COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

Audition d’Yves GAUBERT, responsable du pôle financier et Cédric ARCOS, directeur de cabinet,

de la Fédération hospitalière de France (mercredi 18 janvier 2012)

Yves Daudigny, président. - Nous entamons cet après-midi une première série d’auditions sur le financement des activités hospitalières, thème principal que nous avons retenu pour les travaux de la Mecss au premier semestre 2012. Nous recevrons successivement les trois grandes fédérations représentatives des établissements de santé, en commençant par la Fédération hospitalière de France (FHF).

Je suis heureux d’accueillir Cédric Arcos, directeur de cabinet du président de la FHF, et Yves Gaubert, responsable du pôle financier.

Nous souhaiterions effectuer avec vous un tour d’horizon sur la situation financière des hôpitaux et, surtout, sur le bilan de la mise en œuvre de la tarification à l’activité (T2A). Quel a été son impact sur vos établissements ? Quels sont les vertus et les effets pervers de ce mode de tarification ? Quels correctifs peut-on y apporter ? Le périmètre de la T2A doit-il évoluer ?

La plate-forme publiée par la FHF dans la perspective de l’élection présidentielle évoque les limites et les effets pervers de la T2A dont, cependant, vous ne remettez pas en cause le principe. Nous souhaiterions que vous précisiez vos critiques sur l’instabilité des financements, l’incitation à la réalisation d’actes inutiles ou les freins à la coopération entre les différents acteurs et à la constitution de filières. Vous préconisez également un meilleur ajustement aux besoins territoriaux, avec la mise en place d’enveloppes régionales.

Je vous passe la parole pour présenter vos observations générales. Nos deux rapporteurs - Jacky Le Menn et Alain Milon - ainsi que nos autres collègues, vous poseront ensuite leurs questions.

Cédric Arcos, directeur de cabinet du président de la FHF. - La question de la T2A est, aux yeux de la FHF, un point central et structurant pour la politique hospitalière. Cela justifie la place que nous lui avons accordée dans la plate-forme adressée aux candidats à l’élection présidentielle. Elle a des effets positifs et négatifs.

C’est à partir de ce constat que nous formulons des propositions que je vous présenterai.

Yves Gaubert, responsable du pôle finances. - Je vous propose tout d’abord un panorama de la situation financière de l’hôpital public, sur la base des derniers chiffres connus, qui sont ceux de 2010.

Le déficit consolidé des hôpitaux public, qui agrège les excédents et les déficits, s’établissait à 428 millions d’euros en 2010. C’est un niveau modéré, représentant moins de 1 % de la masse financière totale. Les CHU représentent toujours la majeure partie du déficit, bien que leurs comptes se soient améliorés. En revanche, la situation des hôpitaux généraux s’est dégradée. Un plus grand nombre d’entre eux sont déficitaires. Environ 80 % du déficit reste concentré sur moins de cinquante établissements, pour l’essentiel, des CHU.

La situation s’est légèrement améliorée, malgré les gels de crédits intervenus en 2010, mais il faut demeurer vigilant. Au cours de l’exercice, les charges ont progressé de 2,7 % et les recettes de 2,8 %. Derrière ce bilan favorable, il faut voir que les recettes provenant de l’assurance maladie n’ont augmenté que de 2,43 %, moins vite que les charges. L’équilibre n’est atteint que grâce à la progression des autres recettes, dites de titre 2, qui a été de 5,3 %. Il s’agit notamment du tarif journalier de prestations (TPJ), qui constitue la base sur laquelle est calculé le ticket modérateur à la charge de l’assuré ou de sa mutuelle, et dont le montant est déterminé par l’hôpital. Les provisions ont également été mises à contribution.

En 2011, nous serons globalement sur les mêmes tendances. Les gels de crédits ont été en partie levés, à l’exception de 200 millions d’euros.

Cédric Arcos. - Je rappelle que la communauté hospitalière publique a soutenu la T2A. Elle ne le regrette pas et, au contraire, elle s’en félicite. Le budget global n’accompagnait pas suffisamment la croissance hospitalière. Il n’encourageait pas la bonne gestion, car il reposait sur des bases historiques.

La T2A a profité au secteur public, dont l’activité a connu une progression continue. L’hôpital public a de nouveau pris une part majoritaire dans l’activité hospitalière.

Avant la T2A, on procédait en fin d’année au renvoi de certains patients, au motif que le budget était entièrement consommé.

La T2A a incité les établissements à réorganiser leur activité, à s’interroger sur l’évolution et l’efficience de celle-ci, ainsi que sur la coopération avec leur environnement. Elle a favorisé la coopération entre établissements publics sur le territoire.

C’est un outil managérial décisif, qui lie l’activité et la rémunération.

Malheureusement, la T2A souffre aussi de nombreuses lacunes venant assombrir le tableau.

C’est incontestablement un mode de financement inflationniste. Sa compatibilité avec la pertinence des actes pose problème et il conduit à réaliser des actes inutiles.

Une autre difficulté tient à la façon dont la T2A est appliquée. Nous sommes confrontés à l’instabilité des tarifs. Ceux-ci paraissent parfois déconnectés de toute logique médicale. Dans un but de régulation financière, certains tarifs sont augmentés et d’autres réduits.

Les enveloppes dédiées aux missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation (Migac), et à l’intérieur de celles-ci aux missions d’enseignement, de recherche, de référence et d’innovation (Merri), servent de variable d’ajustement. A travers les gels de crédits, la régulation budgétaire s’effectue sur les missions d’intérêt général, mais cette enveloppe n’est pas moins nécessaire au fonctionnement de l’hôpital que celle dévolue aux soins.

Nous estimons également que la T2A constitue un puissant frein aux coopérations. Elle alimente une logique de « boutiquier », chacun ayant intérêt à maximiser les revenus de sa structure, en contradiction avec les objectifs de coopération fixés par la loi HPST.

Nos propositions visent à faire évoluer le modèle, et non à l’abandonner. Nous souhaitons conserver une logique qui rémunère l’activité et bénéficie aux établissements dynamiques.

Nous préconisons de revenir à une T2A « raisonnable ». Aujourd’hui, la T2A représente 80 % des ressources de l’hôpital public. Dans la moyenne des pays où ce mode de tarification a été mis en place, il compte plutôt pour 50 %, le restant venant d’enveloppes destinées aux missions de service public ou à des activités relevant d’un autre modèle. Les filières, les coopérations entre établissements, la mise en place des parcours de soins devraient, selon nous, être financés sur une autre enveloppe.

Aux yeux de la FHF, cette évolution de la T2A viendrait moins en préalable qu’en conclusion des réformes que nous souhaitons pour le service public de santé.

Jacky Le Menn, rapporteur. - Je formulerai une question préalable. Qu’est ce, à vos yeux, qu’un établissement de santé moderne et performant ? S’agit-il de la performance comptable, du niveau d’activité ou du service rendu au patient ?

Yves Gaubert. - La mesure de la performance qualitative reste limitée et on ne dispose pratiquement pas, en France, d’analyses à ce sujet. Pour autant, nous n’avons pas le sentiment que la qualité des soins se soit dégradée depuis la mise en place de la T2A.

Dans les hôpitaux publics, la productivité réelle a notablement augmenté. Sur les cinq dernières années, les tarifs ont progressé à un rythme très inférieur à celui de l’activité des hôpitaux. Des activités d’obstétrique ont été transférées vers les hôpitaux publics et ceux-ci ont accru leur part de marché en chirurgie. C’est une réelle performance.

Jacky Le Menn. - Il s’agit donc d’efficience budgétaire.

Yves Gaubert. - A enveloppe budgétaire constante, le volume d’activité a augmenté sans dégradation de la qualité des soins.

Jacky Le Menn. - Certes, j’admets que la T2A peut constituer une avancée managériale. Mais quel est le bénéfice pour le patient ?

Alain Milon, rapporteur. - La FHF était favorable à l’introduction de la T2A mais les limites de ce système apparaissent avec sa mise en application. Pour dresser son bilan, vous intéressez-vous également aux évolutions des secteurs qui, comme les soins de suite et de réadaptation ou la psychiatrie, n’y sont pas soumis ? Ont-ils des résultats comparables du point de vue de la performance financière, managériale et médicale ?

La FHP est favorable à la convergence tarifaire intersectorielle tandis que la FHF s’y oppose. Quelles sont les propositions de la plate-forme sur ce point, en particulier concernant les missions de service public ?

Yves Gaubert. - Deux sujets sont liés à la convergence : les missions d’intérêt général et le contenu de l’activité proprement dite. Le rapport de l’inspection générale des affaires sociales publié en 2006 préconisait des études pour mesurer les contraintes de chaque secteur. Ce rapport a malheureusement été suivi de peu d’effets et le problème de différentiel de coûts entre les secteurs public et privé n’a pas été traité.

La convergence intersectorielle continue aujourd’hui de se réaliser, et ce au-delà des objectifs fixés. Pour l’année 2010, la convergence impliquait de réaliser des économies à hauteur de 150 millions d’euros. Cela représente 0,5 % de la masse tarifaire des hôpitaux publics qui est de 30 milliards d’euros. Or le rapport sur la convergence

tarifaire remis au Parlement en octobre dernier montre que, entre 2010 et 2011, la diminution de l’écart facial des tarifs entre les deux secteurs a été de 2,4 %. Ces évolutions sont donc considérablement plus rapides que ce qui est affiché officiellement.

En d’autres termes, la convergence réelle se réalise au-delà de ce qui est décidé par le Parlement au moment du vote de l’Ondam. L’écart facial est ainsi passé d’environ 36 % en 2006 à moins de 20 % en 2011.

La convergence intersectorielle est aujourd’hui une réalité. Elle se réalise malheureusement à partir d’éléments purement comptables et non de données médicales objectives. Pour l’année 2011, les pouvoirs publics ont estimé que 193 GHS étaient éligibles à la convergence, notamment les GHS correspondant à une intervention sur le bras ou la jambe. Mais l’analyse du contenu de ce GHS montre que, dans le public, celui-ci correspond pour l’essentiel à de la traumatologie (qui passe par les urgences), tandis qu’il s’agit plutôt de rhumatologie programmée dans le secteur privé. Cet exemple montre qu’un GHS considéré aujourd’hui comme éligible à la convergence correspond à un contenu médical différent selon que l’on se situe dans le secteur public ou privé.

Ce constat ne remet pas en cause le principe même de la T2A mais interroge sur sa construction, qui ne permet pas de prendre en compte les marges de manœuvre dont disposent les établissements dans le choix de leurs patients et l’ultra-spécialisation de certaines cliniques. Alors que 80 % de l’activité des CHU porte sur environ 400 GHS, la moitié des cliniques réalisent 50 % de leur chiffre d’affaires sur 17 GHS. Pour un même GHS, public et privé peuvent également différer du point de vue de l’âge des patients : si la moyenne d’âge est sensiblement identique entre les deux secteurs, les hôpitaux publics accueillent en proportion bien plus d’enfants et de patients âgés de plus de quatre-vingts ans. Au final, le débat sur la convergence est biaisé dans la mesure où l’on veut faire converger des contenus qui sont différents.

Cédric Arcos. - La FHF ne considère pas que l’hôpital public aurait vocation à être plus cher. Elle estime en revanche qu’à partir du moment où les hôpitaux publics et les cliniques privées n’ont pas les mêmes missions sur les territoires, il est normal que leur coût ne soit pas le même pour la collectivité. En outre, les écarts de coûts entre les deux secteurs sont également liés à des effets de périmètre, notamment à l’intégration ou non des honoraires des médecins libéraux. Une fois ces effets de périmètre stabilisés, les écarts de coûts entre les deux secteurs diminuent fortement.

Un autre exemple concernant la convergence est celui des pathologies de la bouche : les hôpitaux publics traitent pour l’essentiel des cancers de la bouche tandis que les cliniques privées soignent des dents de sagesse. Public et privé ne font pas la même chose.

Yves Gaubert. - Les hôpitaux publics ne sont pas toujours plus coûteux que les cliniques privées. Ainsi, 239 GHS, si l’on y inclut les honoraires, sont plus élevés dans le privé que dans le public, parfois dans des proportions importantes. Je pense notamment à l’endoprothèse vasculaire sans infarctus, niveau 1, pour laquelle le tarif est plus élevé de 50 % dans le secteur privé. L’ensemble de ces 239 GHS représente un montant de plus de deux milliards d’euros sur une enveloppe totale légèrement supérieure à huit milliards d’euros. Les écarts faciaux varient d’ailleurs de façon importante selon que l’on prend pour base l’activité du secteur public ou celle du secteur privé. Par ailleurs, une comparaison fine des tarifs entre public et privé impliquerait de prendre également en compte les charges sociales supportées par l’assurance maladie pour la médecine libérale de secteur 1, qui s’élèvent à 1,7 milliard d’euros.

Concernant les soins de suite et de réadaptation (SSR), nous sommes favorables à la rémunération à l’activité, sous réserve que les spécificités des secteurs public et privé soient correctement prises en compte. On observe en effet une hyperspécialisation de

certains établissements privés en post-traumatologie ou post-cardiologie et des niveaux de dépendances des patients très différents entre les deux secteurs.

Pour la psychiatrie, la question est ouverte, mais complexe. L’introduction de la T2A apparaît prématurée.

Jacky Le Menn. - Certaines activités de MCO (urgences, greffes, prélèvements d’organes) ne sont pas soumises à la T2A : est-ce justifié ? Faudrait-il exclure d’autres activités ?

Quel jugement porter sur la coexistence de plusieurs grilles tarifaires (GHS, tarification pour les bénéficiaires de l’aide médicale d’Etat, TJP) ?

Ne serait-il pas nécessaire d’apporter plus de transparence dans la gestion des Migac, en particulier de l’aide à la contractualisation ?

Yves Gaubert. - Il convient de nuancer le jugement porté sur les activités non incluses dans la T2A. Pour prendre l’exemple des urgences, celles-ci sont financées de trois façons : une part forfaitaire ; une part fonction du nombre de passages ; une part financée dans le cadre des GHS. Chaque GHS est en effet construit de façon à tenir compte de son degré théorique de passage par les urgences, que l’établissement dispose ou non d’un service d’urgences.

Concernant les greffes et les prélèvements d’organes, la grille tarifaire est également triple : un paiement forfaitaire ; un paiement fonction du nombre de greffes ; la greffe elle-même, rémunérée à travers un GHS spécifique.

Nous sommes favorables à la mise en œuvre différée de la T2A dans les hôpitaux locaux. Ces établissements concentrent un nombre important de personnes âgées.

Compte tenu du mode de construction de la T2A, il serait biaisé de vouloir les rémunérer à la valeur moyenne du GHS. La durée de séjour est en effet un facteur déterminant du tarif alors même que l’âge avancé d’un patient conduit nécessairement à une durée de séjour plus longue que la moyenne.

Jacky Le Menn. - Vous souhaiteriez donc que les hôpitaux locaux soient dispensés de la T2A ?

Yves Gaubert. - Plusieurs hypothèses sont envisageables. Soit on limite la part de la T2A dans le financement des hôpitaux, soit on essaie de construire un système plus équitable en augmentant de façon considérable le nombre de GHS de façon à prendre en compte la situation particulière de chaque type d’établissement. Cette dernière option entraînerait des difficultés techniques non négligeables. La FHF est plutôt favorable à un financement complémentaire en dotation.

Le système dérogatoire de tarification du ticket modérateur s’arrêtera à la fin de l’année 2012. Avant la T2A, les patients payaient le ticket modérateur sur l’ensemble des charges de l’hôpital, y compris sur les missions d’intérêt général. Cela a posé problème au moment de la mise en place du nouveau système de tarification : soit le ticket modérateur était inclus dans les Migac, soit on maintenait un système de calcul spécifique. C’est cette deuxième option qui a été retenue à travers le TJP, ce qui conduit aujourd’hui à une situation injuste puisque des missions d’intérêt général telles que le Samu/Smur, qui bénéficient à l’ensemble de la population, sont en partie financées par les seuls patients hospitalisés. Cette situation est d’autant plus problématique que les hôpitaux compensent l’évolution insuffisante de l’Ondam par une augmentation plus soutenue des recettes de titre 2 (5,32 % en 2010) qui sont à la charge des mutuelles et des patients. Cela pose de grosses difficultés que l’aide médicale d’Etat (AME) préfigure à une échelle réduite : le fait de déplacer le coût de l’AME du TJP vers le GHS induit pour certaines structures des pertes financières importantes. Il y a là un véritable sujet qui résulte d’un manque de

préparation de la réforme de la T2A en 2004 et du sous-financement de l’activité des hôpitaux.

Catherine Génisson. - Je note avec satisfaction un retour partiel vers l’activité chirurgicale à l’hôpital, malgré les réserves que vous avez exposées liées aux différences d’activité entre secteurs public et privé. Je soutiens votre dénonciation des effets pervers de la convergence tarifaire intersectorielle. Ne peut-on pas observer un phénomène équivalent au sein des hôpitaux publics, entre centres hospitaliers et centres hospitaliers universitaires ? Les professionnels de santé vous interpellent-ils sur l’aspect chronophage de la gestion de la T2A, alors mêmes qu’ils disposent de moyens extrêmement contraints pour répondre aux besoins des patients ? Comme vous l’avez démontré, au-delà de l’évaluation comptable, il convient de disposer d’outils permettant de mener une évaluation qualitative de la T2A.

Gilbert Barbier. - 80 % du déficit des hôpitaux sont portés par cinquante établissements. Quelle est la part des CHU, des hôpitaux généraux ou des hôpitaux locaux ? Avez-vous pu comprendre les raisons des difficultés de ces établissements ? Est-ce lié à un phénomène de sous-activité ? Pouvez-vous nous apporter plus d’éclaircissements sur les évolutions que propose la FHF concernant la T2A ? Ce système de tarification est selon vous à l’origine d’une inflation d’actes inutiles. Comment analysez-vous cela à l’échelle de la FHF ? Les services d’urgence sont bien souvent contraints, en particulier dans les hôpitaux généraux, de renvoyer à leur domicile des patients faute de place : quelles solutions proposez-vous ?

René-Paul Savary. - Les conférences régionales de santé et de l’autonomie des ARS tendent à isoler certains CHU. Quel est votre sentiment sur cette situation ? Je suis surpris de la façon dont vous parlez du « secteur commercial ». Les secteurs public et privé sont selon moi complémentaires et le meilleur moyen de maintenir un service public de qualité et de proximité est de jouer sur ces complémentarités, en particulier compte tenu des contraintes budgétaires fortes que nous connaissons actuellement. Les dépassements d’honoraires peuvent en outre contribuer au maintien de certains chefs de service dans les hôpitaux publics. Enfin, quelles sont vos propositions d’harmonisation des centres d’appels pour les urgences ?

Ronan Kerdraon. - Pour paraphraser Winston Churchill, la T2A est finalement le pire des systèmes à l’exception de tous les autres. La plate-forme de propositions de la FHF propose d’adapter le système et non de l’abandonner. Deux choses m’interpellent sur ce point : vous souhaitez que les collectivités puissent venir compléter les financements nationaux. N’est-ce pas difficilement envisageable compte tenu de la situation financière des collectivités territoriales ? Ne craignez-vous pas d’encourager l’Etat à se désengager encore un peu plus du financement des hôpitaux publics ? La complémentarité entre secteurs public et privé est en effet souhaitable, à conditions que les deux secteurs disposent de moyens équitablement répartis. Or l’hôpital public manque aujourd’hui cruellement de moyens au regard des cliniques. Enfin, pourriez-vous nous éclairer sur

Ronan Kerdraon. - Pour paraphraser Winston Churchill, la T2A est finalement le pire des systèmes à l’exception de tous les autres. La plate-forme de propositions de la FHF propose d’adapter le système et non de l’abandonner. Deux choses m’interpellent sur ce point : vous souhaitez que les collectivités puissent venir compléter les financements nationaux. N’est-ce pas difficilement envisageable compte tenu de la situation financière des collectivités territoriales ? Ne craignez-vous pas d’encourager l’Etat à se désengager encore un peu plus du financement des hôpitaux publics ? La complémentarité entre secteurs public et privé est en effet souhaitable, à conditions que les deux secteurs disposent de moyens équitablement répartis. Or l’hôpital public manque aujourd’hui cruellement de moyens au regard des cliniques. Enfin, pourriez-vous nous éclairer sur