombustibles en 2007), sur le domaine environnemental (Loi générale d’équilibre écologique de 2007), sur la biosécurité (loi de 2005) ou encore sur les activités halieutiques (Loi générale de pêche et d’aquaculture durables de 2007).
Le développement durable face à la crise de la société rurale : enjeux sociétaux et logiques des acteurs politiques
Le second constat que l'on peut établir est que l'existence de déclinaisons institutionnelles multiples n'est pas de nature à lever une interrogation majeure quant à la notion même de développement durable. Celle-ci renvoie initialement à une idée d’amélioration durable des conditions de vie, à la fois sociales, environnementales et économiques. Si toutes les politiques publiques se réclament de la durabilité, sont-elles pour autant à même de générer une telle amélioration dans les milieux ruraux mexicains ?
De nombreux éléments indiquent le contraire, à commencer par la situation de crise majeure que connaissent les campagnes mexicaines depuis un quart de siècle et dont l’impact s’est considérablement accru avec l’entrée en vigueur de l’ALENA. À ce propos, le nom du grand mouvement de protestations rurales qui a vu le jour en 2003-2004, ¡ El campo no aguanta más ! est suffisamment explicite2. Dans le même ordre d’idée, le problème de l’insurrection zapatiste
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A l’encontre du corporatisme historique qui a marqué les organisations paysannes tout au long du XXe siècle, le
Movimiento ¡El Campo No Aguanta Más! (MECNAM) est l’un des rares mouvements paysans d’ampleur nationale.
Il a réuni de très nombreuses centrales syndicales comme la Central Campesina Cardenista (CCC), la Central Independiente Obrero Agricola y Campesina (CIOAC), la Coordinación Nacional Plan de Ayala (CNPA),
l’Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras del Campo (ANEC), la Unión Nacional de Organizaciones en Forestería Comunitaria (UNOFOC), la Coordinadora Nacional de Organizaciones Cafetaleras (CNOC), ou encore la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Auntónomas (UNORCA). En revanche, le mouvement s’est par la suite divisé sur la stratégie à suivre et sur la question de la signature de l’Acuerdo Nacional para el Campo avec le gouvernement, en 2004 (Celis Callejas, 2005).
n’est toujours pas réglé au Chiapas et, même s’il est confiné à un niveau régional, il reste un symptôme évident de la situation d’extrême marginalité économique et politique dans laquelle vit toute une partie de la population rurale, notamment indigène. Plus récemment, le mouvement
¡Sin maíz no hay país! de 2007 a confirmé les difficultés du monde paysan et des producteurs
vivriers en particulier, mais aussi des consommateurs urbains3. Au-delà de ces différents
mouvements sociaux d’origine rurale, la principale manifestation de la profonde crise rurale reste le mouvement massif de migration vers le Nord du pays et les Etats-Unis, qui conduit, dans bien des cas, à l’abandon de l’activité agricole et des campagnes. Ce qui est directement en question à travers ces différentes manifestations, c’est la permanence d’un secteur dominant de l’agriculture et de la société rurale mexicaines, celui des petites exploitations familiales faiblement insérées dans les chaînes de valeur agroindustrielles.
Les expressions multiples de ces craquements socio-politiques ont fortement pesé dans la façon dont des acteurs particuliers du jeu politique se sont saisi du thème du DRD. Dans une période de recompositions radicales du modèle économique et de fragilisation du système politique national, associées au processus de libéralisation et à l’effondrement du régime post- révolutionnaire, le développement durable a représenté un enjeu central de (re)légitimation de certaines catégories d’acteurs politiques, aussi bien au niveau national qu’aux échelons régionaux et municipaux. Il n’en reste pas moins qu’à ces différentes échelles, le DRD a été mobilisé, en premier lieu, comme un argument politique et un levier institutionnel justifiant un traitement particulier de la petite agriculture familiale, définie comme un secteur social spécifique et particulièrement exposé aux externalités négatives de l’insertion compétitive. Le caractère dual de l’agriculture mexicaine et les risques de ruptures socio-territoriales que cette dualité fait peser sur le monde rural, ont ainsi lourdement influencé les formes d’institutionnalisation de la durabilité dans les politiques publiques.
L’élaboration de la LDRS s’est ainsi inscrite dans une “fenêtre d’opportunité” ménagée par l’alternance politique de 2001 et la forte représentation d’acteurs issus des anciennes organisations corporatives agrariennes au sein de la chambre des députés. Ces acteurs ont imposé une définition normative du DD fortement influencée par la nature duale du modèle de développement agricole et l’opposition entre le secteur de l’agro-business et celui de l’agriculture familiale, au bénéfice de ce dernier, mais, sans réelle participation des producteurs familiaux eux-mêmes. Dans les arènes municipales, les programmes sectoriels et les conseils de développement rural durable sont aussi une occasion de consolider des bases et des réseaux politiques locaux, en leur fournissant de nouvelles ressources financières, mais aussi en légitimant la constitution de nouveaux forums et de nouvelles organisations, qui sont revêtus des attributs de la “participation sociale”, mais qui peuvent fort bien ne constituer que des avatars
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Une plateforme paysanne et agricole s’est formée en juin 2007 en tant que Consejo Nacional en Defensa de la Soberanía Alimentaria y la Reactivación del Campo en México. Le cœur de cette plateforme est constitué, dans un premier temps au moins, par les grandes centrales de petits et moyens producteurs agricoles, notamment la CNOC, la CNPA et El Barzón, soutenues par un très dense réseau d’organisations paysannes régionales. Des ONG environnementales (GEA, RAPAM, Guerreros Verdes, CCMSS, Greenpeace) ou plus généralistes (Oxfam) ainsi que des personnalités universitaires de premier plan comme Armando Bartra, Cristina Barros, Antonio Turrent, Pablo González Casanova et Victor Manuel Toledo apportent leur soutien à cette plateforme. Celle-ci lance presque immédiatement la campagne ¡ Sin maíz no hay país ! Pon a México en tu boca, qui doit durer entre le 25 juin 2007 et le 1er janvier 2008. Avec une teneur environnementale plus explicite, mais une intensité
probablement moindre au niveau paysan, on peut analyser cette initiative comme une tentative de réactivation du mouvement national paysan ¡El Campo no aguantamás! de 2003-2004, dans le contexte pressant de la libération totale et imminente du marché agricole entre le Mexique et ses partenaires nord-américains. La première des dix mesures préconisées par la plateforme ¡ Sin maíz no hay país ! est d’ailleurs le retrait des cultures de maïs et de haricot de l’ALENA. Suivent les demandes d’interdiction des maïs transgéniques, de protection et d’amélioration du patrimoine génétique des maïs mexicains, puis de reconnaissance constitutionnelle du droit à l’alimentation et d’établissement d’une loi de sécurité alimentaire (Foyer, 2008).
des pratiques clientélistes qui ont structuré les logiques d’action politique dans le milieu rural dans le cadre du régime post-révolutionnaire.
Développement rural durable ou amortissement du paradigme du marché ?
Au total, et il s’agit du troisième constat que l’on peut dresser de cette étude, le développement durable n’apparaît pas constituer un changement de référentiel pour le développement rural et l’action publique, mais il est mobilisé, au mieux, comme un outil d’amortissement du paradigme de marché. Ce dernier demeure hégémonique dans l’articulation des trois piliers, dont l’intégration apparaît clairement hiérarchisée au profit des dimensions productives- économiques. Fondamentalement, le modèle de développement agricole productiviste suivi depuis les années 1950 oriente encore de façon déterminante les programmes dirigés vers le monde rural. Et si les représentants politiques de l’agriculture familiale sont parvenus à ouvrir la voie, dans la LDRS, à un statut socio-territorial et un traitement différenciés pour les petits producteurs familiaux vis-à-vis du secteur de l’agrobusiness, la durabilité n’est pas mobilisée comme un référent normatif pour organiser le devenir des exploitations familiales : la modernisation compétitive demeure le référentiel dominant d’une majorité d’acteurs politiques engagés dans la mise en œuvre des politiques de DD.
Le développement durable est ainsi envisagé comme un cadre problématique de mise en cohérence et de coordination des politiques élaborées à des fins de compensation des externalités négatives, ou d’amortissement des dommages collatéraux (environnementaux, sociaux, institutionnels) des politiques libérales, plus qu’un projet global d’impulsion du changement dans le monde rural. Dans la pratique et de manière générale, non seulement le développement durable ne saurait représenter une alternative à un développement qui est envisagé, pour l'essentiel, en termes de croissance économique, mais c'est précisément l'internalisation des externalités sociales et environnementales dans la recherche de la croissance qui doit permettre de mieux assurer les conditions générales du développement économique. En d'autres termes, le développement durable n'apparaît pas, dans le contexte mexicain, comme un nouveau modèle de développement transformé par la multi- dimensionnalité, mais comme une correction réaliste du paradigme de marché.
Ce mode de hiérarchisation des dimensions du développement revient, in fine, à institutionnaliser la configuration duale des agricultures et du monde rural, ainsi que celle des dispositifs d’action publique qui leur sont adressés. Ces derniers suivent ainsi des lignes de division géographique qui concentrent les actions en faveur de l’appui à l’intégration commerciale et à l’équipement des exploitations agricoles dans les régions de la façade Pacifique du centre-ouest et du nord, où sont particulièrement représentées les structures d’agrobusiness, alors que les régions du centre-sud et du sud-est, où les petites exploitations familiales dominent, sont les champs privilégiés de mise en œuvre des programmes de transferts sociaux, de conservation environnementale et de développement culturel (voir le chapitre 2).
La construction normative de la durabilité, même circonscrite au champ d’action des politiques agricoles, demeure ainsi tronquée. Elle ne conduit pas à la définition de nouveaux modèles productifs et de rapports aux marchés propres à l’agriculture familiale (agroécologique, paysan, identitaire, etc.) et encore moins à celle de dispositifs d’accompagnement de la transition du modèle agricole productiviste, basé sur la consommation intensive d’intrants, à un modèle alternatif. Les normes élaborées ont d’abord une portée agrégative : elles relèvent de la représentation collective et de la fédération d’intérêts. Elles permettent la définition d’actions collectives destinées à rassembler les agriculteurs familiaux et à leur conférer une légitimité
politique et sociale, mais elles manquent de bases techniques pour refonder l’action publique en matière de développement agricole et rural.
Dépendances de sentier et déclinaisons concurrentes du développement durable
Le quatrième constat qu’inspire notre analyse concerne l’importance des dépendances de sentier – au sens de limitation des options rendues envisageables par les structures cognitives et les référentiels d’action des acteurs dans leurs rapports aux politiques publiques – dans les formes d’appropriation et d’endogénisation du développement durable, quelle que soit l’échelle d’observation à laquelle on se situe. Cette contrainte est nettement perceptible dans les formes de déclinaison du DD par les administrations sectorielles et leur réticence à avancer dans une véritable coordination/intégration de leurs programmes. Nous l’avons vu à travers les témoignages des membres des conseils de DRD, les tentatives d’articulation et de mise en synergie des actions sectorielles sont fréquemment mises en échec, à la fois par des facteurs techniques (divergence des normativités opératoires, dissociation et non recouvrement des juridictions territoriales des agences fédérales) et par les logiques de consolidation institutionnelle des différents services gouvernementaux, dans un cadre d’action marqué par les pratiques clientélistes. Ces différents traits pénalisent directement le fonctionnement des conseils de district, dont la coordination assumée par l’administration agricole pâtit manifestement de stratégies de boycott ou du dédain des autres agences fédérales. La spécialisation sectorielle de l'administration pèse donc encore de tout son poids sur les objectifs annoncés de mettre en œuvre la transversalité.
Le poids de dépendances de sentier est tout aussi manifeste au niveau local. Les dynamiques analysées dans la Sierra de Santa Marta, pointent clairement deux formes divergentes et largement concurrentes d’endogénisation du DD, qui s’inscrivent dans deux paradigmes historiques concurrents d’organisation et de mise en rapport avec l’Etat national. D’une part, le paradigme d’autonomie et de restauration communautaire a constitué une base historique de mobilisation et d’action politique dans les zones indiennes, depuis les formes de résistance à l’Etat libéral au XIXe siècle, jusqu’au soulèvement néo-zapatiste de 1994, en passant par les guérillas de la période révolutionnaire ; ce paradigme trouve une déclinaison particulière et contemporaine dans un projet d’agriculture paysanne autonome, centré sur la valorisation et la conservation des ressources et des savoirs locaux, qui trouve ses racines dans les expériences de développement communautaire conduites par des organisations indépendantes et appuyées par la gauche alternative au cours des années 1970 et 1980, et qui a convergé vers le courant de l’agro-écologie dans les années 1990. Le second paradigme est celui de l’adhésion à un projet d’intégration nationale, autour d’un Etat garant d’un accès élargi et équitable aux ressources, aussi bien dans une perspective intra- qu’intergénérationnelle – et nous retrouvons là une prémisse fondamentale de la durabilité ; ce paradigme se traduit dans un projet de modernisation et d’intensification productive des petites exploitations familiales, centré sur l’incorporation des technologies de la révolution verte et l’insertion dans les dispositifs publics d’appui fournis par les structures institutionnelles de l’Etat (agences ministérielles et syndicats officiels).
On voit bien que ces paradigmes font écho aux deux courants majeurs, environnementaliste et agrarien, qui ont pesé dans l’intégration institutionnelle du développement durable dans l’arène politique nationale. Ces deux modèles, nous l’avons vu, sont prégnants dans la façon dont les équipes municipales de la Sierra de Santa Marta ont organisé le fonctionnement de leur dispositif de développement local et leur stratégie de mise en rapport avec les agences des gouvernements fédéral et de l’Etat de Veracruz. Les projets de Mecayapan et Pajapan
s’inscrivent ainsi dans la perspective d’un développement communautaire autonome, souscrivant des objectifs d’autosuffisance alimentaire et la construction d’une autonomie à la fois décisionnelle, de compétences dans la formulation et la gestion des projets, et financière, à travers la constitution d’un fonds municipal de roulement et de réinvestissement pérenne. Soteapan fournit, à l’inverse, l’expression d’un projet de développement fondé sur l’intégration complète au dispositif d’aide publique, à travers l’articulation étroite aux réseaux clientélistes du gouvernement de Veracruz et d’Antorcha campesina. Ce modèle postule un alignement sur les thèmes de la révolution verte et de la modernisation technologique portés par l’administration agricole. Il demeure centré sur un idéal d’agriculture de type familial, insérée dans l’organisation communautaire des ejidos, mais fonctionnellement intégrée aux réseaux de politique publique issus du régime de régulation corporatiste et clientéliste de l’Etat-PRI. Dans ce modèle, l’organisation politique (Antorcha campesina) assume la fonction centrale de mise en rapport des demandes individuelles et communautaires d’accès aux ressources publiques et de régulation de cet accès.
Nous l’avons annoncé en introduction de cet ouvrage, il ne s’agit pas ici d’évaluer la