Como já evidenciado ao longo deste estudo, nosso legislador constituinte considerou como necessário distribuir à exaustão as competências tributárias aos entes federativos, o que originou um sistema tributário rígido. Nesse sentido, é precisa a assertiva de Paulo de Barros Carvalho de que:
O tema das competências legislativas, entre elas o da competência tributária é, eminentemente, constitucional. Uma vez cristalizada a limitação do poder legiferante, pelo seu legítimo agente (o constituinte), a matéria se dá por pronta e acabada, carecendo de sentido sua reabertura em nível infraconstitucional.133
Fica claro que a Carta Constitucional traz os contornos das materialidades dos tributos, e isso é fruto desta opção legislativa: formatar um sistema tributário com regulamentação minuciosa. O legislador constituinte assim o fez pelo fortalecimento da Federação, fixando diretrizes que possibilitaram materializar a autonomia financeira de cada ente federativo e a minimizar os conflitos de competência tanto quanto possível.
Roque Antonio Carrazza segue o mesmo raciocínio:
De fato, a Constituição Brasileira, ao discriminar as competências tributárias, traçou a regra-matriz de incidência (a norma-padrão, o arquétipo) de cada exação. [...] Destacamos que o legislador, ao exercitar qualquer das competências tributárias reservadas à sua pessoa política, deverá ser fiel à regra-matriz de incidência do tributo, pré-traçada na Carta Magna. Absolutamente não pode extravasar este verdadeiro molde constitucional.134
O Imposto sobre a Renda não nos parece fugir à regra. No texto constitucional, há indícios dos elementos de sua regra-matriz de incidência, portanto deverão ser observados pelo legislador ordinário ao exercer sua competência tributária. Essa conclusão decorre,
133CARVALHO, 2007, p. 247. 134CARAZZA,2006,p. 30–1.
naturalmente, das características de nosso sistema constitucional tributário: rigidez e exaustividade, por isso dispensa maiores conjecturas teóricas.
Entretanto, o tema ainda não está devidamente circunscrito. Mesmo se considerarmos que a Carta Constitucional dá os contornos da regra-matriz de incidência dos tributos, não está claro se a materialidade do IR135 se define no texto constitucional. Objetivamente: há um conceito constitucionalmente pressuposto de renda (em sentido amplo)? Acreditamos que sim — e um conceito oposto ao defendido pela corrente legalista da renda.
Com efeito, a Constituição expressa a materialidade do IR e apresenta seu conteúdo semântico. A opinião de Bulhões Pedreira, um dos grandes estudiosos do IR, senão o maior, é que:
A Constituição Federal autoriza a União a impor tributos sobre a “renda e proventos de qualquer natureza”. No exercício do poder Legislativo cabe ao Congresso Nacional definir, na legislação ordinária, o que deve ser entendido por renda, para efeitos de tributação. Mas ao definir renda tributável o Congresso Nacional tem o seu poder limitado pelo sistema constitucional de distribuição do poder tributário, e fica sujeito à verificação, pelo Poder Judiciário, da conformidade dos conceitos legais como os de renda e proventos de qualquer natureza constante da Constituição, mas não ampliá-lo além dos limites compatíveis com a distribuição de rendas.136
Também José Artur Lima Gonçalves analisou o problema e concluiu que existe um conceito de renda constitucionalmente pressuposto. Diz ele: “A própria Constituição fornecerá, portanto, ainda que de forma implícita, haurível de sua compreensão sistemática, o conteúdo do conceito de renda por ela — a Constituição — pressuposto”.137
Paulo Ayres Barreto partilha da opinião idêntica:
135 Não nos esqueçamos das implicações que decorrem, também, da base de cálculo, dada a vinculação estreita entre o critério material e o critério quantitativo da regra-matriz de incidência.
136PEDREIRA, José Luiz Bulhões. Imposto de Renda. Rio de Janeiro: Justec, 1979, p. 02.
137GONÇALVES, José Artur Lima. Imposto sobre a Renda: pressupostos constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 171.
Destarte, é crucial construir, com base no Texto Magno, o conceito de renda — e assim de cada uma das materialidades nele (texto constitucional) referidas — sob pena de comprometimento do funcionamento do subsistema constitucional tributário, notadamente no que concerne à sua rígida repartição da competência impositiva.138
Essas ponderações levam à constatação de que sobra pouca margem de liberdade ao legislador ordinário para elaborar os enunciados prescritivos que vão originar as normas jurídicas atinentes à tributação. Sua atuação encontra balizas diretamente na Magna Carta, que devem ser observadas sob pena de a exação instituída ser incompatível com o sistema jurídico pátrio e, assim, ser extirpada dele por atuação do Poder Judiciário, como observa Bulhões Pedreira.
Com base nessas inferências, podemos concluir que a atuação do legislador infraconstitucional é engessada? Ou seja, que não lhe cabe estabelecer nenhum critério sobre o conceito de renda? A resposta a essa pergunta requer cuidados. Não questionamos o fato de que a Constituição Federal traça os contornos do conceito de renda — logo, sua base deve dela advir. Mas temos como certo que a Constituição não precisa tal conceito; apenas o delimita, e tal delimitação não advém só da estrutura de nosso sistema jurídico (rígido e exaustivo), como também — e sobretudo — do conteúdo, do sentido e do alcance dos termos empregados pela Lei Maior.
Todo vocábulo usado pela Constituição está impregnado de um conteúdo semântico mínimo, decorrente de seu uso comum, a que deve se ater o legislador infraconstitucional ao exercer sua função. Ele não poderá extravasar o conteúdo mínimo dos termos constitucionais.139 Por isso não desprezamos a possibilidade de o legislador ordinário conceituar a realidade renda, mas é imperioso que não descuide dos limites impostos pela
138BARRETO, 2001, p. 70.
139 Eis por que Roque Antonio Carrazza afirma que “[...] toda palavra (ou expressão) possui um ponto central, incontroverso, acerca de cuja significação as divergências são impossíveis. Era o que pretendia exprimir Jellinek quando prelecionava que ‘um conceito tem limites, do contrário não seria um conceito’” — ver: CARRAZZA, 2008, p. 63.
Carta Constitucional. Como dissemos, os termos da Constituição padecem de vagueza e ambigüidade, que impedem uma compreensão unívoca da mensagem legislada. Por causa disso, parece-nos conveniente “redefinir” no âmbito infraconstitucional os conceitos referidos pela Carta Magna, para, assim, precisarmos o comando.
Roberto Quiroga Mosquera traduz esse pensamento:
Claro está para nós que ao legislador ordinário federal é dado o direito de redefinir vocábulos utilizados no Texto Constitucional, no sentido de esclarecer o significado dos termos lingüísticos. Essa é uma tarefa natural e decorrente das deficiências da linguagem ordinária, fonte primeira da linguagem jurídica. Como já dissemos anteriormente, assim o fazendo, o legislador estará colaborando com o processo de comunicação social, mais especificamente, ele estará aperfeiçoando a linguagem do Direito Positivo.140
Na visão desse estudioso, o artigo 43 do CTN contém uma definição estipulativa, ou seja, uma definição cujo significado é dado pelo intérprete, como já asseveramos.
Gisele Lemke141 adota uma linha que, em último plano, assemelha-se à que nos referimos, embora a denomine de teoria legalista em sentido amplo. Essa autora também entende que cabe ao legislador ordinário estabelecer o conceito de renda, com o impedimento da tomada de fatos que, evidentemente, não reflitam renda, segundo o a Carta Constitucional prevê. A despeito da nomenclatura diferenciada, as perspectivas são similares. Portanto, recomenda-se o redesenho da materialidade/base de cálculo dos tributos — no que nos interessa do IR — pelo legislador infraconstitucional ao exercer sua competência tributária. Mas essa atuação encontrará limites nos parâmetros da Constituição Federal.
Nesse panorama, o legislador infraconstitucional pode, ao definir renda, adotar um conceito menos amplo do que aquele previsto pela Constituição. Por exemplo, ele pode suprimir a tributação dos ganhos de capital sem que disso resulte alguma incompatibilidade com o sistema jurídico. Inadmissível é ir além das balizas constitucionais; é o que ocorre, por
140MOSQUERA, 19 – Imposto sobre a renda p. 47
141LEMKE, Gisele. Imposto de renda: os conceitos de renda e de disponibilidade econômica e jurídica. São Paulo: Dialética, 1998, p. 30.
exemplo, com as disposições legislativas que pretendem tributar como renda valores movimentados por instituições financeiras.
Enfim, preservar a competência impositiva discriminada na Constituição Federal supõe uma questão de conteúdo, de modo que os conceitos por ela mencionados deverão ser pormenorizados pelo legislador ordinário em atenção ao rigor do discurso. Como os conceitos de renda e proventos não se diferem, cabe ao legislador ordinário conformá-los, respeitando — é óbvio — os limites postos pela Constituição.