Em primeiro lugar, importa considerar algumas características do
Estado português, que, não sendo exclusivas deste país, se revestem
entre nós de algumas peculiaridades. Boaventura Sousa Santos, em especial, tem insistido no "particularismo" próprio do Estado em Portugal e n a "grande heterogeneidade e fragmentaridade" da sua actuação, em boa medida resultantes de diversas formas de interpenetração entre os "espaços estruturais das sociedades capitalistas", a saber: espaço doméstico, espaço da produção, espaço da cidadania e espaço mundial (Santos. 1994). Julgo não ser abusivo considerar que as práticas de poder local e, especificamente, as relações que se estabelecem entre os diferentes níveis de organização do Estado são factores que concorrem para as referidas heterogeneidade e fragmentaridade.
Uma expressão dessa "configuração interna" reside n a própria organização do sistema político-administrativo que, na descrição de Fernando Ruivo, patenteia duas faces: "uma é constituída pelo discurso normativo que lhe preside, por todo o corpo de regras a que ele é suposto obedecer na concretização de directivas anteriormente emitidas, pela racionalidade com princípio, meio e fim de que se deve encontrar animado; outra, ao contrário, são os processos reais de actuação, as descontinuidades que se criam entre níveis decisórios e níveis implementadores, as variadas racionalidades pragmáticas e flexibilidades negociais de quem lida mais imediatamente com o tecido social activo."
(Ruivo, 1994, p. 99). Os traços destas faces não se encontrarão entre nós tão vincados como em países com tradição de um mais elevado grau de distinção entre o político e o administrativo (embora as nossas ideias sobre um dos paradigmas desta tradição - o Reino Unido- fiquem um pouco abaladas após saborearmos a série "Yes, Minister"). Em casos como o das escolas primárias, os níveis de decisão e de "implementação" são diversos e misturados e o "discurso normativo" não se apresenta animado de tão elevada coerência e racionalidade.
Uma segunda linha de força é a natureza relacional do poder autárquico, n u m quadro de ligações com espaços mais vastos (Giddens, 1987). Enquanto enraizado n u m a história secular, dotado de consagração constitucional e legitimado eleitoralmente, o poder local é autónomo face ao poder central; como poder que busca legitimidade pela "obra feita" e pela capacidade de atender a necessidades dos munícipes, carece, dada a limitada competência atribuída pelo quadro legal e a ainda mais limitada capacidade financeira, de m a n t e r u m a relação de dependência avulsamente negociada com o poder central, n u m jogo de aparelhos políticos, administrativos e partidários de difícil destrinça: "enquanto actor colectivo, o local negoceia continuadamente a sua posição na hierarquia dos locais: é um local relacional" (Ruivo, 1994, p. 97).
Agindo, assim, entre o quadro jurídico de competências e atribuições e o recurso a processos negociais e ao informal, o autarca português não é u m "mero administrador político" nem um simples aplicador "de directivas formuladas no quadrante da política e administração centrais" (Ruivo, 1994, p. 100). É um mediador entre centro e periferias, n a administração e na política, agindo em zonas de incerteza e de penumbra, aproveitando informalmente d a s margens de m a n o b r a . Estes processos são potenciados, p a r a além da referida dependência financeira das autarquias, pela necessidade que o político local sente de reforçar a sua autoridade no (re)conhecimento pelos concidadãos das suas capacidades pessoais de bem negociar com o nível central, de fazer trocas políticas e de insinuar ou exibir altas cumplicidades, em suma, do seu capital político de "notoriedade" e de "popularidade" (Bourdieu, 1989, p. 190).
Uma terceira nota diz respeito à formas de legitimidade do poder local de que Mozzicafredo e colaboradores identificaram quatro: (i) pelo procedimento (eleições e mecanismos jurídico-políticos), (ii) pelo conteúdo (realizações, satisfação de necessidades e reivindicações dos munícipes), (iii) pela participação (consulta de pessoas e organizações, negociação com associações e parceiros locais); (iv) pela manifestação carismática- pessoalizada do poder, em especial sob a forma de "presidencialismo municipal" (Mozzicafredo [et ai.], 1991, p. 141). Ouso sugerir que as práticas municipais maioritárias decorrem da primeira forma de legitimidade, sublinham a segunda, praticam pouco a terceira e cultivam a quarta. Também às autarquias se pode aplicar, pelo menos em parte, a ideia de que a incipiência das estruturas de representação formal dos cidadãos e a debilidade das práticas de trabalho e de decisão colegial reforçam a ambivalência da relação com o Estado: desconfia-se dele, por faltar às promessas e ser prepotente e de difícil acesso, mas requer-se a sua intervenção a todo o propósito, "como se ele fosse um pai atento às
aflições dos filhos" (M.A., 1993, p.124). Mas a atenção é desigual, as decisões
tendem a ser avulsas e reforçam-se os sentimentos de rivalidade fraterna, inibidores de uma mais intensa prática de cooperação intermunicipal. Em quarto lugar, é frequente atribuir-se ao nível local u m a maior propensão para a cedência a pressões de interesses particulares e para o eleitoralismo. Podemos encontrar um bom exemplo n a área que aqui nos ocupa: o facto de o número de escolas primárias encerradas ser diminuto, face ao número das que vão entrando nos limiares que indicam oficialmente a "suspensão", é por alguns justificado pelo "reforço da acção das autarquias no ensino básico", que terá permitido mais espaço de manobra ao "jogo das influências locais, de acordo com o qual pode ser preferível manter u m a escola de três ou quatro alunos a perder eleições para u m a assembleia de freguesia" (Antunes, 1989, p. 108). Entendo que a "acusação" de eleitoralismo, neste como noutros casos, carece de aprofundamento, de que indico alguns rumos: (i) se os eleitores (entre eles pais e professores...) penalizam os autarcas que encerram escolas é
porque têm razões para as quererem abertas, razões que entendem e poderão explicitar, pois "os agentes humanos, ou os actores - utilizo estes termos de modo indiscriminado - são capazes de compreender o que fazem enquanto o fazem; esta capacidade é inerente ao que fazem" (Giddens, 1987, p. 33); (ii) conhecidas estas razões, importa contrapor os argumentos que se lhe opõem ou, pelo menos, com aquelas concorrem, mobilizando diferentes noções de bem comum ou implicando diversas escalas de percepção dos problemas; (iii) julgo que será difícil provar a relação entre o encerramento de uma escola e um resultado eleitoral. Por outro lado, os "jogos de influência" não são uma particularidade do nível local. Apresentam u m a expressão eminentemente local porque esta é a escala em que o problema ganha mais visibilidade, independentemente do maior ou menor grau de centralização dos processos de decisão. É também no sistema político-administrativo local que mais transparece que eleitos, funcionários, dirigentes de associações de índole profissional, económica ou cultural mantêm redes de conhecimento, cooperação e favores que lhes permitem jogar entre os seus interesses e os dos eleitores ou "utentes" e as orientações emanadas da administração, limitando a capacidade de intervenção desta.
Como quinto aspecto a sublinhar, a existência, no sistema político local, de um défice de exercício do poder. Para a equipa de investigadores citada, "mais que um problema de autonomia ou dependência, o défice de poder do sistema político local traduz-se n u m desfasamento entre as potencialidades e as capacidades de poder dos governos locais" (Mozzicafredo [et ai.], 1991, p. 149). Concentrados n a satisfação de necessidades de infraestruturas e equipamentos básicos, as autarquias têm revelado dificuldade de contribuir decisivamente p a r a outras vertentes de desenvolvimento, de mobilizar os parceiros, de definir objectivos comuns, de ver para além do curto prazo, em suma, de encontrar novas formas de exercício do poder autárquico que aproveitem as potencialidades deste como dinamizador do desenvolvimento local. As insuficiências de financiamento, o cultivo de certas formas de legitimidade, a natureza do relacionamento com o poder central, de algum
modo inibidora da cooperação intermunicipal, serão alguns dos fundamentos desse "défice". No meu entender, o problema que aqui nos ocupa é um bom caso, a merecer ser analisado nesta perspectiva.