demande (art. 105 al. 2 Cst./AR).'" Ce droit de vote (Stimmrecht) doit être entendu comme actif et passif, donc comprenant l'éligibilitéY~ Le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures est le seul qui soumet l'acquisition de droits poli-tiques par des étrangers à une demande de leur part.
82. A ce jour, trois communes ont octroyé les droits politiques aux étrangers, de nombreuses autres ayant rejeté des propositions en ce sens. ln
3.2.9
Bâle-Ville
83. Le canton de Bâle-Ville ne compte que trois communes: la Ville de Bâle, qui est administrée directement par le canton et les communes de Bettingen et de Riehen.
Celles-ci ont, en vertu de la nouvelle constitution cantonale entrée en vigueur en 2006, la faculté d'étendre le droit de vote en matière communale «à d'autres caté-gories d'habitants" (art. 40 al. 2 Cst./BS)'" que les Suisses et Suissesses de 18 ans révolus qui en disposent sur le plan cantonal (art. 40 al. 1 Cst./BS), ce qui vise notamment les étrangers.129 Les deux communes concernées disposent donc, comme les communes appenzelloises, de la plus grande liberté pour aménager un éventuel droit de vote des étrangers. Elles n'ont toutefois pas fait usage de cette faculté pour l'instant.130
122 Constitution du canton des Grisons des 1 B mai et 14 septembre 2003 [RS/GR 110.100; RS 131.2261.
123 L'avant-projet de Constitution posait la condition de ['autorisation d'établissement, cf.
HEUSSER (n. 21. 68.
'" AC/GE (n. 941. 11; RUDIN (n. 351. N 25.42.
115 Constitution du canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures du 30 avril 1995 IRS/AR 111.1; RS 131.224.11.
126 CommÎssion fédérale des étrangers, Se responsabiliser et s'engager: Participation structu-relle dans les cantons - Etat septembre 2007. p.29, disponible sous http://www.ekm.
admin.ch/de/themen/doku/stud_partizipation.pdf 117.05.10); AC/GE (n. 941. 11.
'" RUDIN (n. 351. N 25.39.
128 Constitution du canton de Bâle-Ville du 23 mars 2005 (RS/BS 111.100; RS 131.222.11.
129 RUDIN (n. 351. N 25.44.
"" RUDIN (n. 351. N 25.44.
203
84. On notera que les électeurs bâlois avaient rejeté en 1994 une initiative populaire visant à accorder le droit de vote aux niveaux cantonal et communal aux étrangers résidant en Suisse depuis huit ans dont trois dans le canton.'" Lors de la révision totale de la Cst./BS, la proposition d'introduire le droit de vote des étran-gers au niveau cantonal n'a finalement pas été retenue.132
3.2.10 Les tentatives infructueuses dans les autres cantons
85. Il ne paraît pas utile de détailler ici toutes les tentatives d'accorder des droits politiques aux étrangers qui ont échoué dans les autres cantons suisses. Il suffit de relever qu'elles ont été nombreuses et qu'eUes ont porté sur des propositions très différentes quant à leur portée (droit de vote avec ou sans éligibilité, droit limité aux communes ou concernant aussi le niveau cantonaJ) et quant aux cqnditions posées pour l'accès aux droits politiques.
86. nes scrutins populaires'l3 ont eu lieu sur le droit de vote des étrangers, le plus souvent suite à des initiatives populaires, notamment dans les cantons de Zurich (en 1993),'" Argovie (en 1996), Berne (en 1994), Uri (en 1995) et Soleure (en 1997). Les majorités rejetantes ont chaque fois été très claires.
87. La question a aussi été discutée lors de la révision totale de plusieurs constitutions cantonales. Dans tous les cas, l'octroi du droit de vote aux étrangers a été rejeté déjà au stade de l'élaboration du projet de constitution. Il en a été ainsi notamment à Saint-Gall, Schaffhouse, Berne, Lucerne, Zurich et au Tessin.l35 A Berne, Je parlement a encore rejeté en 2007 un projet du gouvernement concer-nant le droit de vote communal,136 mais une initiative populaire sur le même sujet a abouti en 2008. Elle est actuellement pendante devant le parlement.'"
3.3
L'exercice de droits politiques dans un autre Etat88. Pendant longtemps, la Suisse n'a pas considéré comme admissible le déroulement d'opérations électorales d'autres pays sur son territoire. Les étrangers pouvaient certes se rendre dans leur pays d'origine pour y voter et revenir ensuite en Suisse. Mais il n'était pas question qu'ils puissent exercer en Suisse même les droits politiques que leur conférait leur pays d'origine.'"
131 MAHON & PULVER (n. 91. N 10.
'" RUDIN ln. 351. N 25.29.
133 Sur ces différents scrutins. voir MAHON & PULVER ln. 91. N 10; HEUSSER ln. 21. 66.
I:U; Sur cette initiative populaire zurichoise. voir LOCATI HARZENMOSER ln. 271. 17655.
135 Sur ces processus. voir MAHON 8. PULVER ln. 91. N 11; HEUSS ER (n. 21. 67 ss; RUDIN (n. 351.
N 25.31. 25.45. 25.46. 25.47 et 25.48.
136 RUDIN (n. 351. N 25.49.
137 http://www.sta.be.ch/sitelfr/wahlenabstimmungen-initiativen-haengige 117.05.101.
". RUDIN ln. 351. N 25.86.
204
89. La justification de cette pratique était double. D'une part, l'exercice en Suisse de droits politiques relatifs à un autre pays était considéré comme portant atteinte à la souveraineté helvétique. De façon cohérente, la Suisse n'admettait pas non plus que les Suisses de l'étranger exercent leurs droits politiques suisses dans leur pays de résidence. D'autre part, et certains y voyaient la vraie raison de cette pra-tique restrictive, les activités politiques des étrangers étaient vues comme mena-çant la sécurité de l'Etat. '"
90. Avec la modification intervenue en 1991 de la loi fédérale sur les droits politiques des Suisses de l'étranger du 19 décembre 1975,"" qui a permis à ceux-ci de voter par correspondance dans leur pays de résidence, la première motivation est clairement tombée. C'est ainsi que, par circulaire du 3 octobre 1994, le Conseil fédéral a décidé d'admettre l'organisation d'opérations électorales relatives à d'autres pays dans les représentations de ces pays, voire dans d'autres locaux. 141
Les étrangers peuvent donc aujourdbui exercer en Suisse les droits politiques que leur confère leur pays d'origine pour autant que celui-ci prévoie une procédure adéquate à cet effet. Un débat public, conforme à la libetté d'expression dont bénéficient les étrangers, peut donc avoir lieu, mais on ne constate pas pour autant que de véritables campagnes électorales étrangères se déroulent sur le territoire suisse. Il faut cependant remarquer ici que la taille de la Suisse, largement cou-verte pas les médias des pays voisins, fait que les campagnes menées dans ces pays y sont suivies avec beaucoup d'attention.
3.4
Conclusions intermédiaires91. La première observation qui s'impose au vu du panorama qui vient d'être esquissé est que l'octroi des droits politiques aux étrangers est en Suisse un proces-sus lent, qui progresse à pas comptés, bien que les tentatives pour le faire avancer ont été nombreuses.
92. Le succès de ces diverses tentatives a été très modéré, les électeurs suisses se montrant réticents, particulièrement en Suisse alémanique, à partager leurs droits politiques avec des étrangers. Une seule initiative populaire a trouvé grâce devant le corps électoral, dans le canton de Genève.'" Les propositions spécifiques des autorités n'ont guère eu plus de succès. C'est en définitive surtout dans le cadre des révisions totales des constitutions cantonales que les avancées en la matière ont pu survivre à la sanction populaire. En définitive, cinq cantons, tous romands, ont offert des droits politiques aux étrangers au moins au niveau communal. Dans trois autres, les communes ont la faculté de conférer le droit de vote aux étrangers.
'" RUDIN ln. 351. N 25.87.
140 RS 161.5.
'" RUDIN ln. 351. N 25.89.
142 Supra N 76.
205
93. Si le développement des droits politiques des étrangers ne progresse que très lentement, avec de nombreux coups d'arrêt, il progresse tout de même: les tenta-tives de revenir sur l'octroi de ces droits, une fois celui-ci advenu, ont toutes échoué. Et les cantons qui ont fait un premier pas ont souvent accepté, par la suite, d'ouvrir un peu plus leur espace politique aux étrangers.
94. Une deuxième observation évidente est l'extrême diversité des solutions choisies: il n'y a pas deux cantons dans lesquels l'étendue des droits politiques des étrangers et les conditions posées à leur octroi sont exactement les mêmes. La subtilité de la combinaison des conditions d'octroi rend d'ailleurs difficile un clas-sement des cantons selon leur «générosité» à l'égard des électeurs étrangers. Vaut-il mieux pour ces derniers un délai de domicVaut-ile légal en Suisse de huit ans sans autre précision (le cas de Genève) ou un délai de cinq ans seulement, mais dans le canton et couplé avec l'exigence d'une autorisation d'établissement (le cas de Fri-bourg)?
95. Cette deuxième remarque dément clairement dans la pratique l'idée, parfois avancée sur le plan théorique ou comme argument politique, de l'indissociabilité des droits politiques.143 S'agissant de leur exercice par les étrangers, ces droits sont non seulement accordés ou non de façon différenciée suivant le niveau institu-tionnel - Confédération, cantons, communes - mais ils sont aussi souvent décou-plés. Ainsi, dans plusieurs cas, l'éligibilité n'accompagne pas le droit de vote.
L'éligibilité elle-même peut être limitée à certaines fonctions. Quant au droit de vote, on a vu que le Jura l'exclut sur certains objets.144 Actuellement, aucun canton ne prévoit d'octroyer aux étrangers que le seul droit de signer des référendums ou des initiatives populaires, mais une telle fonnule serait logiquement et juridique-ment parfaitejuridique-ment envisageable. En revanche, aucun canton n'a songé à établir des différences en fonction de l'origine des étrangers. Au demeurant, le seul motif qui pourrait éventuellement justifier une telle différence, à savoir la réciprocité, n'a guère de portée pratique pour la Suisse à l'heure actuelle.
96. Un point réunit toutefois presque tous les cantons qui ont accordé des droits politiques aux étrangers: à l'exception d'Appenzell Rhodes-Extérieures, aucun d'entre eux ne prévoit que ces droits ne sont accordés que sur demande. Les étran-gers qui remplissent les conditions sont inscrits automatiquement sur les listes électorales, '" conformément à la pratique générale en Suisse pour l'ensemble des électeurs. 146
143 Sur cette question, d'une manière générale, voir F, DElPEREE. Les droits politiques des étrangers, Paris: Presses universitaires de France 1995,45 ss.
1" Pour un panorama des pOSSibilités de différenciation, voir RUDIN ln. 351. N 25.51.
1'5 Commission fédérale des étrangers ln. 1261. 10.
1'6 T. POLEDNA, WahtrechtsgrundsiHze und kantonale Parlamentswahlen. Zurich: Schulthess 1988,230.
206
97. Une troisième observation concerne la prise en considération du séjour illégal en vue de l'obtention des droits politiques: au vu des réglementations étudiées, il n'en est pas question. Quelle que soit la formule choisie - exigence d'une autorisa-tion de séjour ou d'établissement, référence à un domicile en précisant parlais que celui-ci doit être «légal» - celle-ci exclut la prise en compte de périodes de séjour clandestin en Suisse. W Cette approche correspond à l'attitude générale en Suisse vis-à-vis des sans-papiers, consistant à éviter de prendre juridiquement en consi-dération cette population,I'8 dans ridée que (l'illégalité ne doit pas être récompen-sée»).lh9