EPINAL, le 13 juillet 2005 REF : GT/DL/LP/2005-0156 Monsieur le Président,
Par lettre du 9 juin 2005, je vous ai communiqué le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion du syndicat mixte de collecte et de valorisation des déchets ménagers de la région d'Epinal (SICOVAD) jusqu'à la période la plus récente.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint ce rapport d'observations accompagné de la réponse, étant précisé, qu'en application de l'article L241-11 du code des juridictions financières, ces réponses engagent la seule responsabilité de son auteur. L'ensemble sera communiqué par vos soins à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Inscrit à son ordre du jour, il sera joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée et donnera lieu à débat.
Après information de l'assemblée délibérante, le rapport d'observations, accompagné des réponses, devient un document communicable à toute personne qui en fera la demande, conformément aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978, relative à la communication des documents administratifs.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'expression de ma considération distinguée.
Pour le Président empêché Le président de section Eric THEVENON
Monsieur Benoît JOURDAIN - Président du SICOVAD - 6 allée de la Voivre - 88000 EPINAL
RAPPORT D'OBSERVATIONS - SYNDICAT MIXTE DE VALORISATION DES DECHETS MENAGERS DE LA REGION D'EPINAL (SICOVAD) (Vosges)
Le présent rapport est composé de la façon suivante : 1. Rapport d'observations définitives du 9 juin 2005
2. Réponse de Monsieur Benoît JOURDAIN, président du syndicat mixte de collecte et de
valorisation des déchets ménagers de la région d'Epinal, par lettre du 11 juillet 2005.
SOMMAIRE Synthèse Préambule
1- UNE FIABILITE DES COMPTES AMELIORABLE 1-1 Les méthodes comptables
1-2 La présentation des comptes 1-2-1 Les produits et les charges 1-2-2 Les immobilisations
1-3 La fidélité du bilan 1-3-1 La réalité de l'actif 1-3-2 L'évaluation des dettes 1-3-3 L'image du bilan
2- LA SITUATION FINANCIERE 2-1 Les objectifs généraux du syndicat 2-2 La formation de l'épargne de gestion 2-3 Le financement de l'effort d'équipement 2-4 Le fonds de roulement
2-5 La gestion de la dette 2-6 La gestion de la trésorerie
3- LE FONCTIONNEMENT ADMINISTRATIF ET FINANCIER
3-1 Le fonctionnement général 3-1-1 Les structures internes 3-1-2 Les délégations
3-2 La fonction achats
3-3 Les ressources humaines 3-3-1 La gestion de la ressource 3-3-2 Les rémunérations
3-3-3 L'assurance sur les risques relatifs au personnel 3-3-4 L'absentéisme
4- LES CONDITIONS D'EXERCICE DES COMPETENCES 4-1 Les conditions juridiques
4-2 Les conditions économiques 5- LES MARCHES
5-1 Les marchés de fournitures 5-2 Les marchés de travaux
5-2-1 La rénovation et la mise aux normes des vestiaires 5-2-2 L'aménagement d'une déchetterie aux Forges 5-2-3 La construction de la déchetterie de Arches 5-3 Les contrats de service
5-3-1 Les services rendus par les associations
5-3-2 Les contrats passés avec des sociétés de service
SYNTHESE
Le syndicat mixte de valorisation des déchets ménagers de la région d'Epinal (SICOVAD) exerce ses missions pour une population de près de 100 000 habitants. Soixante-six communes adhèrent au syndicat, soit directement, soit par le biais d'établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI). Appelé SIRTOM jusqu'en 1998, sa création remonte en fait à 1972.
Le syndicat se caractérise par une croissance continue d'activités multiples, rendues dans des conditions techniquement satisfaisantes à des coûts relativement modérés.
Le SICOVAD exerce des missions variées dans des conditions de compétence juridique parfois incertaines. La mission principale de collecte concerne, outre les ordures ménagères, le verre, les papiers et cartons, les emballages, les huiles diverses, les objets encombrants, les déchets
ménagers spéciaux et les déchets verts. Elle englobe la gestion de quatre déchetteries, avec une cinquième à partir de 2005.
Les missions secondaires sont principalement liées au transit, au transport et au traitement, toutes compétences que le SICOVAD ne possède plus depuis son adhésion au syndicat mixte
départemental pour la gestion des déchets ménagers et assimilés (SMD) en 1994. Le SICOVAD assume donc les risques relatifs à des compétences qu'il ne possède plus.
Ainsi, le SICOVAD prend toujours en charge le transit de ses déchets. Il continue d'assurer le transport des déchets de ses déchetteries vers leur destination ultérieure. Il gère également un centre d'enfouissement technique de niveau 3. Il étudie la construction d'un centre de transit.
En outre, le SICOVAD demeure propriétaire de l'usine départementale d'incinération des ordures ménagères (UIOM) de Rambervillers, dont il a délégué la gestion pour vingt ans, en 1998, sur la base d'un bail emphytéotique administratif (BEA) assorti d'une convention d'exploitation non détachable à l'exploitant privé sous convention d'apport de déchets ménagers avec le SMD. Le SICOVAD ne disposait plus pourtant à cette date de la compétence de traitement des déchets, confiée au SMD. Les actes afférents ont été conclus le même jour.
Dans sa réponse, l'ordonnateur indique que "cette interprétation juridique n'est pas partagée avec les acteurs départementaux de la gestion des déchets, ni par les services de l'Etat en charge du contrôle de légalité des actes des collectivités locales. En effet, le SMGDMV (SMD) a prévu formellement, dans ses statuts, de limiter son activité à la mutualisation et à la péréquation des coûts de traitement, en refusant formellement l'exploitation des équipements nécessaires à ce traitement... De toute façon, quelle que soit l'interprétation juridique du montage mis en oeuvre, il convient, pour un élu, d'assumer la responsabilité qui lui a été confiée par les usagers. C'est ce que le SMGDMV et le SICOVAD se sont efforcés de faire, sans se soucier davantage des questions de compétence pour lesquelles ils ont formalisé un accord, voté par les comités syndicaux respectifs et validés par les services de l'Etat".
De façon accessoire, le syndicat exerce par le biais d'entreprises ou d'associations des activités de traitement de déchets verts, des huiles de friture, des déchets bois, des déchets ménagers spéciaux et de radiographies ainsi que de récupération de ferraille.
Les missions secondaires se doublent de relations extra-statutaires de collecte au profit d'un syndicat intercommunal non adhérent, le SIEOM de Bains-les-Bains, sur la base d'une convention non soumise à concurrence, en dépit de l'obligation faite désormais de respecter le code des marchés publics.
La qualité des comptes présentés par l'établissement souffre de quelques insuffisances.
L'absence de comptabilité d'engagement ne permet pas de déterminer l'état des dettes à un moment donné. Le SICOVAD ne rattache pas les intérêts courants non échus (ICNE) à l'exercice concerné. Par ailleurs, il n'a pas suffisamment provisionné les sommes liées à un important contentieux en matière de TVA, en dépit de la perception en 1998 d'une recette substantielle provenant du bail emphytéotique administratif de l'usine départementale d'incinération. L'état de la dette n'est pas conforme à celui du comptable. Enfin, un dépôt bancaire de 1993 en vue de
prendre des parts dans une société d'économie mixte, jamais créée, est demeuré inscrit dans les comptes jusqu'en 2005.
La situation financière de l'établissement est caractérisée par une capacité d'autofinancement presque nulle, obligeant à financer les investissements essentiellement par l'emprunt.
L'endettement progresse, mais reste modéré à 32 % des recettes de fonctionnement, et la trésorerie représente deux mois de charges. Dans sa réponse, l'ordonnateur souligne que "les faibles marges de manoeuvre budgétaires du SICOVAD relèvent d'une volonté politique de maîtrise de la fiscalité". De fait, le montant de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères demeure, à 55 euros par an et par habitant, modéré.
Le fonctionnement administratif du syndicat est marqué par certaines faiblesses. En matière de commande publique, les évolutions de la réglementation sont prises en compte avec retard. Il n'y a pas non plus d'encadrement des procédures d'achats courants. En outre, la rédaction des cahiers des charges ne permet pas de fait le jeu d'une réelle concurrence pour l'acquisition de camions, de bennes et, pour partie, de bacs roulants. Enfin, d'autres libertés de forme sont prises en matière de marchés de travaux au regard d'une stricte application du code des marchés publics.
Le recrutement des collaborateurs se fait sur des bases de contrats à durée déterminée au détriment de la règle normale de recrutement d'agents sous statuts. Par ailleurs, les conditions d'exécution de la collecte des déchets ne sont pas contrôlées de façon régulière.
La ressource en encadrement administratif et en suivi des activités techniques ne semble pas avoir suivi le développement du syndicat et elle semble aujourd'hui sous dimensionnée. Dans sa
réponse, l'ordonnateur précise que "les élus sont conscients de l'insuffisance d'encadrement et ils souhaitent y remédier".
Faute d'avoir achevé la mise en place d'une comptabilité analytique, cependant prévue, le syndicat a une connaissance encore insuffisante de ses coûts détaillés. A ce jour, les coûts de fonctionnement, de l'ordre de 39 euros par habitant pour la collecte et de 37 euros pour le traitement et le transit (de compétence du SMD), demeurent contenus.
Préambule
Le Syndicat mixte de collecte et de valorisation des déchets ménagers de la région d'Epinal (SICOVAD) est l'héritier du syndicat intercommunal de ramassage et de traitement des ordures ménagères de la région d'Epinal (SIRTOM), créé par arrêté préfectoral du 12 octobre 1972, sa dénomination actuelle résultant de l'arrêté préfectoral du 16 novembre 1998. Son siège a été transféré de la mairie d'Epinal au 6 Allée de la Voivre à Epinal par délibération du 23 février 1990.
Le présent contrôle est le troisième contrôle effectué sur cet établissement par la chambre régionale des comptes de Lorraine, la précédente lettre d'observations définitives datant du 30 novembre 1995. Le présent contrôle porte sur la période 1999 à 2003 s'agissant des comptes.
Ce contrôle a été engagé le 24 septembre 2004 et l'entretien préalable avec M. Benoît Jourdain, président depuis le 27 juillet 1995, a été tenu par le magistrat rapporteur le 10 janvier 2004.
La Chambre, dans sa séance du 22 février 2005, a arrêté des observations provisoires qui ont été transmises au président du SICOVAD, M. Benoît Jourdain, par lettre du 8 mars 2005. Des extraits de ont été transmis, le même jour à M. LE NEVÉ, président du syndicat mixte pour la gestion des déchets ou assimilés.
Seul le président du SICOVAD a apporté une réponse par courrier du 4 mai 2005.
Lors de sa séance du 1er juin 2005, la chambre a pris connaissance des réponses apportées et a arrêter les observations définitives ci-après développées.
Présentation générale du SICOVAD
Le SICOVAD est un syndicat intercommunal dont les statuts ont évolué par deux fois : en 1994, pour conclure des conventions avec des collectivités non adhérentes et en 2004 afin de se transformer en syndicat mixte sur la base de l'article L5711-1 du code général des collectivités territoriales.
Dans le cadre du plan départemental d'élimination des déchets ménagers, le SICOVAD est un organisme collecteur membre du syndicat mixte départemental de gestion des déchets ménagers
et assimilés (SMD), dont l'objet est d'organiser le traitement des déchets dans le cadre d'une péréquation des coûts.
Le SICOVAD exerce cependant des compétences diverses, même si elles consistent pour l'essentiel dans l'enlèvement et le traitement des déchets ménagers au profit des collectivités ou groupements de collectivité adhérents ou bien de toute autre collectivité ou organisme. Il emploie au 1er janvier 2003, soixante six personnes dont vingt-six agents non titulaires.
La mission principale
Le syndicat manifeste la volonté de collecter et, dans une certaine mesure, de traiter le plus grand nombre de variété de déchets au coût le plus bas. Il souhaite également favoriser les activités associatives et d'insertion de travailleurs handicapés.
Sa mission principale est l'enlèvement des déchets ménagers pour les adhérents, soit soixante-six communes représentant environ 97 000 habitants. Elle se décompose en différentes collectes et en traitement. La collecte de base se rapporte aux ordures ménagères. Des collectes spécialisées ont trait aux objets encombrants, aux emballages ou, par apport volontaire, aux verres, au papier et aux huiles de vidange.
Cette mission inclut la gestion de quatre déchetteries : à Epinal-Razimont, Arches, Les Forges et Lépanges-sur-Vologne, qui permettent de réceptionner les déchets ménagers et certains déchets recyclables, encombrants ou dangereux. Elle comprend également une valorisation des cartons, sous forme d'un tri spécifique, qui est confiée à une association d'insertion. La mission
d'enlèvement des déchets ménagers intègre la gestion d'un centre de tri à Epinal-Razimont.
Les missions annexes
Les missions annexes concernent différentes d'activités, la plupart étant exercées sur le site d'Epinal-Razimont. Elles ont en commun d'être assujetties à la TVA et de faire l'objet d'un budget annexe unique. Par exception, le SICOVAD suit dans le budget principal la collecte des ordures ménagères et des objets encombrants pour le compte d'un syndicat de communes non adhérent, le syndicat intercommunal d'enlèvement des ordures ménagères (SIEOM) de Bains-les-Bains.
Il assure également la gestion d'un centre d'enfouissement technique de classe 3 (CET 3) de déchets inertes en provenances des collectivités, artisans et commerçants et d'un centre d'accueil de déchets divers assimilables aux ordures ménagères (déchets banals) en provenance des collectivités et organismes publics. De façon accessoire, le syndicat met à la disposition d'un centre d'aide par le travail une plate-forme de compostage de déchets verts.
En outre, le SICOVAD prend en charge le transit des déchets de ses déchetteries jusqu'à leur lieu de tri ou de destination finale. Enfin, initialement, la mission principale prévoyait également de
façon statutaire le traitement des déchets ménagers. Ainsi que l'a déjà relevé la chambre, lors de son contrôle antérieur, cette compétence a été transférée lors de l'adhésion du SIRTOM au syndicat mixte départemental, qui gère la destination des déchets (incinération ou mise en décharge) et possède notamment le centre de transit d'Igney.
Comme le confirme encore un arrêt récent de la juridiction administrative (CAA de Bordeaux, n°
99BX00156, 24 juin 2003, société SVE Onyx), le transfert de cette compétence devait avoir pour effet d'interdire au syndicat mixte, qui n'est qu'un organe de substitution ayant pour vocation essentielle d'agir en lieu et place des communes, de déléguer cette compétence qu'il ne possédait plus mais également de réaliser des prestations relevant des matières transférées.
L'usine d'incinération des ordures ménagères (UIOM) de Rambervillers appartient cependant toujours au SICOVAD.
La gestion
Le budget principal du SICOVAD, d'un montant de 6,4 M.Euros en 2003, est financé presque intégralement par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) prélevée sur l'ensemble des contribuables selon un taux voté par le conseil syndical applicable aux bases locatives du foncier bâti ainsi que, depuis 2001, par la redevance spéciale perçue sur les principaux
pourvoyeurs de déchets non ménagers, que sont les entreprises et les administrations, et par les subventions Eco Emballages, dont le montant traduit un taux élevé de recyclage. Le budget annexe, d'un montant de 0,9 M.Euros en 2003, retrace les opérations relatives à la gestion du transit, au fonctionnement du CET 3, à la plate-forme de compostage et à l'UIOM.
La gestion directe de l'enlèvement des ordures ménagères ne résulte pas d'un choix de principe.
Elle exprime la volonté des élus de demeurer maître de l'exercice de leur compétence dans la mesure où ils estiment que le coût de revient de l'activité demeure avantageux par rapport à une gestion déléguée.
Le développement constant du syndicat devrait l'amener à atteindre la taille critique fixé à 100 000 habitants pour posséder son propre centre de tri.
Il en ressort que le SICOVAD exerce des missions variées de service public dans le triple contexte réglementaire, des organismes de droit public, financier, de pression sur les coûts, et économique, de financement par la fiscalité.
La chambre a donc particulièrement examiné, sous l'angle de la régularité et de l'efficacité des choix retenus par le SICOVAD pour accomplir ses missions, la fiabilité des comptes produits (I), la situation financière (II), le fonctionnement administratif (III), les conditions d'exécution du service public d'enlèvement et de traitement (IV) ainsi que la passation des marchés (V).
1. LA FIABILITE DES COMPTES
Faute de personnel, le syndicat ne porte pas à la qualité des comptes produits toute l'attention souhaitable. Il se repose assez largement sur le comptable public, s'agissant notamment du suivi de l'actif ou de la comptabilisation des opérations les plus complexes. Cette situation ne porte pas substantiellement atteinte à la fiabilité des comptes, qui apparaît, au vu des investigations menées et détaillées ci-après, globalement satisfaisante.
1.1. Les méthodes comptables
Par délibération du 13 mars 1997, le conseil syndical a arrêté les dispositions relatives aux amortissements. La délibération fixe pour les autres immobilisations incorporelles et corporelles les échéanciers retenus. Ils sont calqués sur le barème proposé dans la nomenclature M14. Les biens de faible valeur dont le coût est inférieur à 10 000 F (1 524,5 euros) sont amortis en une seule fois. L'examen du suivi porté à l'état de l'actif montre que la délibération est respectée.
1.2. La présentation des comptes 1.2.1. Les produits et les charges La comptabilisation des engagements
L'organisme ne procède pas à des engagements de dépenses. La saisie de données intitulées "
engagements " correspond en fait à l'enregistrement des factures lors de leur réception avant leur mise en paiement.
La SICOVAD connaît ainsi les factures en instances de paiement, mais ignore les commandes en cours. L'ordonnateur précise que ce point sera examiné en 2005.
Le rattachement à l'exercice et le report des recettes et des dépenses
Il n'a pas été relevé de produits constatés par avance. Ainsi, au 31 décembre 2003, pour le budget principal, il n'est pas porté de recettes attendues non recouvrées.
Dans sa réponse, l'ordonnateur estime " simplement, qu'il n'y avait pas de recettes attendues "
imputables à l'exercice et non recouvrées avant le 31 décembre.
S'agissant des charges, le montant rattaché à l'exercice antérieur s'élevait en 2002 à 63 561,38 euros, représentant 0,96 % des mandats émis. En 2003, ces montants ont augmenté sous l'incidence des sommes dues au syndicat mixte départemental pour les mois de novembre et décembre 2003 (soit 160 000 euros chaque mois), anciennement reportées sans rattachement.
S'agissant du budget annexe, le montant rattachable était de 54 922,92 euros. En 2004, le
montant des charges rattachables a été de 526 794,42 euros. En 2005, toujours pour le budget principal, les dépenses engagées non mandatées s'élève à 485 753,69 euros représentant 6,89 % du montant des mandats.
Il n'est, en principe, pas opéré de report sur l'exercice suivant. Il n'a d'ailleurs pas été relevé de paiement d'intérêts moratoires. Par exception, l'échéance de remboursement de la TVA relative au SIEOM de Bains-les-Bains (compte 6718) relative au quatrième trimestre 2002 a été imputée à l'exercice 2003.
Il s'en suit que l'organisme pratique désormais le rattachement des produits et des charges à l'exercice, à l'exception, cependant, des intérêts courus non échus (ICNE) pour les emprunts.
L'ordonnateur indique en réponse que les ICNE seront rattachés à compter de 2005.
1.2.2. Les immobilisations
L'intégration des amortissements
Les immobilisations sont intégrées à leur valeur d'acquisition, y compris pour les travaux en cours.
Ainsi, en est-il, notamment, des déchetteries des Forges (2000), d'Arches (2003) et de Lépanges- sur-Vologne (2004).
Le syndicat amortit les subventions d'équipement selon le rythme d'amortissement de l'immobilisation concernée.
Les terrains acquis
L'organisme ne possède plus en propre de terrains à aménager, sauf en ce qui concerne le budget annexe puisqu'en 1999 la collectivité a acheté à la société Matussière et Forest un terrain jouxtant l'emprise de l'UIOM. L'objectif initial, désormais abandonné, était de créer un lieu de maturation des mâchefers. Le terrain sera finalement partiellement transformé en parking afin, selon l'ordonnateur, de respecter la distance réglementaire entre l'usine et la limite de propriété.
Le syndicat est également propriétaire de locaux acquis en 2002 auprès d'EDF en vue de créer un centre de tri des déchets et actuellement loués, sur la base d'un bail d'occupation précaire, à la société CONNEX.
Les charges à répartir afférentes à ces opérations figurent intégralement en dépenses dans les budgets annuels. Elles ne sont pas étalées, mais s'agissant d'opérations intégralement financées par l'emprunt, le remboursement des échéances est de fait réparti sur la durée du prêt.
Les provisions pour risques et créances douteuses
Les problèmes de règlement de TVA par la collectivité sont récurrents tout au long de la période en vérification et le contentieux ouvert avec les services fiscaux sous-tend deux principaux épisodes juridiques qui se succèdent depuis 1996.
Le contentieux en cours tire son origine d'une vérification de la TVA du SIRTOM le 16 octobre 1995. Au titre de 1992, le redressement demandé était de 2 155 649,00 F (328 626,57 euros). Le 28 mars 1996, le SIRTOM s'est vu notifié des redressements pour la période du 1er janvier 1993 au 30 juin 1995 pour des montants quasi équivalents. Fin 1998, le montant cumulé des droits à rappeler était fixé à 7 864 443,00 F (1, 198 M.Euros). Le syndicat a saisi la commission
départementale des taxes sur le chiffre d'affaires. Au final, le contentieux porte sur 781 723 euros.
La requête du SICOVAD demandant la décharge des rappels de taxes pour les années 1992 à 1995 a été rejetée le 23 décembre 2002 par le tribunal administratif de Nancy. La collectivité a fait appel de cette décision devant la cour administrative d'appel de Nancy.
Du 1er mai 2003 au 30 avril, le syndicat a reversé 32 571,80 euros par mois. Par ailleurs, une somme de 85 809,00 euros, relative à l'année 1999, fait l'objet d'une demande de sursis de paiement et demeure en réclamation.
Le syndicat a constitué en 1998 une provision de 120 395 euros sous une forme inadéquate. Les sommes sont portées sur le budget annexe au compte 678 (autres charges exceptionnelles) et non au compte 6875 (dotations aux provisions pour risques et charges exceptionnelles).
Comme l'indique l'ordonnateur dans sa réponse, la création d'un budget annexe à compter de 1996, sur les recommandations de la chambre régionale des comptes, a supprimé ce risque.
En revanche, l'ordonnateur confirme qu'à l'heure actuelle u n désaccord subsiste avec les services fiscaux sur la notion de " secteur d'activité distinct au regard de la TVA ". Les sommes dues au titre de la TVA sont calculées par le syndicat sur la base des transactions réelles portées au budget annexe auxquelles s'ajoute le prorata des recettes du budget principal liées au SIEOM de Bain les Bains, alors qu'elles le sont par les services fiscaux au prorata de l'ensemble des recettes appliqué aux dépenses. Comme les recettes sont supérieures aux dépenses assujetties, le calcul des services fiscaux est moins favorable au syndicat.
Le SICOVAD n'a pas constitué de provision en cas de nouveau redressement fiscal.
1.3. La fidélité du bilan 1.3.1. La réalité de l'actif
La fiabilité des données portées à l'actif
Le rapprochement des comptes d'immobilisation tenus par le comptable et ceux tenus par
l'établissement n'est pas possible. En effet, le syndicat ne possède pas d'état et intègre dans son bilan l'état de l'actif produit par le comptable en annexe du compte de gestion. Il n'effectue pas de pointage avec la réalité physique.
Dans sa réponse, l'ordonnateur précise que la plupart des équipements sont en cours d'amortissement et donc portés à l'actif de la comptabilité.
Les admissions en non valeur
Les délibérations concernant les admissions en non valeur ont été produites pour tous les exercices en vérification. Chaque année, est prise une délibération qui fixe les montants à admettre en non valeur suite à la demande du comptable. Les montants sont peu importants au regard des sommes à recouvrer, environ 1 500 à 8 000 euros par an.
Il convient, cependant, de relever que la collectivité refuse l'admission en non valeur des sommes dues depuis 1997 par un acquéreur de matériels de ferraille pour un montant de 17 043,19 euros, au prétexte que le débiteur organise son insolvabilité. Le bureau a souhaité lors d'un débat ne pas donner suite à la demande du receveur, considérant que ce dernier devait continuer les
poursuites. Le comptable ayant accompli les diligences d'usage, le syndicat ne pourra pas
recouvrer pas les créances concernées. Une provision est constituée en 2005 pour une admission en non valeur.
Dans sa réponse, l'ordonnateur indique que le bureau syndical a admis la créance en non valeur par décision du 30 mars 2005.
1.3.2. L'évaluation des dettes
Le rapprochement de la comptabilité du comptable et de celle de l'ordonnateur
Le montant de la dette dans les comptes de l'ordonnateur n'est pas égal à celui enregistré par le comptable dans le compte de gestion.
Une différence a été constatée entre la dette inscrite sur les documents budgétaires et celle portée au compte de gestion, inférieure, pour le budget principal et le budget annexe, d'un
montant total de 17 363,19 euros, rapporté à un stock total de dette de 2 318 000,67 euros (cf. le tableau en fin de l'annexe n° 1).
Dans sa réponse, l'ordonnateur indique que l'erreur a été corrigée dans l'état de la dette 2005.
L'externalisation de la dette
Il n'existe pas d'externalisation de la dette dans les comptes de mandataires. L'organisme ne détient pas de ligne de trésorerie.
1.3.3. L'image du bilan
La procédure de mise à jour de l'état d'inventaire de l'actif Il n'est pas effectué d'inventaire de toute ou partie des biens.
Dans sa réponse, l'ordonnateur précise qu'un inventaire sera réalisé à compter de 2005.
Les participations dans des sociétés d'économie mixte
Dans la rubrique des immobilisations financières apparaissent des titres de participation de 1993 dans la SEMETON pour 20 580,62 euros. Cette somme provient de la mise en place, le 1er juin 1993, sur un compte bloqué non rémunéré, d'une réserve destinée à l'acquisition d'actions d'une société d'économie mixte qui n'a jamais été créée.
Dans sa réponse, l'ordonnateur indique que lui-même et le directeur " n'avaient pas formellement identifié cette somme dans les comptes d'actifs " du syndicat et il confirme que, actuellement, cette somme fait l'objet d'une récupération.
Par ailleurs, le SICOVAD est actionnaire de la société SOVOTOM, délégataire du syndicat mixte pour la gestion des déchets ménagers et assimilés du département des Vosges (SMD), à hauteur de 7,1 %, soit 200 actions de 17 euros (3 400 euros). Il n'est pas actionnaire de la société
d'économie mixte, créée le 20 février 2004, la SOVODEB, chargée du traitement des déchets d'entreprise banals.
Les biens amortis
Des actifs incorporels d'avant 1997 figurent au bilan (logiciels) pour des sommes minimes mais ils sont complètement amortis. Les dotations aux amortissements ne sont donc pas faussées.
Les travaux en cours comptabilisés reflètent bien l'ensemble des travaux en cours de réalisation, à l'exclusion de travaux achevés.
2. LA SITUATION FINANCIERE
La situation financière du SICOVAD a connu un net redressement à compter de 1998. Cependant, il a fait le choix, intenable sur le long terme, de ne pas dégager durablement une capacité
d'autofinancement positive (cf. tableaux de résultat et bilans en annexe 1).
Dans sa réponse, l'ordonnateur précise que "Si le SICOVAD ne parvient pas à "dégager
durablement une capacité d'autofinancement positive", c'est par choix politique de ne pas solliciter davantage le contribuable. II suffirait, en effet, d'une hausse d'impôt pour dégager un
autofinancement, hausse que le faible niveau relatif de l'imposition pratiquée permettrait d'envisager".
2.1. Les objectifs généraux du syndicat
Les débats d'orientation budgétaires sont assez concis. Ils dressent un état des lieux de l'année écoulée et établissent succinctement une prospective, qui ne peut toutefois tenir lieu de
programmation. Les augmentations de taxes sont argumentées, les investissements décrits et la dette étudiée. Les financements ne sont pas toujours analysés.
Il ressort des informations recueillies que le syndicat étudie la construction éventuelle de son propre centre de tri. Cette fonction est actuellement assurée par le syndicat mixte départemental au travers du centre de Vaudoncourt, qui trie le papier, le verre et le carton. Pour ce faire, le SICOVAD a commandité une étude à la société GIRUS, qui préconise l'implantation d'un tel centre sur Epinal, une fois une certaine taille critique atteinte.
Cette taille critique, dans les conditions actuelles de production de déchets ménagers, serait de l'ordre de 100 000 habitants. Le SICOVAD regroupe au début 2005 un total de 101 851 habitants, dont 96 672 habitants au titre des communes adhérentes. En fait, 9 180 habitants adhérents ne sont pas collectés par le SICOVAD, compte tenu de la poursuite d'un contrat d'enlèvement récemment souscrit par la commune de Remiremont, adhérente depuis fin 2004 au travers de la communauté de communes de la Porte des Hautes Vosges auprès d'un autre délégataire, et 5 179 non adhérents sont collectés, compte tenu des adhérents contractuels du SIEOM de Bain les Bains.
Dansa sa réponse, l'ordonnateur précise à ce sujet que " le SICOVAD ne collecte ni les déchets ménagers, ni les produits des collectes sélectives de la commune de REMIREMONT. En effet, cette commune étant adhérente, au travers de la communauté de communes de la Porte des Hautes Vosges, c'est bien le SICOVAD qui gère ses déchets et qui décide de leur devenir et peut choisir de les traiter comme ceux qu'ils collectent en régie. "
Il en ressort que le SICOVAD assure en direct, à ce jour, la collecte de déchets de 89 492 habitants des communes adhérentes.
2.2. La formation de l'épargne de gestion L'évolution des produits de fonctionnement
L'ensemble des recettes de fonctionnement s'est établi en 2003 à 6,17 M.Euros, en hausse de 70,8 % depuis 1999.
Les recettes de fonctionnement du budget principal ont atteint 5,66 M.Euros en 2003, en
augmentation d'un peu plus de 65 % depuis 1999, principalement sous l'effet d'un élargissement de la géographie syndicale. Les apports supplémentaires ont été constitués par l'augmentation du produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, de différentes dotations, provenant principalement d'Eco emballages, et de la redevance spéciale créée en 2000.
Le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) a représenté 70,3 % du total de la section de fonctionnement du budget principal. En 2003, le montant perçu au titre de la TEOM a été de 3 974 963 euros. Cette part de la fiscalité a pu être augmentée du produit de la redevance spéciale, d'un montant de 486 602 euros en 2003 représentant 8,6 % du total des recettes de fonctionnement. Le SICOVAD dépend donc de la fiscalité pour environ 80 % de ses recettes.
La hausse significative des recettes dès 2001 a été la traduction, dans le budget, de l'apparition de la redevance spéciale et du renforcement non négligeable des dotations et des participations.
L'accroissement de cette dernière ressource entraîne, ainsi que le souligne l'ordonnateur dans sa réponse, une diminution de la part relative de la fiscalité.
L'évolution des charges de fonctionnement
L'ensemble des dépenses de fonctionnement s'est établi en 2003 à 6,13 M.Euros, en baisse de 18,7 % depuis 1999 sous l'effet de charges exceptionnelles pesant sur le budget annexe.
Les dépenses de fonctionnement du budget principal ont progressé quant à elles de 62 % sur la période 1999-2003, sous l'effet de l'accroissement du périmètre desservi, pour s'établir à 5,39 M.Euros, à la fin de cet exercice.
Les charges à caractère général ont représenté 65 % des dépenses de fonctionnement. A ce titre, trois postes de dépenses, à savoir les carburants, la maintenance automobile et les contrats de prestations de service, sont significatifs. L'importance de l'aire géographique desservie, répartie autour de l'axe Epinal-Remiremont, influe notablement sur les volumes de carburant, malgré une rationalisation des circuits.
Hors incidence automobile, les charges liées à la simple incinération des ordures ménagères sont passées de 1 788 705 euros pour 65 674 habitants en 1999 à 2 486 139 euros pour 77 153
habitants en 2003. Comme le confirme l'ordonnateur dans sa réponse, cette évolution est la conséquence de la mise aux normes de l'usine d'incinération.
Les charges de personnel (de 0,95 M.Euros en 1999 à 1,70 M.Euros en 2003) ont connu une
hausse de 78 %. Les effectifs physiques sont passés de quarante trois fin 2000 à soixante deux fin 2003 soit une progression de 53 %. Ces dépenses, qui représentaient 28,65 % du total des charges en 1999, en en représentaient 31,56 % en 2003.
Dansa sa réponse, l'ordonnateur précise que cette évolution s'explique " par l'augmentation des services rendus, tels la construction de deux nouvelles déchetteries ouvertes aux usagers 7 jours sur 7, la mise en place des collectes sélectives d'emballages et la reprise en régie d'activités gérées auparavant par des sociétés privées " à l'issue des contrats en cours d'effet lors de l'adhésion de certaines collectivités au syndicat.
La construction d'un centre de tri, si elle se réalisait, devrait entraîner un coût annuel de
fonctionnement de l'ordre de 1,1 M.Euros au sein d'un budget annexe à créer. La recette attendue proviendrait pour partie d'une facturation au syndicat mixte départemental du coût mutualisé du traitement. Actuellement, aucun chiffre n'est disponible.
2.3. Le financement de l'effort d'équipement L'épargne de gestion et l'autofinancement
La capacité d'autofinancement nette est altérée de 2003 à 2005 par le redressement fiscal au titre de la TVA (0, 228 M.Euros en 2003, 0, 391 M.Euros en 2004 et 0, 128 M.Euros en 2005).
Par ailleurs, bien que les excédents du budget annexe abondent le budget principal à hauteur de 202 972,19 euros en 2002 et de 191 409,34 euros en 2003, la capacité d'autofinancement nette du budget principal est également négative, à l'exception de l'exercice 2001. L'ordonnateur indique en réponse que " l'évolution négative de la capacité de financement s'explique par une volonté politique de ne pas faire augmenter la fiscalité en même temps que les dépenses. "
L'effort d'équipement
Trois équipements importants ont été réalisés au cours de la période examinée : la déchetterie des Forges, qui représente un investissement de 1,9 M F TTC (290 000 euros TTC), les travaux de la déchetterie de Arches (environ 420 000 euros) et la rénovation et l'agrandissement des vestiaires (66 002 euros).
Les dépenses d'équipement concernent les constructions des lieux d'apport volontaire et des déchetteries ainsi que le renouvellement du parc de véhicules de ramassage des ordures ménagères, le syndicat se tenant à l'achat annuel d'une benne à ordures.
Le SICOVAD pourrait poursuivre son effort d'équipement, avec le lancement de la construction d'un centre de tri, dont le coût a été évalué à 2,5 à 2,7 M.Euros (étude GIRUS).
Le financement des équipements
Les recettes d'équipement sont très fluctuantes sur la période. Elles sont constituées par des subventions obtenues pour les grands travaux (déchetteries) et l'achat de matériel de collecte, par le FCTVA et par une politique d'emprunt d'autant plus dynamique que la capacité
d'autofinancement disponible, fortement variable selon les exercices, atteint à peine 53 000 euros par an en moyenne de 1999 à 2003.
Hors FCTVA, l'emprunt a représenté, exercice 2001 excepté, 79 à 97 % de la ressource d'investissement sur la période examinée, compte tenu de la capacité d'autofinancement. Ce choix est la conséquence, pleinement assumée, de la volonté de contenir la fiscalité.
Dans sa réponse, l'ordonnateur souligne ainsi que " Le financement des équipements s'effectue principalement par des emprunts (hors subventions, FCTVA et amortissements des
immobilisations)... Pour le budget annexe, les investissements sont financés en totalité par l'emprunt, éventuelles subventions déduites. Ce budget ne permet aucun ajustement avec la fiscalité. ".
2.4. Le fonds de roulement
A l'exception de l'exercice 1999, le fonds de roulement consolidé, nettement positif (autour de 1 M.Euros) a représenté en 2004 environ deux mois de fonctionnement, sous l'effet du budget annexe. Il est cependant insuffisant pour participer au financement des investissements.
Pour le seul budget principal, le fonds de roulement, négatif jusqu'en 2000, est très faiblement positif depuis l'exercice 2001. Le niveau du fonds de roulement du budget annexe s'explique par le choix du syndicat de ne pas affecter une partie, de l'ordre de 1,7 M.Euros sur 11,9 M.Euros, du produit du bail de l'usine d'incinération de Rambervillers.
Dans sa réponse, l'ordonnateur précise à ce sujet qu'il s'agit " d'un choix politique totalement assumé, qui avait de plus l'avantage de faire passer un message fort vis-à-vis des contribuables :
" la situation difficile que le rapport de la Chambre Régionale des Comptes avait soulignée en 1995 et qui avait conduit à la prise de mesures drastiques en 1995 et 1996, cette situation s'achève et le SIRTOM -devenu SICOVAD- repart sur de nouvelles bases ".
2.5. La gestion de la dette La structure
Hormis un emprunt souscrit en 1990 pour l'acquisition d'un immeuble, la dette du SICOVAD est récente. En effet, à partir de l'exercice 2000, la collectivité a contracté six emprunts pour l'achat de bennes à ordures et la construction des déchetteries des Forges et de Arches.
S'agissant des véhicules, les durées d'endettement sont courtes, soit cinq à six ans, et correspondent à la durée d'amortissement des bennes, les taux sont de 5,5 %. Pour les
bâtiments, les périodes d'amortissement sont de dix et onze ans les taux vont de 5,15 à 5,65 %.
L'emprunt a financé également, en 2002, la rénovation des vestiaires. Les prêteurs sont la Caisse d'Epargne, le Crédit Agricole et le Crédit Local de France. Au 1er janvier 2003, le stock de dette était de 1 576 733,43 euros.
La capacité de désendettement
En faisant le rapport entre le montant de la dette au 31 décembre 2003 (1 807 884,00 euros fin 2003) et la capacité d'autofinancement brute de l'année, la dette serait éteinte en sept ans.
La collectivité maîtrise donc sa dette (ratio : stock de dette sur recettes de fonctionnement de 0,32).
2.6. La gestion de la trésorerie
La trésorerie est suffisante sur l'ensemble de la période (un mois et demie de dépenses de
fonctionnement) pour atteindre 747 021 euros en 2003 soit deux mois de charges. Le syndicat ne dispose pas de liaison électronique avec la trésorerie municipale d'Epinal. Il reçoit de cette
dernière des situations de caisse avec environ une semaine de retard, ce qui l'oblige à se tenir informé de la situation de son compte par voie téléphonique.
Les factures sont mises en paiement (édition de mandats) sur décision du directeur, environ trois fois par mois, lorsque la situation de trésorerie permet leur règlement. Il n'existe pas de
mécanisme de contrôle des délais de paiement. Il n'a cependant pas été relevé de demande d'intérêts moratoire, ni de factures payées hors délai.
3. LE FONCTIONNEMENT ADMINISTRATIF ET FINANCIER 3.1. Le fonctionnement général
3.1.1. Les structures internes
Le comité syndical
L'arrêté 1771/72 du 12 octobre 1972, qui porte création du SIRTOM, a fixé dans son article 6 la représentativité des conseils municipaux des communes adhérentes, soit deux représentants pour les communes de moins de 1 500 habitants, trois représentants pour les communes de 1 500 à 3 000 habitants, quatre représentants jusqu'à 5 000 habitants et cinq représentants jusqu'à 10 000 habitants. Au-delà, les communes ont un représentant supplémentaire par tranche complète ou non de 10 000 habitants.
Cette situation a conduit à un développement du comité syndical au-delà de cent membres, le rendant ainsi peu efficient. Il a donc été décidé de prendre en compte le développement de l'intercommunalité.
L'arrêté 726/2004 du 15 avril 2004, portant changement de statut juridique du SICOVAD, a fixé dans son article 3 les nouvelles dispositions en distinguant au sein des adhérents les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Les communes ont désormais un représentant pour une population inférieure ou égale à 1 499 habitants, deux représentants jusqu'à 3 999 habitants, trois représentants jusqu'à 9 999 habitants et un représentant supplémentaire par tranche totale ou partielle de 10 000 habitants au-delà de 10 000 habitants. Les EPCI ont désormais deux représentants pour une population regroupée inférieure ou égale à 1 499 habitants, quatre représentants jusqu'à 3 999 habitants, six
représentants jusqu'à 9 999 habitants et deux représentants supplémentaires par tranche totale ou partielle de 10 000 habitants au-delà de 10 000 habitants.
Il en ressort un comité syndical composé de cinquante et un délégués au mois de décembre 2004, avec une représentation plus favorable aux EPCI (21 délégués).
Le président et les vice-présidents
Le président est élu conformément aux dispositions de l'article L5211-9 du code des collectivités territoriales. L'élection s'est déroulée le 6 avril 2001 et M. Benoît Jourdain a obtenu au premier tour 86 voix pour 89 suffrages exprimés. Les vice-présidents, au nombre de trois, ont été élus à l'unanimité. Le premier des vice-présidents, M. François Diot, est en charge des infrastructures, le second, M. André Colin, est chargé des affaires budgétaires et financières, et le troisième vice- président, M. Alain Collin, s'occupe du développement du tri sélectif.
Une délibération du 20 avril 2001 a fixé le montant des indemnités du président et des trois vice- présidents.
Le bureau
La composition du bureau est conforme à l'article 19 du règlement intérieur du SICOVAD. Le bureau comprend le président, les trois vice-présidents et quatre membres sans délégation. Le règlement intérieur ne prévoit pas de décompte particulier en cas de partage des voix.
3.1.2. Les délégations
Les délégations au bureau et au président
La délibération du 29 juin 2001, modifiée les 21 mars et 25 octobre 2002, a détaillé les attributions du bureau. Il s'avère que le comité syndical a transféré au bureau l'essentiel de ses attributions : fixation des tarifs hors conventions spéciales, réalisation des emprunts dans la limite du budget, passation des marchés, acceptation des dons et legs, défense en justice, création de régies, détermination du tableau des effectifs.
Aucun agent du SICOVAD ne dispose de délégation de signature.
Par délibération du 16 juillet 2002, le comité a donné délégation au président, pour prendre toute décision concernant la passation, l'exécution et le règlement des marchés de travaux, de
fournitures et de services inférieurs à 90 000euros. Le président ne dispose pas d'autre délégation, mais la rédaction de certains comptes-rendus de réunions du bureau ou de la commission d'appel d'offres montre que son rôle est déterminant dans la prise de décision.
La représentation extérieure
Le comité syndical a désigné le 6 avril 2001 un délégué au sein de l'association AMORCE, qui regroupe les collectivités territoriales et les professionnels compétents en matière de déchets. Le même jour, le président du syndicat a été désigné pour représenter le SICOVAD au conseil d'administration de la société SOVOTOM. Enfin, le 20 avril 2001, ont été élus les délégués titulaires et suppléants au sein du syndicat mixte pour la gestion des déchets ménagers et assimilés (SMD).
De cet ensemble de délibérations, il ressort que le SICOVAD s'est mis rapidement à jour de ses représentations et que le président exerce la quasi-totalité des pouvoirs de représentation de l'organisme.
3.2. La fonction achats L'organisation
En cette matière, l'organisation était peu formalisée jusqu'en 2004. La commission d'adjudication et d'appel d'offres est composée de cinq membres désignés lors de la délibération du 6 avril 2001.
Deux des vice-présidents en font partie.
La commission fonctionne dans le cadre de ses attributions mais elle n'est pas systématiquement appelée. En effet, le bureau se substitue de fait à la commission d'appel d'offres en deçà du seuil de détermination des marchés publics ou du seuil déterminé par l'organisme.
La procédure de dépenses en deçà de 90 000 euros
Les fournitures courantes d'ordre technique font l'objet de commandes directes par le chef d'atelier, sous forme de fax, par téléphone ou par déplacement chez un fournisseur. Il a ainsi pu être relevé des commandes verbales(1). Les fournitures administratives font l'objet de bons de commande signés par la personne à l'origine de la commande. Les biens et services fournis dans le cadre d'un marché font l'objet de bons commande sous forme libre, en général une lettre
circonstanciée.
Les opérations effectuées par les intervenants aux différents stades ne sont pas formalisées, faute, notamment, de règlement financier adéquat. Depuis une délibération du comité syndical du 28 octobre 2004, le bureau n'est compétent que pour des montants inférieurs à 15 000 euros.
La procédure des marchés à partir de 90 000 euros
Les marchés sont passés sous la responsabilité directe du directeur. Ils sont préparés et suivis par le directeur lui-même. Cette concentration des rôles est liée à l'absence de cadre affecté à cette fonction.
Dansa sa réponse, l'ordonnateur indique que " cette centralisation ne sera plus effective dès qu'un cadre administratif aura été recruté ".
3.3. Les ressources humaines 3.3.1. La gestion de la ressource
La structure des emplois (cf. tableaux en annexe 2)
De 2000 à 2003, le nombre d'agents titulaires progresse de trente-trois à quarante et celui des agents contractuels est passé de dix à vingt-six. Au 1er janvier 2005, à la suite d'un mouvement de titularisation, le syndicat emploie quarante neuf agents titulaires et dix huit agents contractuels.
Depuis l'exercice 2002, le taux de postes vacants dépasse les 20 % pour atteindre 33 % en 2004.
Ce taux devrait se réduire. Il existe une relative corrélation entre le nombre d'emplois budgétaires vacants et le nombre d'agents non titulaires.
L'examen de la répartition fonctionnelle et hiérarchique des emplois appelle deux observations principales. D'une part, les fonctions administratives sont faiblement dimensionnées. Ainsi, la
fonction technique représentait 37 agents sur 43 en 2000 et 58 sur 66 en 2003. D'autre part, l'encadrement demeure faible sur deux points. S'agissant du domaine administratif, il ne comprend pas de cadre en mesure d'assurer le suivi des tâches courantes et de prendre en charge les domaines plus techniques des achats et des imputations comptables. Dans le domaine technique, il n'y a pas, non plus de collaborateur permanent affecté à l'évaluation du service rendu et au suivi de l'évolution des moyens effectivement nécessaires.
Dansa sa réponse, l'ordonnateur fait état de sa volonté de " ne pas alourdir les frais de
fonctionnement [...] notamment au niveau des agents ne participant pas directement au service ".
L'évolution de la ressource
Le syndicat recrute ses agents sous contrat et propose un statut de stagiaire, après environ deux ans, si la personne a donné satisfaction. Les salariés sont titularisés après un an de stage, soit environ trois ans après leur recrutement.
Cette dérogation à la règle de recrutement d'agents statutaires est justifiée, selon le président, par le formalisme des justifications à produire en cas de non titularisation d'un stagiaire. Le SICOVAD ne s'inscrit pas dans les possibilités offertes la loi du 26 janvier 1984 modifiée, notamment dans son article 3.
Dans sa réponse, l'ordonnateur indique que " La durée moyenne des contrats avant nomination du stagiaire est supérieure à la durée autorisée. Elle est liée au fait qu'il s'agit de titularisation d'agents de catégorie C, dans des métiers de ripeurs (agents de salubrité). Le SICOVAD a eu de nombreuses démissions au bout de plusieurs mois pour des raisons diverses (agent recherchant un statut plutôt qu'un emploi de ripeur, pénibilité, métier non valorisant, manque de motivation, insuffisance de condition physique,...). Le SICOVAD ne souhaite donc pas titulariser sans avoir de réelles assurances quant à la véritable motivation de l'agent, d'autant que le SICOVAD, du fait de sa vocation unique, au contraire de la plupart des collectivités, n'a pas un panel d'emplois où ces agents pourraient être " recasés ".
La situation particulière du directeur
La délibération du 11 juillet 1996 a créé l'emploi de directeur pour assurer la direction du SIRTOM.
Le directeur, encore en poste aujourd'hui, a été recruté à cette date.
Son contrat est renouvelé par période de trois ans après délibération du conseil syndical et sa rémunération est basée sur l'indice brut 935, majoré 759, pour le dernier contrat en date (30 mai 2002), à laquelle il faut ajouter l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaire calculée sur la base de quatre fois le montant moyen de la deuxième catégorie fixé par l'arrêté du 14 janvier 2002.
Ce contrat n'appelle pas en lui-même d'observations.
Toutefois, si des emplois permanents des collectivités et établissements publics territoriaux
peuvent être occupés par des agents contractuels, il résulte des dispositions de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 et de l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, que le recrutement de contractuels pour pourvoir à des emplois du niveau de la catégorie A, s'il n'est pas subordonné à l'absence d'un corps de
fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes, doit être justifié par la nature des fonctions exercées ou les besoins du service (CE 15 octobre 1999, n° 196548, Ministre de l'Intérieur).
Il ne semble pas qu'il en soit ainsi au cas d'espèce.
3.3.2. Les rémunérations
Les rémunérations principales n'appellent pas d'observations particulières. L'examen des
compléments de rémunération montre que les critères d'attribution respectent la réglementation.
La plus grande partie des primes attribuées a été réexaminée au cours de la période contrôlée par le comité syndical qui a fixé les modalités d'attribution des primes par délibération du 25 octobre 2002. Ont été concernées l'indemnité pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants, l'indemnité d'astreinte, l'indemnité horaire pour travail normal de nuit, les IHTS,
l'indemnité spécifique de service pour les agents de maîtrise, la mise en place de l'IAT (indemnité d'administration et de technicité), l'indemnité d'exercice des missions de préfecture et la prime de fin d'année assortie de son barème.
3.3.3. L'assurance sur les risques relatifs au personnel
Le syndicat est assuré auprès de la compagnie AXA. Le suivi est effectué par l'assureur, mais le syndicat peut avoir communication des données à tout moment.
Les garanties couvertes concernent les risques de décès, d'incapacité invalidité et de frais de soins. Les montants versés par l'assureur sont faibles : 14 513 euros au total en 2003 pour 37 965 euros en 2002. Les primes versées se montent à 23 988,12 euros en 2003 et à 14 701,14 en 2002, soit à un niveau tout aussi modeste. "
3.3.4. L'absentéisme
Le dispositif juridique du bilan social repose sur l'article 33 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée et le décret 97-443 du 25 avril 1997 modifié par le décret 2000-120 du 9 février 2000.
L'organisme n'établit pas vraiment de bilan social, mais il fournit des éléments au Centre de
gestion des personnels territoriaux du département, auprès duquel est établi le comité technique paritaire de rattachement.
L'absentéisme représentait 2 118 jours en 2003, ventilés en 1 828 jours titulaires, dont 1 089 relatifs à trois agents, et 290 jours non titulaires sur emplois permanents, soit une moyenne de 30,7 jours par agent, soit 10,7 hors les trois agents précités.
Dans sa réponse, l'ordonnateur précise qu' " Une analyse plus poussée permet de mieux appréhender cette réalité. Pour 2003, sur les 1 740 jours (ouvrés) d'absence (maladie 78 % et accident de travail 22 %), il y a 437 jours de longue maladie (personnes qui sont encore aujourd'hui encore en longue maladie). Pour 2004, l'absentéisme a représenté 1 828 jours calendaires pour la maladie et 290 jours calendaires pour les accidents de travail. Le nombre moyen d'absences par agent est de 26,5 jours calendaires pour la maladie et de 4,2 jours
calendaires pour les accidents de travail (ce qui est peu important pour les accidents de services, compte tenu des risques accidentogènes liés à la profession de ripeur). Sur les 1 828 jours de maladie, 3 agents en longue maladie cumulent 1 089 jours calendaires. Si l'on isole ces trois agents, le nombre moyen d'absences pour maladie est ramené à 10,71 jours calendaires par agent ".
4. LES CONDITIONS D'EXERCICE DES COMPETENCES 4.1. Les conditions juridiques
Les compétences statutaires
Le SIRTOM avait pour objet, en 1972, "l'enlèvement et la mise en décharge des ordures
ménagères" des communes adhérentes, devenu par refonte des statuts en 1994 "l'enlèvement et le traitement des déchets ménagers provenant des communes adhérentes et de toutes
collectivités ou organismes qui souhaiteraient par convention lui en confier la mission". Le SICOVAD, qui a succédé au SIRTOM en 1998, a changé de statuts par arrêté du 15 avril 2004 pour se transformer en syndicat mixte régit par les dispositions de l'article L5711-1 du code général des collectivités territoriales.
Par ailleurs, par arrêté préfectoral du 16 décembre 1992, le SIRTOM a adhéré au Syndicat mixte pour la gestion des déchets ménagers ou assimilés (SMD), qui "a pour objet de traiter tout ce qui concerne de près ou de loin le problème des ordures ménagères et déchets assimilés, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une société d'économie mixte à laquelle le Syndicat mixte adhère". Le SMD se charge de la politique d'élimination des déchets, de la répartition des déchets entre les différents équipements de valorisation ou de destruction, de la péréquation du traitement et du transport des différents types de déchets, de l'organisation des opérations de transit et de transport(2). Afin de se distinguer des organismes de collecte, le SMD définit sa compétence fonctionnelle sur le principe des "trois T" : transit, transport, traitement.
Dans sa réponse, l'ordonnateur précise toutefois à ce sujet que "iI semble inexact de prétendre que le SMGDMV "définit sa compétence fonctionnelle... en transit, transport, traitement". Ce n'est pas l'interprétation des élus".
Comme le soulignait déjà la Chambre dans la lettre d'observations définitives du 21 juillet 1999 concernant la société SOVOTOM (et ses relations avec le SICOVAD), la compétence en matière de traitement des déchets, mentionnée dans les statuts du SICOVAD, entre en contradiction avec les compétences dévolues au syndicat mixte départemental auquel a adhéré le SICOVAD. De plus, cette compétence demeure peu précise et elle semble d'évidence interprétée de façon très large par le syndicat. Cette confusion des compétences, qui ne respecte pas le code général des collectivités territoriales, semble tout à fait admise par le syndicat mixte départemental.
Dans sa réponse, l'ordonnateur indique en effet que "le SMGDMV a clairement choisi d'être un syndicat qui organise, qui répartit les flux et qui met en oeuvre une péréquation, mais pas comme un syndicat de traitement".
Par ailleurs, la distinction des compétences entre les deux syndicats gagnerait à être précisée sur de nombreux autres points. Il apparaît, en effet, que le SICOVAD exerce directement une partie substantielle des compétences du syndicat départemental en matière de transport, de transit et même de traitement.
Tout d'abord, le SICOVAD assure, au travers de ses déchetteries, la gestion de différents
équipements de transit. Compte tenu de la double fonction de toute déchetterie, le SMD a décidé d'en laisser la compétence aux communes ou aux EPCI chargés de la collecte. Cette solution permet de maintenir des équipements mixtes et donc de minimiser les coûts, au demeurant faibles, de gardiennage.
Ensuite, le SICOVAD effectue lui-même le transport de ses déchetteries jusqu'au lieu de
traitement décidé par le syndicat départemental ou par le SICOVAD lui-même, selon le type de déchets. En outre, la fonction de tri du SICOVAD pourrait se développer, avec la réalisation d'un véritable centre de tri, qui suppléerait à terme celui actuellement sis à Vaudoncourt et géré, par délégation du SMD, par un concessionnaire privé.
De plus, le SICOVAD contracte à fin de traitement des déchets bois de façon parallèle au SMD. Il possède aussi un centre d'enfouissement technique de niveau 3, qu'il gère directement. Enfin, le SICOVAD conserve la propriété de l'usine d'incinération des ordures ménagères départementale, dans des conditions juridiques contestables et sources de risques importants.
Il en ressort que le SICOVAD joue souvent le rôle d'un prestataire de services auprès du syndicat départemental, en dehors du respect de la réglementation afférente à ce type de prestation.
En effet, si le Conseil d'Etat, dans sa jurisprudence du 20 mai 1998 " Communauté de communes du Piémont-de-Barr ", n'exclut pas qu'un établissement de coopération intercommunale puisse se voir confier la gestion d'un service à l'intérieur de son périmètre d'intervention qui ne relève pas de façon stricte de ses compétences propres, cette gestion doit être attribuée au terme d'une
procédure de publicité et de mise en concurrence. En outre, admettre que le SICOVAD puisse se voir attribuer des missions, relevant d'une forme de délégation de service public, au même titre qu'une entreprises privée, devrait conduire cet établissement à être soumis de manière durable à l'ensemble des règles du secteur marchand, au premier rang desquelles toutes les règles fiscales.
Dans sa réponse, l'ordonnateur explique que " Au-delà de l'aspect purement juridique, il faut aussi prendre conscience du pragmatisme qui a prévalu lors de la mise en place du système vosgien de gestion des déchets. II existait des syndicats intercommunaux propriétaires d'équipement qui participaient au service public d'élimination des déchets. Les élus ont voulu créer une structure départementale pour optimiser l'utilisation de ces équipements avec la volonté que cette nouvelle structure ne prenne pas la responsabilité de l'exploitation de ses équipements. II n'y a pas eu transfert des équipements, parce que la volonté commune des élus était qu'il n'y ait pas complet transfert de la compétence "traitement". La coopération s'est faite de manière très positive sur cette base ".
Ainsi, il estime que "c'est ce pragmatisme que l'on retrouve dans la gestion des déchetteries. Ce sont les propriétaires des équipements qui évacuent ou font évacuer les déchets vers les centres de transit (ou plus souvent directement sur les sites de traitement). En effet, le fonctionnement d'une déchetterie est commandé par le rythme des évacuations. II est techniquement difficile d'imaginer qu'une structure intercommunale ait la responsabilité de ce qui se passe sur les quais, et une autre au pied de ceux-ci. Les incidences sont évidentes sur la qualité du tri du déchet, sur le rythme d'évacuation des bennes, sur l'accueil des usagers...".
Enfin, il ajoute qu?"iI faut noter également que certains types de déchets ne sont pris en charge que par certaines déchetteries, ou que certains modes de recyclage ou de valorisation ne sont pratiqués que par certaines collectivités. C'est ce qui explique que certains déchets comme le bois ont pu faire l'objet d'un contrat de traitement spécifique".
Le maintien de l'activité d'incinération
Le Syndicat Mixte départemental pour la gestion des Déchets Ménagers ou Assimilés des Vosges a été créé en 1992, pour assurer, dans le cadre du département des Vosges, un certain nombre de compétences en matière de gestion des déchets ménagers des communes et établissements publics adhérents.
Toutefois le SICOVAD (ex- SIRTOM) est resté propriétaire de l'usine d'incinération d'ordures ménagères de Rambervillers, qui traite actuellement une part substantielle des déchets provenant des communes et établissements publics membres du Syndicat Mixte départemental. Cet apport
de déchets assure à l'usine de Rambervillers la quasi-totalité de ses besoins.
Le SICOVAD (SIRTOM à l'époque) a adhéré en 1995 au syndicat mixte départemental mais il a continué à assumer l'incinération des déchets ménagers et assimilés en accord entre les parties.
En effet l'usine d'incinération de Rambervillers a été désignée comme site unique de traitement par valorisation énergétique par le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés approuvé par le préfet des Vosges le 18 novembre 1996.
Le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés a prévu que cet UIOM devait faire l'objet de travaux d'extension, consistant en la réalisation d'un troisième four, afin de pouvoir remplir sa mission de seul site de traitement par incinération avec valorisation énergétique à partir de 2002.
Afin de satisfaire les intérêts communs, c'est-à-dire de déléguer l'exploitation de l'UIOM de Rambervillers et d'obtenir l'assurance de conditions de gestion déléguée garantissant un prix unitaire de traitement des déchets provenant de toute les collectivités membres du syndicat mixte, les deux syndicats ont convenu de coopérer retenant une solution juridique peu appropriée.
Les parties en cause sont liées en effet par différentes conventions.
Un protocole d'accord du 16 décembre 1997 a défini les modalités de coopération entre le syndicat mixte départemental et le SIRTOM (aujourd'hui SICOVAD) et prévoyant que ce dernier délèguerait la gestion de l'unité de traitement de Rambervillers en incluant la réalisation
d'investissements. Les parties se sont engagées à mettre en place une délégation de service public par l'intermédiaire d'un bail emphytéotique administratif et d'une convention d'exploitation non détachable. A la même date, une convention d'apport a été conclue avec l'exploitant.
Un bail emphytéotique administratif, en vue de réaliser la mise à disposition, les travaux de
rénovation, d'extension, et de mise en conformité de l'usine d'incinération de Rambervillers, fondé sur l'article 13 de la loi n° L1311-2 du code général des collectivités territoriales, a donc été conclu le 28 août 1998 entre le SIRTOM (aujourd'hui SICOVAD) et un exploitant privé, pour une durée de vingt ans, jusqu'au 31 octobre 2018.
Une convention d'exploitation non détachable de ce bail emphytéotique administratif a été
également conclue entre le SIRTOM et l'opérateur privé, la SOVVAD le 28 août 1998, en vue de confier à l'exploitant privé la gestion déléguée du service de traitement des déchets ménagers et assimilés.
Enfin, une convention d'apport de déchets ménagers et assimilés à l'exploitant prévu de l'usine d'incinération de Rambervillers a été conclue entre le SMD et l'exploitant privé, le même 28 août 1998, la signature de cette convention conditionnant la mise en oeuvre de l'ensemble contractuel,
constitué du bail emphytéotique administratif et de la convention de gestion déléguée.
Il était enfin nécessaire que le SICOVAD conclut un bail d'exploitation avec la société désignée dans le même temps par le syndicat mixte départemental pour recevoir les déchets.
Cet ensemble contractuel avait déjà été critiqué par la Chambre. A ce propos, la lettre
d'observations définitives du 21 juillet 1999 concernant la société SOVOTOM indiquait que " cet édifice conventionnel n'a pas réglé le problème juridique essentiel de l'impossibilité pour le
SIRTOM de déléguer une compétence qu'il n'a plus. Au demeurant, aux termes de l'article L1321- 1 du code général des collectivités territoriales, le transfert de compétences entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence ".
La chambre ajoutait que " ce montage, que son manque de base légale exposait à des recours de la part de candidats évincés, n'a pas toutefois été contesté par le représentant de l'Etat dans le cadre du contrôle de légalité " et elle précisait qu' " il cantonne le syndicat mixte dans une mission de prestataire de services, en deçà de ses compétences réelles ".
Dans sa réponse, l'ordonnateur rappelle que " A l'époque, les collectivités -sous l'égide des services de la Préfecture, et en plein accord avec ceux-ci- avaient fait travailler des juristes spécialisés qui avaient préparé le montage aujourd'hui critiqué. II est d'ailleurs à noter que le dit montage a fait l'objet de nombreuses délibérations, tant du SMGDMV que du SICOVAD (alors SIRTOM), et qu'aucune d'entre elles n'a été contestée par les services de l'État, ni -à fortiori- déférée au juge administratif ".
La chambre constate qu'en 2005, la fragilité et les faiblesses du dispositif juridique initial perdurent.
Elle souligne tous les risques juridiques, voire financiers, attachés à cette confusion des
responsabilités et du cadre contractuels. Au premier rang de ces risques, il faut mentionner celui de la responsabilité pénale du syndicat qui pourrait être engagée au titre de l'exploitation de l'usine d'incinération.
Il en reste en effet propriétaire et il a, à la place du syndicat mixte départemental, seul compétent pour le faire, délégué à un tiers privé la gestion du service public de traitement des déchets. Or l'article 121-2 du Code pénal retient la possibilité d'engager la responsabilité pénale d'un
établissement territorial en cas d'infractions commise dans le cadre d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public (cf également l'article L541-47 du code de l'environnement).
Les relations extra-statutaires
Le 15 septembre 1993, le SIRTOM a conclu avec le SIEOM de Bains-les-Bains, un contrat pour l'enlèvement et l'élimination des déchets urbains sur l'ensemble des quatorze communes du SIEOM de Bains-les-Bains.
Le 8 avril 1994, l'avenant n° 1 a ajouté à ces missions la destruction des ordures ménagères collectées et il a prévu que le traitement serait confié au syndicat mixte départemental pour l'élimination des déchets ménagers et assimilés. Le 29 juin 1994, l'avenant n° 2 a fixé une
redevance complémentaire pour l'incinération avec lavage des fumées pour la période comprise entre le 1er janvier 1994 et la date d'entrée en vigueur du nouveau contrat SIEOM de Bains-les- Bains/Syndicat mixte départemental pour l'élimination des déchets ménagers et assimilés.
Le SIRTOM a repris les deux " rippeurs " mis à la disposition par la commune de Bains-les-bains et remboursé leurs salaires au SIEOM de Bains-les-Bains sur la base d'un forfait fixé à 196 000 F (29 880,01 euros) en 1993. Depuis janvier 1998, l'un des deux " rippeurs " a été déclaré inapte à l'emploi sur ce type de poste et non remplacé, de sorte que l'avenant n° 3 du 27 août 1998 a modifié le contrat en divisant par deux la somme forfaitaire actualisable prévue à l'origine.
Ce contrat, qui lie le SICOVAD et le SIEOM de Bains les Bains pour une durée de trois ans, se renouvelle pour la même durée par tacite reconduction. Le SICOVAD a passé ce contrat de gré à gré en dehors de toute mise en jeu de la concurrence.
Dansa sa réponse, l'ordonnateur indique en effet que " Le contrat avec le SIEOM de Bains les Bains est effectivement renouvelé tous les trois ans par tacite reconduction. Le SICOVAD avait étudié une éventuelle adhésion du SIEOM mais le montant de la TEOM qu'aurait pu percevoir le SICOVAD était largement inférieure au montant totale des dépenses [en 2001 : recettes TEOM : 177 300 euros et dépenses (hors déchetterie) :216 000 euros. II appartient au S.I.E.O.M. de définir le type de consultation qu'il souhaite mettre en oeuvre pour gérer ses déchets. "
Il convient de rappeler que désormais le droit de la commande publique, tel qu'il est organisé dans le code des marchés publics de 2004 prévoit, au minimum, une mise en concurrence selon des principes généraux de transparence et d'égalité entre les parties et le cas échéant, en fonction de seuils, le recours à des procédures formalisées.
4.2. Les conditions économiques
La connaissance insuffisante des coûts analytiques
Le syndicat ne connaît pas précisément à ce jour le coût de chacune de ses activités. Il ne connaît pas davantage le coût de son activité principale de collecte selon les zones concernées, en
distinguant par exemple les zones pavillonnaires, les immeubles et le milieu rural. Les coûts de structure ne sont pas isolés. Ainsi, les coûts de fonctionnement des différentes déchetteries ne sont pas clairement identifiés.
