Contexte historique et social de la Bulgarie communiste communiste

Sendo uma das principais agências financiadoras de programas de desenvolvimento e melhorias urbanas em áreas pobres, o Banco Mundial em sua atuação ao longo de várias décadas tem acompanhado programas e registrado experiências que fornecem um panorama significativo para o conhecimento de estratégias, problemas e interações ocorridas nos diversos países participantes. Assim sendo, apresenta-se a seguir uma síntese de sua evolução na implementação de tais programas e das principais questões a eles relacionadas.

Na primeira década de atuação do Banco Mundial em financiamentos para o setor urbano (1972 – 82), um dos principais itens era a provisão e melhoria de habitações para populações urbanas pobres. Data dessa época também os projetos de desenvolvimento urbano com financiamento de um pacote pré-definido de investimentos através das agências de governos centrais. Os projetos de melhorias urbanas em favelas eram típicos nessa linha de financiamentos (KESSIDES, 1997). Verificou-se também nesse período que a provisão de infraestrutura básica e segurança na posse da terra levou a um investimento significativo do setor privado no setor habitacional, contribuindo para a vitalização de economias locais. Foi verificada também certa capacidade e desejo dos moradores de pagar pelos serviços que consideravam importantes, contrariando a premissa tradicional sobre a necessidade de subsídios. Entretanto, não ocorreram na época as mudanças na políticas de subsídios e nos marcos regulatórios necessários a uma disseminação de padrões mais viáveis para os projetos. Os projetos frequentemente eram complexos demais para a implementação pelos órgãos públicos e uma participação muito limitada era destinada a outros possíveis parceiros no processo, como as próprias comunidades, a iniciativa privada e as empresas prestadoras de serviços. Ocorreu assim uma redução do interesse na maioria dos países, fazendo com que os programas não fossem re-implementados em maior escala. Ao mesmo tempo, governos municipais e órgãos setoriais não tinham os incentivos nem a capacidade para assumirem os programas.

Foram apoiados programas específicos com ênfase em viabilidade de aquisição, recuperação dos custos e reprodutividade. Em contraste com a fase de erradicação de favelas pelos governos centrais na década de 60, o crescimento do paradigma da auto-ajuda (mutirões) em programas de habitação nas décadas de 70 e 80 se baseou em dois tipos de abordagens: a provisão de terrenos e infra-estrutura e as

melhorias locais de favelas. Em meados da década de 80 essas abordagens encontraram fortes críticas, tanto de setores internos quanto externos ao Banco Mundial.

No nível local (micro), as críticas apontavam as ineficiências criadas por programas individuais, incluindo:

- implementação lenta e gestão deficiente;

- níveis inadequados de participação das comunidades;

- normas e padrões construtivos excessivamente altos, tornando os programas caros e de difícil reprodução;

- programas integrados muito complexos, com abordagem multi-setorial para infraestrutura além de ter também como objetivo a posse da terra;

- resultados ruins no retorno de investimentos e na operação e manutenção das melhorias;

- problemas com melhorias de áreas específicas, não integradas com as redes municipais de serviços.

No nível global (macro), as críticas se concentravam na falta de uma estrutura institucional abrangente e a necessidade simultânea de uma abordagem sistêmica em financiamento de programas urbanos. Estas críticas levaram a um conjunto de prescrições para as políticas ao final dos anos 80 e durante a década de 90. Tais prescrições se concentravam no estabelecimento de mercados imobiliários eficientes, no estabelecimento de normas e padrões adequados, na descentralização de poder para governos locais e no desenvolvimento de capacitação em nível local.

Enquanto algumas lições das críticas em nível micro foram incorporadas em programas subsequentes de melhorias urbanas, o peso das críticas em nível macro causou uma mudança nas operações com programas urbanos, com maior foco em financiamentos e estratégias de desenvolvimento das cidades com uma perspectiva de longo prazo. Tais financiamentos têm como característica uma linha de crédito ou fundo de recursos que atende a propostas de municípios, agências ou das próprias comunidades, a partir de critérios que incluem a baixa renda e o nível de carência em infraestrutura. Muitos dos projetos têm como principais objetivos o desenvolvimento institucional e a capacitação de recursos humanos.

Hoje, as linhas principais do Banco no setor urbano são os projetos de melhorias urbanas e habitação e os projetos de reforma de políticas e do mercado imobiliário.

São exemplos alguns programas em andamento na Venezuela e no Brasil (Banco Mundial, 1999).

Na cidade da Guatemala foi desenvolvido um processo de melhorias que contemplaram os setores de habitação, títulos de terra, construção e pavimentação de ruas, drenagem, eletricidade, abastecimento de água, esgotamento sanitário, centros e parques comunitários e coleta de lixo. Foram apoiadas cooperativas locais, que assumiram a liderança do processo e possibilitaram a prestação dos serviços com menores custos e recuperação dos investimentos. A comunidade beneficiada (2.900 famílias) atualmente oferece consultoria a outras comunidades de baixa renda, mostrando como administrar através de cooperativas a provisão de serviços básicos de infraestrutura.

No setor de saneamento básico, os grandes déficits registrados no atendimento às populações pobres motivaram a criação de programas com abordagens institucionais mais profundas. Seriam exemplos desses programas o PROSANEAR no Brasil e o programa Orangi, no Paquistão, que enfatizam um projeto flexível e uma transformação das instituições no setor para que considerem a população pobre também como clientela. Nesse sentido, devem adaptar suas práticas às necessidades técnicas e sociais dos assentamentos pobres urbanos. Contudo, a implementação desses programas tem encontrado dificuldades devido às necessidades de adaptação das empresas e maior tempo necessário para a descentralização das decisões para o nível local. Mas esse tipo de abordagem, quando bem gerenciada, com regras claras e instruções precisas para seu desenvolvimento, têm mostrado também uma possibilidade de bom progresso na implementação a médio prazo.

Atualmente o Banco Mundial, através de seu Departamento de Finanças, Setor Privado e Infra-estrutura trabalha no sentido de mudar o papel do setor público, de operador para regulador no setor de saneamento. O Banco trabalha também para um aumento da participação privada na operação e no financiamento dos serviços. Para isso, a estrutura principal da estratégia - a reforma institucional e regulatória - é voltada para o fortalecimento da economia, reduzindo os níveis de gastos públicos e os déficits fiscais. A equipe do Departamento é formada por engenheiros, economistas, analistas financeiros e especialistas em privatização.

Como prioridade relacionada às áreas urbanas pobres, o Departamento ajuda os governos a desenvolverem políticas específicas para as populações pobres. No

Brasil, Peru e Colômbia, por exemplo, foram realizadas operações de desenvolvimento de padrões de engenharia, tecnologias com eficiência em relação a custos e experiências de mobilização de comunidades, vistas como ferramentas- chave para as melhorias em saneamento básico de forma sustentável. Os trabalhos são realizados em coordenação com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).

Uma avaliação de diversos programas financiados pelo Banco Mundial, levada a efeito por Kessides (1997) aponta que os programas de melhorias em áreas urbanas pobres têm sido coerentes com as políticas daquela instituição voltadas para o combate à pobreza, à sustentabilidade ambiental e ao fortalecimento da governabilidade em nível local e dos processos de democratização nos países em que foram implementados. Contudo, os estudos mostram que os programas não foram tão bem sucedidos nos componentes que necessitavam de uma boa adequação das abordagens técnicas e das alternativas de provisão de serviços para o atendimento de demandas específicas das comunidades. Ocorreram também dificuldades na consolidação da organização comunitária para a continuidade dos benefícios através da operação e manutenção dos sistemas implantados.

A experiência com os programas financiados pelo Banco Mundial mostrou também que os obstáculos para a expansão das iniciativas para abrangência em nível nacional não foram principalmente de origem financeira. São apontados como itens críticos os aspectos políticos e institucionais. A expansão requer políticas e instituições que promovam a inovação e mobilizem os recursos necessários ao atendimento de demandas crescentes e dinâmicas. Por outro lado, o fortalecimento de governos municipais e organizações comunitárias e sua maior autonomia em relação a intermediários criaram um ambiente favorável para novas abordagens na provisão de serviços para as áreas urbanas pobres e um contexto positivo para projetos e programas que o Banco Mundial pode apoiar.