CHAPITRE II : REVUE DE LITTERATURE :
2.1 Concepts :
2.1.1 Centralisation et Décentralisation
La centralisation est une forme déterminée d’organisation ou d’administration publique qui comprend une seule personnalité juridique dans laquelle tous ses organes internes, avec leurs compétences et ressources respectives, se trouvent (par les liens hiérarchiques) sous le contrôle direct et impératif du niveau central. Ce qui implique que l’organisation administrative comprend une seule unité ou personnalité juridique (Etat) et que toute l’administration, du point de vue droit, se réfère à la même personne (unique centre d’imputation par rapport à l’exercice du pouvoir).
Quant à la décentralisation, presque tous les travaux qui la définissent signalent la difficulté de rencontrer une définition qui permette de s’approcher d’une compréhension finie de celle-ci. Dans les différente productions des approches économique, politique, administrative, éducative, etc., on utilise le terme “décentralisation” pour décrire des situations variées, des modèles et des processus. La complexité du concept a un rapport avec la variété des acteurs sociaux et politiques qui apparaissent comme défenseurs de la décentralisation à partir des inscriptions théorico-politiques très disséminées. Cette complexité s’approfondit avec la difficulté d’extraire ou d’isoler la décentralisation d’un contexte historico-politique déterminé.
Au concept de décentralisation, on attribue multiples significations qui vont de ceux qui l’interprètent comme le transfert de compétences aux organismes qui ne dépendent pas du gouvernement central, comme le transfert de compétences d’un organe supérieur à un ou plusieurs organes inférieurs – tout en incluant la privatisation comme un type spécifique de décentralisation économique - ; jusqu’aux auteurs dont les conceptions ont un lien avec la décentralisation-démocratisation et qui pensent que la décentralisation doit être considérée comme un processus de distribution effective du pouvoir entre d’autres entités publiques de représentation citoyenne pour contribuer au renforcement de la société civile.
La Mission de décentralisation du Mali (2000) définit cette dernière comme le système par lequel l’Etat accorde à d’autres entités juridiquement reconnues l’autonomie financière et de gestion dans des conditions prévues par la loi, l’autonomie financière
étant la possibilité pour une personne physique ou morale de disposer de revenus et d’un patrimoine dont la gestion est autonome.
Ceci dit, aussi bien la première (centralisation) que la deuxième (décentralisation) notion indique un mode particulier de disposition des organes investis de compétences de gouvernement et d’administration par rapport au centre politique.
Dans le premier cas, il y a un encadrement juridique de l’organe inférieur, qui reste complètement dépendante du supérieur et sujet à un contrôle permanent, celui qui s’exerce sur les subordonnés. Il y a une conduite régulière qui se résume à : réception d’ordres – obéissance – exécution. La centralisation pure et dure s’observe au niveau de l’organisation militaire, des ordres religieux, des structures éducatives traditionnelles, de l’église, et enfin, de tout noyau bureaucratique.
La décentralisation quant à elle, suppose une répartition de compétences, mais ne veut pas dire que cela parce que les compétences peuvent être distribuées tant au niveau du gouvernement que celui de l’administration tout en maintenant le principe de la centralisation. La décentralisation est la répartition des compétences avec l’attribution d’une autonomie relative à l’organe inférieur. L’autonomie, qui varie selon chaque cas, est un statut organique qui consiste en la possibilité d’agir de sa propre initiative et avec ses propres moyens dans le respect de la marque générale et légale de la politique formulée au niveau central.
La notion de décentralisation ne peut se concevoir sans celle de la compétence parce que c’est par la compétence que nous savons si la nature de l’activité de l’Etat se trouve toujours concentrée ou est distribuée entre les organes, dans ce dernier cas, si la distribution est inhérente seulement à la spécificité de l’activité ou à la distance géographique qui sépare l’organe des pouvoirs centraux. Par la notion de décentralisation, nous savons si la compétence attribuée à un organe est relativement autonome du centre politique ou non.
Pour Sergio Boisier (2004), la dynamique de la décentralisation répond à cinq impératifs.
En premier lieu, la décentralisation est un fruit de la révolution scientifique et technologique qui, en opérant principalement sous l’emprise de la macroélectronique (qui va déjà vers la nanoélectronique), modifie profondément le mode de production industrielle manufacturière, les systèmes de communication et de transport, ce qui crée un milieu favorable (sous indispensable) pour l’introduction de systèmes décisionnels décentralisés.
Deuxièmement, la décentralisation est la résultante de la reforme de l’Etat parce qu’après l’instauration de la démocratie au début des années 90, on a décidé de ne pas réimplanter l’ancien mode d’administration mais de le remplacer par un nouveau, dans lequel la société civile serait considérée comme l’agent conducteur du processus de changement. Dès lors, l’Etat cesse d’être le seul acteur qui conduit ce processus.
Désormais, d’autres acteurs, dont la société civile, seront impliqués à divers titres. Pour que cela soit possible, il faut restituer aux organisations de la société civile leur autonomie historiquement perdue (qui est principalement dans les mains de l’Etat), ce
qui équivaut à la décentralisation sociétale. C’est pour ces raisons que les nouveaux dirigeants de l’époque ont mis sur la table une offre, à savoir : la décentralisation.
En troisième lieu, la décentralisation s’alimente d’une demande croissante d’autonomie de la part des organisations de la société civile spécialement des organisations de base territoriale. Ces organisations ont cru avoir atteint légitimement l’âge de gérer eux-mêmes leurs entités et n’étaient pas disposées à continuer d’accepter que « d’autres » prennent des décisions qui normalement devaient leur revenir de droit. Pour cela, en plus de l’offre venant de la part de l’Etat, il y avait une demande de décentralisation de la part de la société civile.
Quatrièmement, la décentralisation est renforcée d’une certaine manière par les tendances des privatisations en cours parce que si l’acte de privatiser permet l’émergence d’un nouveau sujet décideur indépendant dans le système ou pays en question, par exemple, un investisseur étranger qui n’était pas présent ou une association civile formée de manière ad-hoc pour cet effet, le résultat serait une augmentation du nombre de décideurs indépendants présents dans le système et cela, du point de vue stricte de la théorie économique, signifie augmenter la décentralisation.
Enfin, pour l’auteur, il faut ajouter une autre force derrière la décentralisation et qui est relative à la logique de mondialisation parce que pour lui, on ne peut pas être compétitif dans le monde actuel avec des structures centralisées qui n’ont pas de vélocité adaptée à l’heure. En d’autres termes, l’ouverture externe de la mondialisation appelle forcement à une ouverture interne de caractère politique.
2.1.2 Compétences et organes
Pour la Mission de décentralisation du Mali (2000), au sens juridique universellement admis, la compétence est l’aptitude légale à agir. Elle est un ensemble de prérogatives reconnues par la loi à une personne (physique ou morale), à une autorité, à un service ou à un organisme public ou privé, pour décider valablement. Les Collectivités Territoriales partagent dorénavant certains pouvoirs avec l’Etat. Elles deviennent responsables de leur développement. L’Etat leur transfère les compétences économiques et sociales qui intéressent directement les populations et qu’elles peuvent gérer à leur niveau. Cette reconnaissance de la compétence de la commune en matière de programmation et de gestion de son propre développement consacre la fin du monopole de l’Etat en matière de développement et d’administration locale.
Après avoir précisé le fait qu’il existe des compétences concentrées ou distribuées, il est nécessaire de faire la relation entre le concept de compétence et celui des organes appelés à l’exercer légitimement et concrètement dans un contexte de centralisation ou de décentralisation.
En effet, la concentration, du point de vue organique, renvoie à l’accumulation de compétences diverses dans un seul organe. La répartition des compétences est viable grâce à l’existence d’organes spécifiques autorisés à agir dans une activité concrète ou dans une sub-division territoriale. On peut distinguer deux principales catégories d’organes compétents : ceux qui ont la capacité d’agir d’eux-mêmes de plein droit et ceux qui n’ont pas cette capacité. Cette différence constitue le point de départ pour distinguer les organes décentralisés de ceux qui sont centralisés, les organes autonomes
de ceux qui ne le sont pas. Ainsi, la centralisation décrit l’attribution de compétences aux différents organes mais ceux-ci n’ont pas la capacité juridique et sont indissolublement liés au centre politique. Par contre, la décentralisation implique l’assignation de compétences aux organes qui ont la capacité juridique, ce qui leur permet de rentrer dans le grand et, varié champ de l’autonomie de gestion ; que cela soit au niveau du gouvernement ou de l’administration.
En résumé, nous dirons que la concentration de compétences nie le fonctionnement d’un organe spécial pour chacune d’elles. Les organes spéciaux pour leur part, sont soit incapables absolus, soit incapables relatifs ; le premier les condamne à l’anonymat centralisateur tandis que le second leur permet de figurer comme propre individualité et d’aspirer à une graduable autonomie. La compétence qui jusque là était considérée comme conséquence de la division sociale du pouvoir, en référence aux organes qui l’assumaient, résulte centralisée ou décentralisée parce qu’elle adopte le caractère qui, en ce sens, lui imprime le régime juridique établi pour les multiples organismes étatiques.
2.1.3 Délégation
La délégation de compétences est un procédé interne qui peut se présenter à tous les niveaux de l’action gouvernementale ou administrative en fonction des prévisions constitutionnelles ou légales. Elle consiste en un transfert provisionnel de compétences qu’effectue un organe en faveur d’un fonctionnaire ou un autre organe, qui lui est subordonné. En général, le délégant fait usage d’un large pouvoir discrétionnaire pour fixer les termes de la délégation de compétences le plus souvent à son avantage. La délégation se distingue de la répartition (ou transfert) de compétences que nous avons évoquée jusque là parce cette dernière consiste en l’attribution définitive, stable et permanente de compétences, dans tous les cas, à un organe spécifique.
2.1.4 Déconcentration
Les compétences concentrées en un organe peuvent être déconcentrées par délégation ou répartition de compétences. Dans le premier cas, dominent la transitoriété, la précarité, les initiatives personnelles de celui qui délègue et la discrétionalité. Dans le second, se produisent des formations permanentes qui, par leur importance, requièrent pour leur création, leur introduction dans la structure de l’Etat, de l’action créatrice et réglementaire des organismes politiques.
Dans le contexte malien, la déconcentration est définie par la Mission de décentralisation du Mali (2000) comme étant un système administratif qui confie certains pouvoirs de décision à des agents du pouvoir central résidant sur le territoire local. Elle répond au souci de rapprocher l’administration des administrés sans pour autant faire participer les administrés au processus de prise de décision.