Considérations contextuelles et expérientielles

De algum modo, todo o processo patrimonial visa, ao final, transformar-se em política pública através da normatização e da aplicação desta normatização, o que confirma um dos elementos indispensáveis que Davallon (2012) considera na caracterização de um patrimônio cultural; somente é patrimônio cultural aquele bem que encontra suporte normativo.

Tanto a normatização quanto as políticas públicas dela decorrentes são legitimadas pelo Estado a partir da ação de seus especialistas (historiadores, arquitetos, antropólogos, conservadores e outros), os quais não estão infensos à críticas.

La acción de los expertos se presenta como eminentemente técnica y por tanto como políticamente neutra: define políticas pero aparece como no contaminada por lo político. Existe incluso una cuestión previa y es la relacionada con las condiciones de posibilidad de la discusión misma. Sería interesante saber de qué modo se definen las preocupaciones en ese campo y en función de qué necesidades prácticas. Habría que examinar además qué es lo que convierte a los que intervienen en discusiones como esta en locutores legítimos, y qué actores son colocados fuera de ello. Preguntarse, por último, acerca de los mecanismos a partir de los cuales se define una opinión “autorizada” sobre cultura, centros históricos, patrimonio, y qué relación existe entre los problemas así planteados y otros espacios, como los de los medios y su publicidad a partir de los cuales se dirige la llamada “opinión pública”, así como con actividades menos nobles como las relacionadas con el financiamiento y el negocio del patrimonio y con su “policía” (GARCÉS, 2004, p. 3).

A atuação destes grupos em nome do Estado (funcionários públicos em sentido amplo)17 embasa e estabelece o modo como os grupos deverão pautar suas relações com este patrimônio, principalmente quando for objeto de exploração econômica, gerando o que Prats (2005) e Bolán (2010) chamaram de sacralização e dogmatização dos bens, os quais ficam confirmados pelo reconhecimento legal de um certo valor (as vezes duvidoso) atuante na formação e no consentimento sobre a

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Aqui deve ser considerado como funcionário público não só aquele que está vinculado por um estatuto jurídico-administrativo ao Estado, mas também aquele que age em nome deste ainda que precariamente, como nos casos de elaboração de laudos e pareceres por nomeação judicial ou em decorrência de contratos públicos.

memória ali produzida, haja vista que neste caso o Poder Público atua como o representante do interesse social.18

A produção de legislação é considerada uma etapa no estabelecimento das políticas públicas. Com a criação dos mecanismos legais de atuação, o Poder Público passa a submeter-se aos limites e deveres ali expressos ou implícitos, necessitando de ferramentas de atuação que permitam uma eficiência na realização dos comandos normativos.

Neste momento, os dispositivos legais tornam-se objeto de interpretação dos poderes instituídos, informados pela segurança jurídica que devem estabelecer e pela realização e eficácia das normas a serem aplicadas. Neste sentido, as políticas públicas assumem outra forma: a forma jurídica, que atrai para si a interpretação judicial diante das controvérsias.

A expressão ‘políticas públicas’ designa todas as atuações do Estado, cobrindo todas as formas de intervenção do Poder Público na vida social. E de tal forma isso se institucionaliza que o próprio Direito, neste quadro, passa a manifestar-se como uma política pública – o Direito é também, ele próprio, uma política pública (GRAU, 2008, p. 26).

Para o autor, enxergar o direito como objetivo de políticas públicas sugere reconhecer que o arcabouço jurídico existente pode indicar metas e diretrizes para as políticas públicas. Um dos exemplos seriam as normas contidas na Constituição de 1988 e a própria Lei 12.343/10, que instituiu o Plano Nacional de Cultura - PNC. A obrigatoriedade da execução decorre do caráter formal e oficial que passam a ter as políticas públicas, vinculando a Administração à sua realização. A produção da legislação estabelece também a necessidade de continuidade das políticas públicas que, de uma parte, são a própria realização dos direitos assegurados na Constituição Federal, não ficando adstritas a planos e projetos exclusivos dos agentes públicos, os quais só podem ser criados se e para cumprimento do ordenamento jurídico.

Todavia, a prioridade na execução dos objetivos é uma decisão política, dentre as alternativas jurídicas que requerem efetividade. Embora os Poderes

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Diz-se duvidoso porque nem sempre a declaração de um bem como patrimônio cultural é fruto de interesse de um grupo em manter uma referência à identidade, à ação ou à sua memória, como é o caso em Pelotas da declaração do clube de futebol Grêmio Esportivo Brasil como patrimônio imaterial (Lei Municipal 5.851/11) e do Projeto Carinho (Lei Municipal 5.402/08).

Públicos estejam vinculados (obrigados) a cumprir e efetivar (realizar) os direitos culturais constitucionalmente assegurados, a escolha do modo de implementar ocorre dentro da margem de discricionariedade dos agentes públicos.

No caso das normas de cunho cultural, sejam elas provindas do Poder Executivo (decretos, resoluções), sejam elas advindas do Poder Legislativo (leis), é preciso considerar os sentidos de eficácia que elas produzem: eficácia jurídica e eficácia social. Enquanto a eficácia jurídica representa a qualidade da norma produzir, em maior ou menor grau, determinados efeitos jurídicos ou a aptidão para produzir efeitos, dizendo respeito à aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da norma (num sentido de política pública a que refere-se Dagnino(2002)), a eficácia social da norma se confunde com a ideia de efetividade (resultado) e designa a concreta aplicação dos efeitos da norma juridicamente eficaz.

A eficácia social ou a efetividade está portanto intimamente ligada à função social da norma e à realização do Direito (WELSCH, 2007). Com isso, pode-se afirmar que a eficácia das políticas públicas de patrimônio cultural está diretamente condicionada à uma eficácia social, ou seja, a uma ampla receptividade social de seus conteúdos, a qual será maior tanto quanto a comunidade participe de sua elaboração mediante os canais participativos disponíveis para sua atuação.

A eficácia social em matéria de patrimônio cultural está longe de ser alcançada no Brasil e pode ser medida pelos dados apurados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE através de sua Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC e do Perfil dos Estados e dos Municípios Brasileiros para a Cultura – ESTADIC. Segundo o IBGE (MUNIC, 2016) até 2015 apenas 23,7% dos Municípios brasileiros (o que representa 1.320 Municípios) possuíam leis de tombamento.

No ano de 2006 eram 984 Municípios (17,7%) com legislação sobre patrimônio, havendo um aumento em 2014 para 1.516 (27,2%) Municípios (ESTADIC, 2015), número bem abaixo da Meta 5 estabelecida pelo Plano Nacional de Cultura (Lei nº 12.343/10) a qual busca alcançar 60% dos Municípios com legislação e política de patrimônio aprovadas até 2020.

Os Municípios até o ano de 2006 possuíam mais leis de proteção do patrimônio cultural material - 17,1% - em detrimento do patrimônio cultural imaterial - 2,5% - (ESTADIC, 2015). Entre 2006 e 2014 percebe-se uma mudança nas políticas de patrimônio imaterial pelo incremento de legislações, passando dos 2,5% existentes em 2006 para 11,6 % (ESTADIC, 2015), enquanto que o patrimônio cultural material registrou um avanço de 17,1% para 26,1% no mesmo período (ESTADIC, 2015). Isso representa um aumento de 360% de normativas sobre o patrimônio imaterial, em comparação com a elevação em 52% sobre as leis de patrimônio material.

Os resultados da pesquisa no mesmo período apontaram para o aumento percentual de Municípios com legislação de proteção do patrimônio em todas as classes de tamanho da população e Grandes Regiões. Destacaram-se os Municípios com população entre 50.000 e 100.000 habitantes, com aumento de 29,3% para 47,1%, e a Região Sudeste, que passou de 39,2% para 55,5%, conforme o quadro a seguir.

Figura 2: Gráfico de Municípios com legislação de proteção ao patrimônio cultural, segundo classes de tamanho da população dos Municípios e as Grandes Regiões 2006/2014.

Fonte: ESTADIC (2015).

No âmbito das unidades federativas, apenas dois Estados não possuíam legislação estadual de proteção do patrimônio cultural: Amapá e Tocantins. Em 16 Unidades da Federação a legislação tratava do patrimônio material e imaterial, nas demais apenas do patrimônio material, como é demonstrado em sequência.

Figura 3: Mapa das unidades da federação com legislação de proteção ao patrimônio cultural até 2014.

Fonte: ESTADIC (2015).

Os indicadores acima evidenciam que o patrimônio cultural, como um todo, não é um tema que está na pauta dos Municípios brasileiros, dado o baixo índice de entidades locais com normativas, investimentos em capacitação (Fig. 2) e instrumentos para a gestão cultural. Por decorrência, não há um enfrentamento dos problemas que lhe são inerentes, pois sequer são problemas diante dos governos locais capazes de formarem uma agenda como defendido por Flexor e Leite (2007, p. 206)19. A falta de proteção em dois Estados brasileiros – Amapá e Tocantins - demonstra que esta carência (pela ausência de normas) sugere um descompromisso com as demandas patrimoniais em toda a sua extensão, submetendo os processos patrimoniais a uma vulnerabilidade e ao jogo político de sua criação e extinção sem restrições legais.

Ainda segundo o IBGE (MUNIC, 2016), apenas 55,5% dos Municípios brasileiros (3.090 Municípios) possuem algum instrumento de planejamento. No

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Brasil somente 23,7% dos Municípios possuem legislação sobre tombamento, 28% estabeleceram legislação sobre zoneamento ambiental e 21,1% dispõem de legislação sobre unidade de conservação (estas duas últimas como normas capazes de disciplinarem, ainda que de forma tangencial, questões relacionadas com a paisagem cultural).

Embora o baixo índice de produção de políticas públicas de patrimônio até agora (medido aqui pelo percentual de existência de legislação), é possível vislumbrar avanços entre 2006 e 2014. Em 2006 (ESTADIC, 2015), a preservação dos patrimônios histórico, artístico e cultural foi menos importante (36,7%) para as municipalidades do que a dinamização das atividades culturais dos Municípios (37,4%) e da garantia da sobrevivência das tradições culturais locais (37,1%).

Estes três objetivos representavam uma política pautada em valores de uma gestão tradicional. Em 2014 (ESTADIC, 2015) observa-se uma inversão: a preservação do patrimônio histórico, artístico e cultural passou a ser o principal objetivo (35,4%) enquanto que dinamizar as atividades culturais nos municípios (33,4%) e garantir a sobrevivência das tradições culturais (31,1%) cederam entre os objetivos no campo cultural. A mudança de prioridades sugere certo desconhecimento sobre o significado do que é patrimônio cultural, pois a “garantia da sobrevivência das tradições culturais locais” pode ser entendida como expressão do patrimônio cultural imaterial e, assim, estar presente no indicador “preservação do patrimônio”.

Estes índices contrastam com os da democratização da gestão cultural. Em 2006 (ESTADIC, 2015) apenas 6,5% dos Municípios possuíam como um dos seus objetivos a gestão cultural democrática, passando este índice para 9% em 2014.

Também foi constatado que os Municípios têm criado seus planos de cultura sem considerar os destinatários: a comunidade para a qual são dirigidos. Somente 7,5% deles elaboraram seus planos com a participação da sociedade civil. O pior índice apurado diz respeito à própria existência de planos de cultura: 80% dos Municípios brasileiros não possuem um plano de cultura (ESTADIC, 2015), o que faz questionar a importância da cultura nas localidades e se efetivamente os Poderes Públicos locais (re)conhecem suas atribuições constitucionais.

Estes indicadores justificam o distanciamento entre a produção de políticas públicas patrimoniais e o envolvimento da comunidade local com sua memória e o patrimônio que lhe represente, na medida em que a produção de políticas públicas patrimoniais depende em grande parte dos processos de reconhecimento dos bens culturais por parte do Poder Público e da produção de legislação que estabeleça as regras a serem cumpridas para a preservação e promoção destes mesmos bens.

Também sugerem que as políticas de patrimônio, quando existentes, são elaboradas a partir de diagnósticos de planos exclusivamente internos às Prefeituras, corroborando que a definição de uma política patrimonial local baseada sem a participação da coletividade deve ser questionada em seus valores, pretensões e discursos que a legitimam.