Num ponto anterior, constatou-se que a distribuição da autoridade política da Re- pública Federal da Alemanha obedece à estrutura multinível própria de um sistema fede- ral, constituída por diferentes níveis de governo territorial interdependentes, cada um com funções e competências particulares no processo de formulação e implementação de po- líticas públicas. O texto constitucional alemão, a Lei Fundamental, dispõe no seu artigo 20º (1) que «a República Federal da Alemanha é um Estado federal democrático e social», e determina, no artigo 30º, a soberania dos Estados federados no exercício das competên- cias e na execução das tarefas do Estado; o artigo 31º reconhece a prevalência do direito federal sobre o direito dos Estados federados.
A delimitação dos domínios de competência da República Federal e dos Estados federados consta dos artigos 70º a 74º: de acordo com a Lei (como, aliás, se viu no ponto
1.2.2.), os Estados federados dispõem do direito de legislar, que podem exercer na medida
da sua competência exclusiva ou da competência concorrencial, e, sob condições excep- cionais, em áreas que sejam da competência da República Federal, caso esta assim o de- termine. Entre as áreas pertencentes à prerrogativa exclusiva do nível federal estão, nos termos do artigo 73º, a concessão da nacionalidade, os serviços de registo civil e notari- ado, o controlo da imigração e da emigração, a extradição, os serviços aduaneiros e o controlo das fronteiras. A execução das leis e a atribuição das funções administrativas do Estado é regulada pelos artigos 83º a 87º, sendo que o artigo 83º reconhece aos Estados federados competência de execução das leis federais.
A distribuição de competências da República Federal da Alemanha determinada pela Lei Fundamental implica uma relação entre o Estado soberano e os Estados federa- dos que, ao contrário de outros sistemas federais, obedece a uma lógica funcional, já que as principais competências legislativas pertencem ao nível federal, ao passo que a maioria das competências administrativas está investida nos Estados federados (Auel, 2014: 426; Gunlicks, 2003: 385). Embora lhes reconheça também competência legislativa, a Lei Fun- damental condiciona a margem de manobra dos Estados federados através de uma extensa lista de funções exclusivas do governo federal, um número crescente de áreas de respon- sabilidade concorrencial, leis em que o governo federal estabelece o enquadramento legal encarregando os Estados federados da sua implementação, e tarefas partilhadas em que o
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governo federal estabelece regras vinculativas de execução das políticas públicas. Na prá- tica, a Lei limita a capacidade de legislar dos parlamentos subnacionais (Landtage) mas, em contrapartida, tem vindo a reforçar o envolvimento dos Estados federados no processo legislativo federal através do Bundesrat18 (Moore, Jacoby & Gunlicks, 2008: 395).
Uma breve nota sobre o actual sistema político da República Federal da Alemanha não pode prescindir da menção das recentes e significativas reformas que sofreu desde a constituição, em 2003, de uma comissão para a modernização do Estado federal. As mu- danças constitucionais subsequentes foram ao encontro de quatro objectivos: a clarifica- ção de competências legislativas, a redução de constantes impasses políticos entre o Bun-
destag e o Bundesrat decorrentes do modelo de federalismo de cooperação, a redução do
financiamento conjunto e a revisão das condições de concessão de apoio financeiro fede- ral, e, como se verificou no ponto 1.2.2., a reconsideração do papel dos Estados federados no processo legislativo da UE (ver Moore, Jacoby & Gunlicks: 2008: 398-401). A ten- dência de centralização do processo de reforma federal identificado na literatura (ver Jef- fery, 2007), conduziu a um sistema federal considerado de «federalismo unitário», en- quanto a complexa interdependência administrativa e financeira entre autoridades fede- rais e dos Estados federados, bem como entre estas, sugere ainda um federalismo de co- operação (Gunlicks, 2003: 73-74).
Apesar de a Lei Fundamental se limitar a mencionar, no seu artigo 83º, a incum- bência dos Estados federados de execução das leis federais em responsabilidade própria, o texto constitucional pressupõe que a estrutura intergovernamental da República Federal da Alemanha se compõe de três «arenas» ou níveis administrativos: federal, dos Estados federados e local. Uma vez que o nível local constitui parte integrante dos Estados fede- rados, os governos locais são igualmente responsáveis pela administração pública, assim como pela execução de leis federais, dos Länder e das suas próprias leis municipais (Gun- licks, 2003: 82). No entanto, as unidades de governo locais não são detentoras de compe- tência legislativa stricto sensu, precisamente porque pertencem à estrutura administrativa dos Länder (Bendel, 2014: 6) e não representam, assim, uma terceira estrutura adminis- trativa autónoma (Wollmann, 2004: 107).
18 O Conselho Federal (Bundesrat) é o órgão de soberania da República Federal da Alemanha que reúne os
representantes dos 16 Estados federados, nomeados pelos respectivos governos. Os outros órgãos de sobe- rania regulares e permanentes são o Presidente da Federação, o Parlamento (Bundestag), o Governo Federal (Bundesregierung) e o Tribunal Constitucional (Bundesverfassungsgericht) (ver Grundgesetz, 1949).
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Ao nível da administração local existem dois tipos de jurisdições comunais: a ca- mada superior compõe-se de distritos (Kreise) e a camada inferior, de municípios (Ge-
meinden). A grande maioria dos municípios pertence a um distrito, exceptuando-se os
centros urbanos com estatuto de grandes cidades e algumas cidades médias, que, por se- rem livres de circunscrição distrital, exercem as responsabilidades de ambas as jurisdições comunais (Wollmann, 2004: 106). Uma vez que são, em simultâneo, Estados federados e cidades livres de distrito, as cidades de Berlim, Bremen e Hamburgo exercem as funções de três níveis administrativos. Para além destes «distritos urbanos» (kreisfreie Städte), sem subdivisão administrativa, existem ainda «distritos rurais» (Landkreise), que contêm vários municípios e localidades (ver figura 419).
Quanto à amplitude das suas funções administrativas, as comunas (distritos e mu- nicípios) regem-se pelas disposições do artigo 28º da Lei Fundamental, que as interpreta como jurisdições de propósito geral (ver ponto 1.2.1.) ao conceder-lhes responsabilidade por todos os assuntos da comunidade local. Segundo Wollmann (2004: 109), as comunas têm tradicionalmente sido incumbidas da execução de funções públicas delegadas pelo Estado federado que, noutros países, estariam a cargo de jurisdições de propósito especí- fico ou representações locais. O propósito geral dos governos locais serve, pois, para col- matar as limitações decorrentes do propósito específico ou sectorial do aparelho adminis- trativo dos Länder e da República Federal, ao nível local, evidente na organização des- centralizada do BAMF. Com efeito, o governo federal dispõe apenas de agências especi- alizadas, que, à semelhança da administração pública dos Länder, distingue entre autori- dades supremas, i.e., departamentos ministeriais, e as altas autoridades que delas emanam na forma de agências semi-autónomas (Gunlicks, 2003: 83), como é o caso do BAMF.