L’environnement est une notion plurielle en évolution permanente. De sa naissance dans les années 70 aux plus récentes lois le protégeant, sa définition et sa composition n’ont cessé d’évoluer. Tel que le résume Jacques-Henri Robert :
Le mot et le concept d’environnement sont nés d’une nouvelle représentation que l’homme s’est donnée de ses rapports avec le monde physique. Cela est arrivé après que la science eut montré comment les différentes choses qui composent la planète entretiennent entre elles et avec l’espèce humaine des relations qui échappent à l’observation empirique mais sont nécessaires à l’équilibre général et à la survie de l’homme : le régime des rivières a un effet sur le climat, qui influe sur la croissance des végétaux et le nombre des animaux vivants, dont dépend l’alimentation de l’homme. […] L’environnement ayant ainsi été compris, scientifiques et amateurs entreprirent de chercher quelles actions de l’homme le dégradaient, par quels phénomènes physiques ces dommages arrivaient et quels futurs devaient être redoutés : ces changements indésirables furent dénommés nuisances, ou dommages écologiques. C’est ainsi que les juristes furent sollicités39.
Et lorsqu’on a demandé au législateur de codifier la protection de l’environnement, et donc de le définir, son premier réflexe a été d’en énumérer les composantes. Cette démarche trouve une certaine logique, car lorsque l’on aborde une notion aussi vaste et tentaculaire que celle d’environnement, le premier réflexe que l’on a est de la circonscrire. Poser des limites permet à la fois de mieux appréhender ce que l’on doit protéger, mais aussi ce que l’on ne doit pas protéger. S’il paraît logique de protéger l’eau des rivières ou des nappes phréatiques ainsi que sa qualité de manière globale, après tout, ce n’est qu’un élément nécessaire à notre survie, il paraît moins logique de protéger l’eau des piscines. Car si on appliquait la même protection à l’eau des piscines on ne pourrait les chlorer et leur utilité en serait amoindrie. Établir une liste avec un certain niveau de détail devient
39 Jacques-Henri ROBERT et Martine RÉMOND-GOUILLOUD, Droit pénal de l’environnement, Masson, coll Droit pénal des affaires, Paris, 1983, page 27.
donc utile mais en réalité proprement infaisable, une telle exhaustivité étant difficilement possible lors d’une opération de codification. Dès lors la démarche privilégiée par le législateur est fréquemment la suivante : non seulement il pose une définition par énumération, mais il la complète ensuite par une définition conceptuelle censée en préciser la portée. En nommant ainsi les catégories principales, il offre au juge, lorsqu’il est confronté à une infraction, la possibilité de faire correspondre ou non cette infraction à une énumération particulière.
Il s’agira donc dans cette première partie de contextualiser les différentes énumérations qu’invoque le législateur, à commencer par celle de « milieux physiques et espaces naturels ».
I/ Les milieux physiques et les espaces naturels
Une catégorie regroupant les éléments principaux. Lorsque l’on étudie les lois de protection de l’environnement on constate rapidement que les mêmes catégories reviennent fréquemment. En effet, le code de l’environnement français, dans son article L110-1 précité, protège « Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité ». A ceux-là s’ajoutent « [l]es processus biologiques, les sols et la géo-diversité »40.
Si l’on s’en tient dans un premier temps aux éléments rapidement identifiables dans cette définition, on retient particulièrement « les espaces, ressources, milieux naturels terrestres et marins ». Ces éléments sont relativement clairs : on protège les grands espaces naturels, le sol, la mer, et toutes les ressources qu’ils peuvent nous fournir.
Conséquence de l’utilisation du terme « ressource ». La mention de ce terme est intéressante dans la mesure où elle révèle une vision anthropocentriste
de la définition de l’environnement : on protège ce qui est utile à l’espèce humaine dans son développement. Un arbre n’est donc pas protégé du simple fait que c’est une espèce vivante, mais bien parce qu’il peut nous fournir du bois. Ce constat fait dire à l’écologiste Aldo Léopold :
La gestion actuelle des ressources naturelles nous conduit à une impasse... Nous maltraitons la terre parce que nous la considérons comme une marchandise en notre possession. Le jour où nous la percevrons comme une communauté dont nous sommes membres, nous la traiterons avec amour et respect41.
La sanction pénale des actes de pollutions vise donc les atteintes que l’on fait aux ressources présentes dans le milieu et qui en freinent donc notre exploitation, et ne visent pas fondamentalement à protéger le milieu lui-même. Selon la philosophe Marie-Hélène Parizeau, cela procède d’une vision très occidentale de l’environnement :
Les anthropologues, et en particulier Philippe Descola, montrent bien que les sociétés humaines ont différentes représentations de la nature. Ce concept est construit socialement, représente la forme de l’extériorité pour une société donnée, à un moment donné. Certaines populations autochtones, au Brésil en particulier, n’ont pas vraiment d’idée de la nature. Ils en font partie et ils ne la conçoivent pas comme une extériorité. […]
Beaucoup d’ouvrages en éthique de l’environnement ou du mouvement écoféministe montrent que la modernité occidentale repose sur la mise à distance de la nature dans un rapport d’objectivation scientifique et de manipulation technique. On veut arracher les secrets de la nature et, pour y arriver, il faut la faire mourir en quelque sorte. Cette violence faite à la nature permet ensuite de la manipuler en utilisant ses lois. Notre civilisation est technicisée. Elle transforme et utilise la nature comme un fonds disponible42.
41 Aldo LEOPOLD, A Sand County almanac, and sketches here and there, Outdoor Essays & Reflections, 1989, traduction par Nguyen VINH-DE, dans « Qu’est-ce que l’éthique de l’environnement? » (1998) 9:1 Horizons philosophiques 87–107 .
42 « La philosophe Marie-Hélène Parizeau sur les rapports de l’Occident à la nature », en ligne : Le Devoir <https://www.ledevoir.com/societe/environnement/500382/la-philosophe-marie-helene-parizeau-sur-les- rapports-de-l-occident-a-la-nature> ; Pour plus de détails lire : Marie-Hélène PARIZEAU « Biodiversité et représentations du monde: enjeux éthiques » - La biodiversité. Tout conserver ou tout exploiter, 1997.
Une construction législative pyramidale. Mais si la nature est régulièrement envisagée comme une ressource, le législateur prévoit de la protéger d’une surexploitation abusive, et ce en détaillant les différents milieux risquant d’être pollués. Il suffit pour s’en rendre compte de reprendre l’étude du Code de l’environnement français : on constate que le législateur est parti de ce qui semble le plus évident comme faisant partie de l’environnement (eau, terre, air) pour ensuite aller vers tout ce qui est plus complexe à appréhender mais qu’il semble nécessaire d’appréhender car étant des enjeux d’avenir (OGM, déchets…) : le législateur a décidé dans le Livre II du Code de l’environnement de protéger les milieux physiques, à savoir l’eau, ainsi que l’air et l’atmosphère, pour protéger dans le Livre III les espaces naturels (littoral, les parcs et réserves, les sites et monuments naturels, les paysages remarquables…). Le Livre IV quant à lui est dédié à la protection du patrimoine naturel (faune et flore), là où le Livre V protège l’environnement contre les pollutions et les risques de nuisance. En réalité cette dernière catégorie est bien éclectique car regroupant de manière hétérogène les substances chimiques, les OGM, les déchets, les nuisances sonores, la publicité…
Dans cette démarche pyramidale, les axes principaux et fondamentaux visés par le législateur ne sont pas critiquables car il paraît logique de protéger la mer, la terre ou bien encore l’air. Bien que ces notions recèlent elles aussi leur lot d’interrogations.
En cela le législateur canadien ne s’est pas distingué de son homologue français. En effet, si l’on se penche sur la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, son article 3 précise bien que l’environnement est composé par « l’air, l’eau et le sol; toutes les couches de l’atmosphère; toutes les matières organiques et inorganiques ainsi que les êtres vivants »43. On définit ici par ce qui
faisant mention des matières organiques et inorganiques, ainsi que des êtres vivants.
Enfin, le législateur québécois, dans la Loi sur la qualité de l’environnement, et notamment dans son article 1 fait lui aussi mention de « l’eau, l’atmosphère et le sol »44.
Dès lors, ces éléments revenant fréquemment dans les lois de protection de l’environnement, il convient d’étudier plus en détail ce qu’ils regroupent en leur sein. L’étude des points suivants permettra en outre de mettre en exergue le fait qu’une notion en apparence simple et identifiable en droit de l’environnement peut toutefois faire l’objet d’une certaine complexité.
A/ L’EAU
Une notion en apparence identifiable. L’eau est historiquement l’une des premières ressources naturelles à avoir été protégée par le droit, aussi bien en France qu’au Canada. Si sa place parmi les objets de protection du droit de l’environnement et du droit pénal de l’environnement n’a jamais été contestée, la perception que l’on avait de sa nature en tant qu’objet de protection a évolué. En effet l’eau a d’abord été perçue en France comme objet de droit subjectif, étant la propriété de la Couronne avant même l’avènement du Code Civil. La législation de l’Ancien Régime faisant même état de « Règlements d’eau »45. Puis, dès la
création du Code Pénal français de 1810, l’eau a été considérée comme « faisant partie du patrimoine de la nation »46, ce qui lui a permis de prendre sa place parmi
les ressources vitales et universelles nécessaires au développement de l’Humanité. L’eau n’a plus été considérée comme une ressource infinie et
44 Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2, en ligne : <http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/ShowDoc/cs/Q-2>.
45 Pour de plus amples détail, voir : Dominique GUIHAL, Jacques-Henri ROBERT et Thierry FOSSIER, Droit répressif de l’environnement, 4ème édition, coll Economica, Paris, 2016, page 345.
inépuisable, mais bien comme un « bien rare et fragile, un trésor qu’il faut savoir protéger et gérer »47.
Un régime de protection éclaté. Et cet état de fait s’est ressenti au niveau de la législation. En effet, l’eau était originairement protégée dans le cas de la France par des réglementations différentes selon qu’elle soit douce ou salée, superficielle ou souterraine, sur le domaine public ou non. On retrouve nombre de dispositions aussi bien dans des règlements administratifs que dans le Code rural et de la pêche maritime, dans le code pénal pour le délit de pollution de l’eau, dans le code général des propriétés des personnes publiques, dans le code des collectivités territoriales, le code de la santé publique pour les eaux de baignade... Dès lors, doter cette ressource d’un régime unifié et harmonisé est devenu un enjeu d’avenir afin d’en optimiser la protection.
Si l’on essaie de brosser un tableau général de la protection juridique de l’eau d’un point de vue pénal, il convient de constater que la plupart des infractions pénales de base concernant l’eau sont des contraventions qui font généralement suite aux règles administratives qu’elles sanctionnent. Cette assertion est par ailleurs vraie aussi bien pour le droit français que canadien. Le droit pénal de l’eau n’est en effet qu’un droit accessoire du droit administratif et n’intervient qu’en réponse à une violation d’une réglementation administrative préexistante48.
47 « Rapport fait au nom de la Commission de la Production et des Échanges sur le projet de loi, adopté par le Sénat, sur la répartition, la police et la protection des eaux ; N° 2381 », en ligne :
<http://www.side.developpementdurable.gouv.fr/EXPLOITATION/DEFAULT/doc/IFD/I_IFD_REFDOC _0073469/rapport-fait-au-nom-de-la-commission-de-la-production-et-des-echanges-sur-le-projet-de-loi- adopte-pa> .
48 Sur le sujet voir : Catherine ROCHE, Le droit pénal, de l’eau douce à l’eau salée (2014) Volume 39:HS01 Revue juridique de l’environnement 157-170. Également, on peut noter le cas de l’arrêt canadien R c. Sault-Ste-Marie, qui, aux pages 1302 et 1303 affirme : «Ces infractions ne sont pas criminelles au plein sens du terme, mais sont prohibées dans l’intérêt public. (Sherras v. De Rutzen[3]) Bien qu’appliquées comme lois pénales par le truchement de la procédure criminelle, ces infractions sont essentiellement de nature civile et pourraient fort bien être considérées comme une branche du droit administratif à laquelle les principes traditionnels du droit criminel ne s’appliquent que de façon limitée. Elles se rapportent à des questions quotidiennes, telles les contraventions à la circulation, la vente de nourriture contaminée, les violations de lois sur les boissons alcooliques et autres infractions semblables. Le présent pourvoi a pour objet la pollution. » Il y a donc affirmation par la Cour suprême de la nature quasi administrative des infractions de pollution de l’eau.
D’autre part, la distinction qu’opérait le législateur entre le régime de l’eau douce et celui de l’eau salée explique en partie la complexité du régime de protection de l’eau. Si les formulations actuelles prennent généralement la forme d’assertion telle que « Eaux ainsi que milieux aquatiques et marins » pour les unifier sous une même bannière, ce n’était traditionnellement pas le cas. Et cette distinction trouvait une logique fondamentale, dans le fait que l’eau douce étant une ressource immédiate et consommable, sa pollution était plus grave que l’eau salée, dont la pollution n’était appréhendée qu’au travers des conséquences sur la faune marine. Si ces distinctions n’existent plus en l’état, depuis l’effort d’unification à la création du Code de l’environnement, la différence de régime entre l’eau douce et l’eau salée peut encore avoir des conséquences dans notre droit actuel. Pour s’en convaincre il suffit de prendre l’exemple du droit pénal français. Comme l’indique Catherine Roche :
Le milieu marin placé sous juridiction française présente du point de vue de cette étude la particularité d’être lié d’un côté à la terre et de l’autre à la mer. Le principe d’unité de la ressource [entre le traitement de l’eau salée et de l’eau douce] ne peut s’appliquer au milieu marin que pour les pollutions ou activités venant de la terre, et si les nouveaux usages de la mer entraînent une multiplication des risques de pollution (énergies renouvelables marines par exemple), les règles sont définies en référence à celles applicables sur terre. Le couple droit administratif-droit pénal s’y retrouve alors (IOTA …). En revanche, on ne retrouve pas ce couple administratif-pénal pour les pollutions marines par hydrocarbures provenant des navires. D’un côté le milieu marin est traité comme l’eau douce, de l’autre il fait l’objet d’une exclusivité ; ainsi la lutte contre la pollution tellurique relève à la fois des dispositions relatives au milieu aquatique (art. L. 211-2 à 5 C. env.) et de celles relatives à la pollution des eaux salées par rejets (art. L. 218-73 à 80 C. env.).
Concernant la pollution venant de la mer, les règles sont forcément spécifiques. Ici le droit pénal prend les rênes, le droit administratif répressif n’étant pas présent sur la question environnementale concernant les pollutions par les hydrocarbures (ni d’ailleurs pour les autres types de pollution provenant des navires : déchets, produits chimiques…). Le droit pénal est venu à la rescousse des systèmes de responsabilité civile et non pas en complément du droit administratif49.
49 Ibid, passage entre crochets ajoutés afin de clarifier le sens du paragraphe pris indépendamment du développement global.
De plus la France et le Canada étant tous les deux cernés par des océans et des mers, le régime de protection de l’eau pose également des questions de compétence territoriale.
La protection de l’eau : un problème de compétence territoriale. En effet, le droit pénal est un droit territorial, dès lors il ne couvre que le territoire national. Or en matière de territoire maritime, nous savons depuis la Convention de Montego Bay du 16 novembre 1973 que la mer territoriale est une bande de 12 miles marins, c’est-à-dire 22,25 kilomètres, comprise entre la terre et une ligne imaginaire parallèle à la côte50. Le droit répressif de l’environnement ne devrait
donc trouver à s’appliquer que pour les pollutions exercées dans cette bande de 12 miles marins, et donc dans la zone de juridiction du droit national. Mais la pollution ne se limite pas aux frontières géographiques, et la question de la compétence en cas de pollution en dehors des eaux territoriales s’est encore posée ces dernières années en France avec le naufrage de l’Erika, car dans ce cas précis, l’acte de pollution avait eu lieu en dehors des eaux territoriales françaises, mais avait eu des conséquences sur le territoire français. Dans son volet pénal cette affaire a eu à déterminer si la France était compétente pour sanctionner de manière pénale cette pollution des eaux de la mer. En effet dans son arrêt du 25 septembre 2012 la Cour de Cassation a eu à se prononcer sur la question de la compétence française, et a notamment affirmé que « En application de l’article 113-12 du Code pénal « la loi française est applicable aux infractions commises au-delà de la mer territoriale, dès lors que les conventions internationales et la loi le prévoient » »51, la Cour de Cassation visant la
Convention Marpol pour étendre la compétence française sur la question. Or cette
50 « Convention des Nations Unies sur le droit de la mer Montego Bay, 10 décembre 1982 », en ligne : <https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-
6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_fr> (consulté le 16 mai 2019).
51 Cass, Crim, 25 septembre 2012, 10-82938, Publié au bulletin, [2012], en ligne : <https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriJudi.do?
démarche n’est pas anodine car la convention Marpol ne permettait pas en tant que tel une réelle extension de la compétence française, et les règles du droit international privilégiaient plutôt l’État maltais, État dont le navire battait pavillon. Si la France a décidé de se considérer compétente dans cette affaire, c’est entre autres pour réaffirmer l’importance de ne pas laisser impunies les pollutions environnementales, et ce même lorsqu’elles n’ont pas lieu dans les eaux de la mer territoriale. L’eau maritime étant indivisible, le champ d’intervention du droit pénal ne doit pas être restreint aussi strictement.
Un domaine ouvrant un cumul de sanctions. Un autre problème qui s’est posé lors de la détermination du régime de protection de l’eau était de savoir comment concilier les règles qui protègent l’eau en tant que ressource, et celles qui protégeaient l’eau en tant qu’habitat naturel de la faune marine. Cette question n’est pas si anodine dans la mesure où elle permet notamment des cumuls de sanctions. En effet, dans un arrêt récent de la Cour de Cassation celle-ci a affirmé que :
Attendu qu'en retenant, d'une part, la qualification de déversement de substances nuisibles à la santé, à la faune et à la flore dans les eaux souterraines, superficielles ou de la mer prévue par l'article L. 216-6 du code de l'environnement, d'autre part, celle de rejet en eau douce ou pisciculture de substances nuisibles au poisson ou à sa valeur alimentaire prévue par l'article L. 432-2 du même code, la cour d'appel n'a pas