Les compétences statutaires
Le SIRTOM avait pour objet, en 1972, "l'enlèvement et la mise en décharge des ordures
ménagères" des communes adhérentes, devenu par refonte des statuts en 1994 "l'enlèvement et le traitement des déchets ménagers provenant des communes adhérentes et de toutes
collectivités ou organismes qui souhaiteraient par convention lui en confier la mission". Le SICOVAD, qui a succédé au SIRTOM en 1998, a changé de statuts par arrêté du 15 avril 2004 pour se transformer en syndicat mixte régit par les dispositions de l'article L5711-1 du code général des collectivités territoriales.
Par ailleurs, par arrêté préfectoral du 16 décembre 1992, le SIRTOM a adhéré au Syndicat mixte pour la gestion des déchets ménagers ou assimilés (SMD), qui "a pour objet de traiter tout ce qui concerne de près ou de loin le problème des ordures ménagères et déchets assimilés, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une société d'économie mixte à laquelle le Syndicat mixte adhère". Le SMD se charge de la politique d'élimination des déchets, de la répartition des déchets entre les différents équipements de valorisation ou de destruction, de la péréquation du traitement et du transport des différents types de déchets, de l'organisation des opérations de transit et de transport(2). Afin de se distinguer des organismes de collecte, le SMD définit sa compétence fonctionnelle sur le principe des "trois T" : transit, transport, traitement.
Dans sa réponse, l'ordonnateur précise toutefois à ce sujet que "iI semble inexact de prétendre que le SMGDMV "définit sa compétence fonctionnelle... en transit, transport, traitement". Ce n'est pas l'interprétation des élus".
Comme le soulignait déjà la Chambre dans la lettre d'observations définitives du 21 juillet 1999 concernant la société SOVOTOM (et ses relations avec le SICOVAD), la compétence en matière de traitement des déchets, mentionnée dans les statuts du SICOVAD, entre en contradiction avec les compétences dévolues au syndicat mixte départemental auquel a adhéré le SICOVAD. De plus, cette compétence demeure peu précise et elle semble d'évidence interprétée de façon très large par le syndicat. Cette confusion des compétences, qui ne respecte pas le code général des collectivités territoriales, semble tout à fait admise par le syndicat mixte départemental.
Dans sa réponse, l'ordonnateur indique en effet que "le SMGDMV a clairement choisi d'être un syndicat qui organise, qui répartit les flux et qui met en oeuvre une péréquation, mais pas comme un syndicat de traitement".
Par ailleurs, la distinction des compétences entre les deux syndicats gagnerait à être précisée sur de nombreux autres points. Il apparaît, en effet, que le SICOVAD exerce directement une partie substantielle des compétences du syndicat départemental en matière de transport, de transit et même de traitement.
Tout d'abord, le SICOVAD assure, au travers de ses déchetteries, la gestion de différents
équipements de transit. Compte tenu de la double fonction de toute déchetterie, le SMD a décidé d'en laisser la compétence aux communes ou aux EPCI chargés de la collecte. Cette solution permet de maintenir des équipements mixtes et donc de minimiser les coûts, au demeurant faibles, de gardiennage.
Ensuite, le SICOVAD effectue lui-même le transport de ses déchetteries jusqu'au lieu de
traitement décidé par le syndicat départemental ou par le SICOVAD lui-même, selon le type de déchets. En outre, la fonction de tri du SICOVAD pourrait se développer, avec la réalisation d'un véritable centre de tri, qui suppléerait à terme celui actuellement sis à Vaudoncourt et géré, par délégation du SMD, par un concessionnaire privé.
De plus, le SICOVAD contracte à fin de traitement des déchets bois de façon parallèle au SMD. Il possède aussi un centre d'enfouissement technique de niveau 3, qu'il gère directement. Enfin, le SICOVAD conserve la propriété de l'usine d'incinération des ordures ménagères départementale, dans des conditions juridiques contestables et sources de risques importants.
Il en ressort que le SICOVAD joue souvent le rôle d'un prestataire de services auprès du syndicat départemental, en dehors du respect de la réglementation afférente à ce type de prestation.
En effet, si le Conseil d'Etat, dans sa jurisprudence du 20 mai 1998 " Communauté de communes du Piémont-de-Barr ", n'exclut pas qu'un établissement de coopération intercommunale puisse se voir confier la gestion d'un service à l'intérieur de son périmètre d'intervention qui ne relève pas de façon stricte de ses compétences propres, cette gestion doit être attribuée au terme d'une
procédure de publicité et de mise en concurrence. En outre, admettre que le SICOVAD puisse se voir attribuer des missions, relevant d'une forme de délégation de service public, au même titre qu'une entreprises privée, devrait conduire cet établissement à être soumis de manière durable à l'ensemble des règles du secteur marchand, au premier rang desquelles toutes les règles fiscales.
Dans sa réponse, l'ordonnateur explique que " Au-delà de l'aspect purement juridique, il faut aussi prendre conscience du pragmatisme qui a prévalu lors de la mise en place du système vosgien de gestion des déchets. II existait des syndicats intercommunaux propriétaires d'équipement qui participaient au service public d'élimination des déchets. Les élus ont voulu créer une structure départementale pour optimiser l'utilisation de ces équipements avec la volonté que cette nouvelle structure ne prenne pas la responsabilité de l'exploitation de ses équipements. II n'y a pas eu transfert des équipements, parce que la volonté commune des élus était qu'il n'y ait pas complet transfert de la compétence "traitement". La coopération s'est faite de manière très positive sur cette base ".
Ainsi, il estime que "c'est ce pragmatisme que l'on retrouve dans la gestion des déchetteries. Ce sont les propriétaires des équipements qui évacuent ou font évacuer les déchets vers les centres de transit (ou plus souvent directement sur les sites de traitement). En effet, le fonctionnement d'une déchetterie est commandé par le rythme des évacuations. II est techniquement difficile d'imaginer qu'une structure intercommunale ait la responsabilité de ce qui se passe sur les quais, et une autre au pied de ceux-ci. Les incidences sont évidentes sur la qualité du tri du déchet, sur le rythme d'évacuation des bennes, sur l'accueil des usagers...".
Enfin, il ajoute qu?"iI faut noter également que certains types de déchets ne sont pris en charge que par certaines déchetteries, ou que certains modes de recyclage ou de valorisation ne sont pratiqués que par certaines collectivités. C'est ce qui explique que certains déchets comme le bois ont pu faire l'objet d'un contrat de traitement spécifique".
Le maintien de l'activité d'incinération
Le Syndicat Mixte départemental pour la gestion des Déchets Ménagers ou Assimilés des Vosges a été créé en 1992, pour assurer, dans le cadre du département des Vosges, un certain nombre de compétences en matière de gestion des déchets ménagers des communes et établissements publics adhérents.
Toutefois le SICOVAD (ex- SIRTOM) est resté propriétaire de l'usine d'incinération d'ordures ménagères de Rambervillers, qui traite actuellement une part substantielle des déchets provenant des communes et établissements publics membres du Syndicat Mixte départemental. Cet apport
de déchets assure à l'usine de Rambervillers la quasi-totalité de ses besoins.
Le SICOVAD (SIRTOM à l'époque) a adhéré en 1995 au syndicat mixte départemental mais il a continué à assumer l'incinération des déchets ménagers et assimilés en accord entre les parties.
En effet l'usine d'incinération de Rambervillers a été désignée comme site unique de traitement par valorisation énergétique par le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés approuvé par le préfet des Vosges le 18 novembre 1996.
Le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés a prévu que cet UIOM devait faire l'objet de travaux d'extension, consistant en la réalisation d'un troisième four, afin de pouvoir remplir sa mission de seul site de traitement par incinération avec valorisation énergétique à partir de 2002.
Afin de satisfaire les intérêts communs, c'est-à-dire de déléguer l'exploitation de l'UIOM de Rambervillers et d'obtenir l'assurance de conditions de gestion déléguée garantissant un prix unitaire de traitement des déchets provenant de toute les collectivités membres du syndicat mixte, les deux syndicats ont convenu de coopérer retenant une solution juridique peu appropriée.
Les parties en cause sont liées en effet par différentes conventions.
Un protocole d'accord du 16 décembre 1997 a défini les modalités de coopération entre le syndicat mixte départemental et le SIRTOM (aujourd'hui SICOVAD) et prévoyant que ce dernier délèguerait la gestion de l'unité de traitement de Rambervillers en incluant la réalisation
d'investissements. Les parties se sont engagées à mettre en place une délégation de service public par l'intermédiaire d'un bail emphytéotique administratif et d'une convention d'exploitation non détachable. A la même date, une convention d'apport a été conclue avec l'exploitant.
Un bail emphytéotique administratif, en vue de réaliser la mise à disposition, les travaux de
rénovation, d'extension, et de mise en conformité de l'usine d'incinération de Rambervillers, fondé sur l'article 13 de la loi n° L1311-2 du code général des collectivités territoriales, a donc été conclu le 28 août 1998 entre le SIRTOM (aujourd'hui SICOVAD) et un exploitant privé, pour une durée de vingt ans, jusqu'au 31 octobre 2018.
Une convention d'exploitation non détachable de ce bail emphytéotique administratif a été
également conclue entre le SIRTOM et l'opérateur privé, la SOVVAD le 28 août 1998, en vue de confier à l'exploitant privé la gestion déléguée du service de traitement des déchets ménagers et assimilés.
Enfin, une convention d'apport de déchets ménagers et assimilés à l'exploitant prévu de l'usine d'incinération de Rambervillers a été conclue entre le SMD et l'exploitant privé, le même 28 août 1998, la signature de cette convention conditionnant la mise en oeuvre de l'ensemble contractuel,
constitué du bail emphytéotique administratif et de la convention de gestion déléguée.
Il était enfin nécessaire que le SICOVAD conclut un bail d'exploitation avec la société désignée dans le même temps par le syndicat mixte départemental pour recevoir les déchets.
Cet ensemble contractuel avait déjà été critiqué par la Chambre. A ce propos, la lettre
d'observations définitives du 21 juillet 1999 concernant la société SOVOTOM indiquait que " cet édifice conventionnel n'a pas réglé le problème juridique essentiel de l'impossibilité pour le
SIRTOM de déléguer une compétence qu'il n'a plus. Au demeurant, aux termes de l'article L1321-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert de compétences entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence ".
La chambre ajoutait que " ce montage, que son manque de base légale exposait à des recours de la part de candidats évincés, n'a pas toutefois été contesté par le représentant de l'Etat dans le cadre du contrôle de légalité " et elle précisait qu' " il cantonne le syndicat mixte dans une mission de prestataire de services, en deçà de ses compétences réelles ".
Dans sa réponse, l'ordonnateur rappelle que " A l'époque, les collectivités -sous l'égide des services de la Préfecture, et en plein accord avec ceux-ci- avaient fait travailler des juristes spécialisés qui avaient préparé le montage aujourd'hui critiqué. II est d'ailleurs à noter que le dit montage a fait l'objet de nombreuses délibérations, tant du SMGDMV que du SICOVAD (alors SIRTOM), et qu'aucune d'entre elles n'a été contestée par les services de l'État, ni -à fortiori-déférée au juge administratif ".
La chambre constate qu'en 2005, la fragilité et les faiblesses du dispositif juridique initial perdurent.
Elle souligne tous les risques juridiques, voire financiers, attachés à cette confusion des
responsabilités et du cadre contractuels. Au premier rang de ces risques, il faut mentionner celui de la responsabilité pénale du syndicat qui pourrait être engagée au titre de l'exploitation de l'usine d'incinération.
Il en reste en effet propriétaire et il a, à la place du syndicat mixte départemental, seul compétent pour le faire, délégué à un tiers privé la gestion du service public de traitement des déchets. Or l'article 121-2 du Code pénal retient la possibilité d'engager la responsabilité pénale d'un
établissement territorial en cas d'infractions commise dans le cadre d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public (cf également l'article L541-47 du code de l'environnement).
Les relations extra-statutaires
Le 15 septembre 1993, le SIRTOM a conclu avec le SIEOM de Bains-les-Bains, un contrat pour l'enlèvement et l'élimination des déchets urbains sur l'ensemble des quatorze communes du SIEOM de Bains-les-Bains.
Le 8 avril 1994, l'avenant n° 1 a ajouté à ces missions la destruction des ordures ménagères collectées et il a prévu que le traitement serait confié au syndicat mixte départemental pour l'élimination des déchets ménagers et assimilés. Le 29 juin 1994, l'avenant n° 2 a fixé une
redevance complémentaire pour l'incinération avec lavage des fumées pour la période comprise entre le 1er janvier 1994 et la date d'entrée en vigueur du nouveau contrat SIEOM de Bains-les-Bains/Syndicat mixte départemental pour l'élimination des déchets ménagers et assimilés.
Le SIRTOM a repris les deux " rippeurs " mis à la disposition par la commune de Bains-les-bains et remboursé leurs salaires au SIEOM de Bains-les-Bains sur la base d'un forfait fixé à 196 000 F (29 880,01 euros) en 1993. Depuis janvier 1998, l'un des deux " rippeurs " a été déclaré inapte à l'emploi sur ce type de poste et non remplacé, de sorte que l'avenant n° 3 du 27 août 1998 a modifié le contrat en divisant par deux la somme forfaitaire actualisable prévue à l'origine.
Ce contrat, qui lie le SICOVAD et le SIEOM de Bains les Bains pour une durée de trois ans, se renouvelle pour la même durée par tacite reconduction. Le SICOVAD a passé ce contrat de gré à gré en dehors de toute mise en jeu de la concurrence.
Dansa sa réponse, l'ordonnateur indique en effet que " Le contrat avec le SIEOM de Bains les Bains est effectivement renouvelé tous les trois ans par tacite reconduction. Le SICOVAD avait étudié une éventuelle adhésion du SIEOM mais le montant de la TEOM qu'aurait pu percevoir le SICOVAD était largement inférieure au montant totale des dépenses [en 2001 : recettes TEOM : 177 300 euros et dépenses (hors déchetterie) :216 000 euros. II appartient au S.I.E.O.M. de définir le type de consultation qu'il souhaite mettre en oeuvre pour gérer ses déchets. "
Il convient de rappeler que désormais le droit de la commande publique, tel qu'il est organisé dans le code des marchés publics de 2004 prévoit, au minimum, une mise en concurrence selon des principes généraux de transparence et d'égalité entre les parties et le cas échéant, en fonction de seuils, le recours à des procédures formalisées.
4.2. Les conditions économiques
La connaissance insuffisante des coûts analytiques
Le syndicat ne connaît pas précisément à ce jour le coût de chacune de ses activités. Il ne connaît pas davantage le coût de son activité principale de collecte selon les zones concernées, en
distinguant par exemple les zones pavillonnaires, les immeubles et le milieu rural. Les coûts de structure ne sont pas isolés. Ainsi, les coûts de fonctionnement des différentes déchetteries ne sont pas clairement identifiés.
Dans sa réponse, l'ordonnateur souligne la difficulté de déterminer des coûts avec une telle précision et il relève que " II existe peu de collectivités qui sont en mesure d'indiquer les coûts de collecte selon qu'il s'agit d'une zone pavillonnaire, d'immeubles ou de zone rurale, et ce d'autant plus que ces éléments ne sont d'aucun intérêt ".
S'agissant de l'extension à compter de 2005 de l'activité de collecte à la communauté de
communes de la Porte des Hautes Vosges, l'information de l'assemblée syndicale a été limitée à l'assurance que le bureau avait examiné les conditions économiques de cette adhésion. En effet, le bureau a bien validé à cette occasion un tableau des produits et des charges prévisionnels, dont il n'est d'ailleurs pas prévu de suivre la réalisation effective.
Dansa sa réponse, l'ordonnateur indique " Pour ce qui concerne l'adhésion de la communauté de communes de la Porte des hautes Vosges [...] une copie du rapport du président relatif à cette délibération communiqué lors du comité syndical du 28 octobre. Ce rapport s'appuie bien évidemment sur une étude préalable analytique réalisée par les services du SICOVAD. "
Le SICOVAD effectue cependant annuellement des calculs de coûts a posteriori en retravaillant les comptes avec l'expérience qu'autorise une longue pratique de la gestion de ce type d'activité, ce qui lui permet d'obtenir des situations approchant la réalité sans la relater avec l'exactitude souhaitable.
Il en ressort que le comité ne dispose pas à ce jour d'instrument lui permettant de s'assurer de l'équilibre de chacune des activités et qu'il ne peut évaluer la justesse économique des choix réalisés. Faute notamment de personnel, la fonction d'étude de l'économie des coûts n'est assurée que de façon partielle et ponctuelle.
Cependant, la mise en place d'une comptabilité analytique devrait déboucher, à compter de 2005, sur un ensemble de données exploitables, si l'organisme s'en donne les moyens. Le recensement des codes activités est fait et une amorce de ventilation des dépenses et des recettes par codes voit le jour. Le syndicat est conscient de la nécessité d'avancer rapidement sur ce sujet, mais il n'a pu finaliser sa démarche, comme il le souhaitait, à la fin 2004.
L'information décisionnelle exploitable
Le syndicat s'appuie assez largement sur des études commanditées à différents organismes.
Certaines sont relatives à des domaines très spécifiques, comme la réalisation d'un futur centre de tri, qui a fait l'objet d'une étude du cabinet GIRUS ou l'assistance à maîtrise d'ouvrage sur la réalisation d'un troisième four à l'UIOM, confiée au cabinet TRIVALOR.
L'attention doit être appelée sur l'importance des enjeux techniques et surtout financiers relatifs à l'exploitation d'un centre de tri, qui requiert une capacité d'appréciation autonome de la part du
syndicat vis-à-vis de l'étude qu'il a commanditée. En effet, les expériences réussies montrent que l'exploitation directe par des collectivités de ce type d'équipement n'est cependant pas une chose aisée.
D'autres études ont trait au cour de la mission de collecte, comme la réorganisation des tournées incluant la suppression des marches arrière et des surcharges, la coordination des horaires de déchargement et une nouvelle répartition entre collecte générale et collecte sélective, également confiée à TRIVALOR. L'étude relative à la mise en place de la collecte sélective des emballages a d'ailleurs également été confiée à TRIVALOR.
Le contrôle interne de l'exécution de la collecte (horaires, temps, conditions techniques) est
uniquement effectué par les acteurs directs, le syndicat ne disposant pas de collaborateur dans ce domaine du suivi technique.
Dans sa réponse, l'ordonnateur souligne qu'un suivi "est effectué régulièrement et efficacement par le responsable d'exploitation et le chargé de missions".
L'équilibre des activités
L'activité principale de collecte
La collecte de déchets ménagers et assimilés est passée de 25 802 tonnes en 1996 (soit 409 kg par habitant) à 35 587 tonnes en 2003 (soit 487 kg par habitant). La collecte de verre est restée stable à autour de 180 tonnes. La collecte de papiers et cartons a atteint 1 765 tonnes en ramassage direct et 744 tonnes en apports volontaires. Les apports des petits commerçants et artisans ne sont nécessairement pas isolés et ils sont, dans une mesure assez large, considérés comme des déchets émanant de particuliers.
Au cours des deux derniers exercices, les résultats excédentaires du budget annexe ont été versés au budget principal, pour un montant de 191 409,35 euros en 2003 et pour 202 972,19 euros en 2002. Antérieurement, aucun montant n'avait été reversé au budget principal,
principalement du fait de la constitution de provisions en vue de rembourser la dette liée au
principalement du fait de la constitution de provisions en vue de rembourser la dette liée au