Para os propósitos da pesquisa, é relevante abordar o arranjo institucional da indústria petrolífera, pois o mesmo oferece indicação acerca do potencial que o setor apresenta de ser um instrumento voltado ao desenvolvimento nacional. É válido lembrar que a própria criação da Petrobras, no governo Getúlio Vargas em 1953, contou com respaldo de intensos movimentos nacionalistas que defendiam a soberania sobre o petróleo e o monopólio estatal com aquela finalidade (ROOS, 2009).
O destaque que o Brasil vem obtendo no cenário mundial em virtude do pré-sal intensificou no país o debate sobre o modelo de exploração e produção. Um dos motivos evidentes está relacionado ao baixo risco geológico daquela área, o que a torna economicamente atrativa para os diversos agentes que atuam na indústria. Diante disso, o papel das instituições brasileiras é fundamental para coordenar a atuação de empresas privadas, inclusive estrangeiras, de acordo com os objetivos de desenvolvimento almejados pelo país – considerando a importância estratégica do pré-sal. Trata-se, portanto, de um mercado caracterizado pela exploração de um bem público (petróleo) que é objeto de diversos conflitos de interesse. O papel regulador por parte do Estado torna-se, assim, imprescindível.
As mudanças no sistema de exploração e produção (E&P) brasileiro tiveram início com a promulgação da Emenda Constitucional n° 9, de 1995, que flexibilizou o monopólio da Petrobras e permitiu a atuação de empresas privadas em todos os elos da cadeia produtiva de petróleo e gás. Em 1997, o processo de abertura consolidou-se com a aprovação da Nova Lei do Petróleo (Lei n° 9.478/1997), que alterou as diretrizes do sistema E&P e definiu seu marco regulatório. O novo modelo passou a funcionar sob a jurisdição da Agência Nacional do Petróleo – autarquia integrante da administração federal indireta, vinculada ao Ministério de Minas e Energia (BRASIL, 2013).
A ANP é conduzida por uma diretoria colegiada, composta por um diretor-geral e quatro diretores com mandatos de quatro anos, não coincidentes. A nomeação dos diretores é feita pela Presidência da República, mediante aprovação do Senado Federal (ANP, 2013).
Regular: que executa pelo estabelecimento de regras, por meio de portarias, instruções normativas e resoluções para o funcionamento das indústrias e do comércio de óleo, gás e biocombustíveis;
Contratar: através da promoção de licitações e assinatura de contratos com os concessionários em nome da União em atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, e autorização das atividades reguladas;
Fiscalizar: em que faz cumprir as normas nas atividades das indústrias reguladas, diretamente ou mediante convênios com outros órgãos públicos.
Sua atuação deve estar de acordo com as diretrizes emanadas pelo Conselho Nacional de Política Energética e em conformidade com os interesses do país. De acordo com o Art 2º do Decreto nº 3.520/2000, o CNPE é um órgão de assessoramento da Presidência da República para a formulação da política energética. É formado por sete Ministros de Estado144 (sendo o Ministro de Minas e Energia o Presidente do Conselho), além de um representante de cada Unidade da Federação e especialistas em matéria de energia145.
Em linhas gerais, a finalidade da ANP de contratar se dá a partir do mapeamento do território brasileiro por meio de informações geológicas e geofísicas146. Desse modo, toda a área explorável do país é dividida em blocos. Tais blocos são objetos de licitações entre o órgão regulador e as empresas interessadas na exploração das áreas, incluindo a Petrobras – que atua nos leilões em concorrência com as demais empresas, salvo casos específicos.
No que diz respeito à estrutura licitatória do mercado petrolífero, a legislação147 atribui ao CNPE a competência de propor à Presidência da República as diretrizes para:
1) Determinar o ritmo de contratação dos blocos e o conteúdo nacional; 2) Definir os blocos para contratação direta da Petrobras e para leilões; 3) Estabelecer os parâmetros técnicos e econômicos dos contratos;
4) Determinar as áreas que serão classificadas como estratégicas para o país; 5) Definir os blocos que serão objetos de concessão ou partilha de produção; 6) Estabelecer a política de comercialização de petróleo e gás natural.
144 Minas e Energia; Ciência e Tecnologia; Planejamento, Orçamento e Gestão; Fazenda; Meio Ambiente;
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Casa Civil.
145 Os Ministérios envolvidos permitem constatar o potencial que o setor apresenta para a formulação de políticas
industriais no país.
146 O Art. 22 da Lei n° 9.478/1997 indica que a Petrobras deve transferir as informações e dados que dispuser
sobre as bacias sedimentares brasileiras para a ANP, em função da exclusividade do exercício do monopólio até a publicação da lei.
A principal característica do modelo de exploração e produção do pré-sal é a adoção do regime de partilha para aquela área (Lei n° 12.351/2010), em substituição ao regime de concessão vigente em outras áreas. No sistema de partilha os riscos das atividades são assumidos pelos contratados, que são ressarcidos apenas se fizerem descobertas comerciais. O pagamento é realizado através do custo em petróleo (denominado óleo custo), em valor suficiente para cobrir as despesas dos contratados. O restante da produção (excedente em óleo, denominado óleo lucro) é dividido entre a União e as empresas consorciadas.
Para as áreas do pré-sal ainda não licitadas, que serão contratadas pelo regime de partilha, a proposta vencedora da licitação é aquela que oferecer o maior excedente em óleo para a União, sempre observando o percentual mínimo previamente definido pelo CNPE. As empresas devem efetuar, ainda, o pagamento do bônus de assinatura – valor definido no edital de licitação – para ter direito à exploração, além do pagamento de royalties sobre a produção.
Todos os blocos contratados sob o regime de partilha terão a Petrobras como a operadora única, o que na prática significa que as outras empresas interessadas em produzir no pré-sal deverão necessariamente atuar em consórcio com a estatal brasileira. Cabe ao CNPE definir os blocos que serão outorgados diretamente à Petrobras e os blocos que serão objeto de leilão, caso em que a estatal tem garantida a participação mínima de 30% nos consórcios a serem constituídos. Os vencedores das licitações celebrarão contratos com a Pré- sal Petróleo S.A (PPSA), empresa pública criada pela Lei nº 12.304/2010 (BRASIL, 2013). Sua função é gerenciar e fiscalizar os contratos de partilha, representando a União nos consórcios e comitês operacionais. Além disso, será a instituição responsável por gerenciar a comercialização da parcela de produção de petróleo e gás natural destinada à União.
Por fim, é importante destacar que a nova legislação do setor petrolífero contempla a criação do Fundo Social148. Sua finalidade é financiar políticas voltadas para o desenvolvimento social e regional, com foco em projetos nas áreas de: educação, cultura, esporte, saúde, ciência e tecnologia, meio ambiente e mudanças climáticas, com prioridade de cinquenta por cento para educação. O fundo será composto pelas receitas destinadas à União pelos contratos de partilha, como royalties, participação especial, receitas de comercialização, além dos ganhos decorrentes de aplicações financeiras sobre suas disponibilidades.
Um último aspecto que merece atenção é que, além de funcionar como poupança de longo prazo e financiar políticas de desenvolvimento, a legislação também prevê a utilização
do fundo como instrumento de política econômica anticíclica. Conforme previsto no Art. 48 da Lei nº 12.351/2010, um dos objetivos do Fundo Social é mitigar as flutuações de renda e
de preços na economia nacional, decorrentes das variações na renda gerada pelas atividades de produção e exploração de petróleo e de outros recursos não renováveis.