Les premières étapes du parcours sont plus structurées chez Pôle emploi que dans les départements : réalisation systématique d’un diagnostic individuel, signature du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE), tenant lieu de contrat d’accompagnement, pour tous les bénéficiaires du RSA ; distinction de quatre types d’accompagnement à l’intensité croissante, entre lesquels les personnes sont réparties.
1 - Une contractualisation rapide et proche de 100 % Même si les modalités pratiques ont évolué au cours du temps, le diagnostic et la signature du PPAE ont lieu depuis 2009 au cours d’un entretien unique. L’organisation de cet entretien de diagnostic est systématique suite à l’inscription et permet de déboucher sur un taux de signature du PPAE proche de 100 %. En février 2020, selon Pôle emploi, seuls 135 PPAE n’ont pas été signés au cours des 134 000 entretiens de diagnostic réalisés, tous demandeurs d’emploi confondus.
Concernant les délais, l’objectif fixé par la convention tripartite liant Pôle emploi à l’Unédic et à l’État, est un « délai moyen de trois semaines » entre l’inscription à Pôle emploi et la tenue de l’entretien de diagnostic. En 2019, le délai moyen observé pour les bénéficiaires du RSA est de 21 jours, contre 22 pour l’ensemble des demandeurs d’emploi. L’objectif est donc atteint, même si cette moyenne recouvre des situations locales parfois moins favorables. L’échéance des trois semaines est dépassée dans cinq des neuf départements de l’échantillon étudié, le délai maximal étant atteint dans le Pas-de-Calais (24 jours, soit +14 % par rapport à l’objectif) et en Seine-Saint-Denis (26 jours, soit +24 %).
On peut également noter que même si le CASF n’encadre pas le délai de signature du PPAE avec Pôle emploi, le délai de 21 jours est inférieur aux limites prévues par le code dans deux autres cas : celui de l’accompagnement social, pour lequel le contrat d’insertion est conclu
« sous un délai de deux mois après [l’orientation » (article L. 262-36), et celui de l’accompagnement professionnel quand le référent n’est pas Pôle emploi, la limite étant alors fixée à un mois (article L. 262-35).
L’ensemble de ces éléments permet de conclure que Pôle emploi relève avec succès le défi que représente le traitement, dans des délais aussi courts que possibles, des flux importants de nouveaux demandeurs d’emploi inscrits sur ses listes. Deux nuances doivent néanmoins être apportées sur des dimensions plus qualitatives.
D’une part, les éléments de fond issus du diagnostic et caractérisant la situation des bénéficiaires du RSA restent peu nombreux. En février 2020, les éléments existants dans le système d’information étaient peu ou mal renseignés : selon Pôle emploi, la rubrique « adéquation du profil par rapport au marché du travail » n’était pas renseignée pour 60 % des bénéficiaires du RSA et la mention de « freins potentiels » au retour à l’emploi était absente dans 62 % des dossiers.
D’autre part, le PPAE est, dans son contenu, extrêmement court. Les PPAE consultés dans le cadre de la présente évaluation définissent clairement la nature et les caractéristiques de l’emploi recherché, la zone géographique et le niveau de salaire visé par la personne, qui constituent
« l’offre raisonnable d’emploi » (ORE) – un refus d’offres correspondant à cette ORE sans motif légitime pouvant entraîner des sanctions.
En revanche, le PPAE est également supposé retracer les actions que Pôle emploi s'engage à mettre en œuvre en matière d'accompagnement personnalisé et de formation. Sur ce point, les exemples de PPAE communiqués aux juridictions financières ne comportent qu’un nombre limité d’actions.
2 - L’affectation dans les différents types d’accompagnement Afin de mieux différencier l’accompagnement en fonction des situations individuelles, Pôle emploi distingue quatre types d’accompagnement au sein desquels le nombre de demandeurs d’emploi par conseiller est encadré. Le moins intensif, destiné aux demandeurs d’emploi les plus autonomes, est le type « suivi », avec une moyenne de 363 personnes par conseiller en 2019 ; puis viennent par ordre d’intensité croissante les types
« guidé » (211 personnes par conseiller), « renforcé » (97) et enfin « global » (59). Cette dernière modalité, mise en place à partir de 2014, est destinée aux demandeurs d’emploi qui présentent un cumul important de difficultés sociales entravant leur capacité d’accès à l’emploi : santé, logement, etc.67. Les demandeurs d’emploi y sont suivis conjointement par un conseiller de Pôle emploi et par un agent des services sociaux du département.
67 Ces difficultés sont appelées « freins périphériques à l’emploi ». Pôle emploi en distingue sept familles principales : se loger, se soigner, se déplacer, difficultés financières, contraintes familiales, insertion communication, difficultés administratives.
Tableau n° 25 : nombre moyen de demandeurs d’emploi suivis par conseiller de Pôle emploi (2019)
Type d’accompagnement Suivi Guidé Renforcé Global Tous Nombre de demandeurs
d’emploi suivis par conseiller 363 211 97 59 194
Source : Pôle emploi
Pour les personnes au RSA, la qualité d’allocataire de minimum social est souvent le résultat d’une situation ou d’une histoire difficile, qui fait, entre autres conséquences, qu’ils n’ont que peu ou pas cotisé à l’assurance chômage ou que leurs droits sont épuisés. Les bénéficiaires du RSA présentent ainsi, en moyenne, des difficultés plus importantes que les autres demandeurs d’emploi et une plus grande distance à l’emploi.
Malgré cela, les bénéficiaires du RSA sont pour la plupart affectés dans des types d’accompagnement de faible intensité : fin 2019, près de 70 % d’entre eux sont en « suivi » ou en « guidé ». Ils sont certes plus souvent en « renforcé » ou en « global » que les autres : 23 % des bénéficiaires du RSA sont en « renforcé » contre 15 % des demandeurs d’emploi en moyenne ; 4 % sont en « global » contre 1 % en moyenne.
Mais la part de ces deux types d’accompagnement dit « intensifs » reste faible. Au sein de l’échantillon de départements étudiés, les bénéficiaires du RSA en « renforcé » et en « global » sont ainsi entre 23 % et 32 %, avec un cas particulier pour La Réunion, où ils ne sont que 8 %.
Tableau n° 26 : répartition des bénéficiaires du RSA entre types d’accompagnement de Pôle emploi (2019)
Suivi Guidé Renforcé Global Autres Tous Bénéficiaires
du RSA
124 340 485 157 205 494 37 961 45 219 898 171
14 % 54 % 23 % 4 % 5 % 100 %
Tous demandeurs d’emploi
1 901 910 3 107 591 972 156 68 808 421 266 6 471 731
29 % 48 % 15 % 1 % 7 % 100 %
Précisions méthodologiques : France entière, DEFM A à E, décembre 2019
La catégorie « autres » regroupe les autres formes d’accompagnement essentiellement réalisés par des partenaires de Pôle emploi, au premier rang desquels les missions locales (destinées aux jeunes) et Cap emploi (pour les personnes handicapées).
Source : Pôle emploi
Ces résultats mettent en lumière la faible différenciation entre types d’accompagnement au profit des bénéficiaires du RSA. Ce constat est encore plus net quand sont observés les demandeurs d’emploi cumulant un ou deux critères de difficulté supplémentaires (au sens statistique) : l’ancienneté au chômage et un faible niveau de formation.
Les bénéficiaires du RSA au chômage de très longue durée (depuis plus de deux ans) ne sont ainsi que 23 % en accompagnement « intensif », c’est-à-dire moins que la moyenne des bénéficiaires du RSA (27 %). Les bénéficiaires du RSA de niveau de formation brevet des collèges ou inférieur ne sont que 30 % à être affectés dans un accompagnement
« intensif ». La situation est semblable pour ceux cumulant l’ensemble des difficultés : ils ne sont que 25 % en accompagnement « intensif ».
Pourtant, le nombre de personnes se trouvant dans ces situations reste modéré au regard de la capacité totale d’accueil en « intensif » : les bénéficiaires du RSA au chômage de très longue durée sont environ 270 000, ceux d’un niveau de formation inférieur ou égal au brevet des collèges sont 200 000, alors que le nombre total de places en accompagnement « intensif » excède un million.