Un code de bonne conduite

La Banque de France (2003) a fait valoir à juste titre que, compte tenu des contraintes entravant la mise en œuvre des réformes souhaitées, il convenait d’opter pour une solution médiane à mi-chemin entre l’approche contrac-tuelle et l’approche statutaire. Le principe serait celui d’un accord portant sur les modalités à observer en cas de restructuration de la dette, de manière à ce qu’aucune des parties ne soit tentée d’interpréter les actions de l’autre comme hostiles et malintentionnées.

Selon le modèle élaboré par la Banque de France, « le code de bonne conduite établirait un certain nombre de principes et de bonnes pratiques visant à faciliter l’émergence d’une résolution ordonnée des difficultés liées au fardeau du surendettement ». Cela nécessite :

– l’établissement anticipé de contacts avec les créanciers avant et au moment de la survenue de difficultés liées au service de la dette ; – un échange d’information loyal entre toutes les parties concernées ; – une représentation loyale des créanciers (par le biais des CAC) ;

L’objectif serait de préserver la situation financière du débiteur : à cette fin, différents instruments pourraient être envisagés, comme des mesures de refinancement concertées (rollover), l’octroi de financements additionnels ou des mesures concertées de cessation de paiement.

Toute procédure de renégociation de la dette devrait être axée sur l’objectif final de rétablir la soutenabilité de la dette. Le FMI fournirait à toutes les parties concernées les éléments d’information nécessaires à l’éta-blissement d’une solution soutenable.

Cette méthode a le mérite de briser certains tabous et d’offrir une feuille de route utile pour trouver une solution en cas de crise. L’existence d’un code de conduite de ce type est propice à l’établissement d’attentes et de rai-sonnements partagés convergeant vers la définition d’exigences communes à l’égard des parties concernées.

S’il est un point qui mérite toutefois un examen plus approfondi, c’est celui de la mise en œuvre du code. Nous ne sommes pas ici en présence d’un modèle susceptible d’être mis en œuvre de manière spontanée par les acteurs concernés, comme c’est le cas lorsque chacun agit en fonction de l’attitude de son partenaire. Il s’agit plutôt d’un modèle dans lequel chacun des partenaires, créanciers ou débiteurs, est censé, chacun à son tour, agir conformément à ce que l’on attend de lui.

Afin d’illustrer plus précisément ce point, étudions à présent deux cas de figure dont la résolution pourrait être facilitée par le recours au code de bonne conduite.

2.11.1. Objectif : atténuer les tensions quand la dynamique de dette est soutenable

Le code de bonne conduite analyse tout d’abord le cas où la dynamique de la dette est supposée soutenable à moyen terme, mais le service de la dette est soumis à des tensions passagères. Il est alors inutile de procéder à une réduc-tion de la dette. « Les créanciers sont tenus d’accorder des financements à des conditions viables ». Dans de telles circonstances, l’existence d’un code de bonne conduite serait-elle de nature à constituer une aide ? Probablement, mais ce n’est pas certain non plus. « Une gestion proactive de la dette peut s’avérer bénéfique ». Toutefois, il suffit que le pays soit jugé présenter un risque pour que les spreads augmentent, entraînant de ce fait un risque d’explosion de la dette. Dans de telles circonstances, c’est au débiteur qu’il incombe, avec l’aide du FMI, de faire preuve d’un comportement approprié.

C’est là que notre proposition entre en ligne de compte : les débiteurs devraient s’engager auprès du FMI à mener une politique appropriée, avec le soutien financier du Fonds (prêteur en premier ressort).

2.11.2. Proposer une solution au cas où le débiteur n’est pas en mesure d’assumer la charge dans les conditions contractuelles initialement prévues

Le code de bonne conduite analyse ensuite un second cas de figure, lorsque la dette n’est plus soutenable et qu’il revient aux prêteurs d’accorder leur soutien à une opération de restructuration. Il faut ici trouver le moyen d’éviter la mise en œuvre de stratégies non coopératives par certains inves-tisseurs privés (francs-tireurs...). Le gel des recours en justice et les mesures concertées de cessation des paiements, tels que le suggèrent le code de bonne conduite, constituent des mesures appropriées. Et le recours aux CAC est sans conteste indispensable pour obtenir des investisseurs une attitude plus coopérative. Dans ce cas de figure, « le FMI devrait accepter de faire des prêts en arriérés, sous réserve de la signature entre les créanciers et les débiteurs d’un accord de restructuration de la dette garantissant la soutena-bilité de cette dernière ». Dans ce second scénario, ce sont les créanciers, plus encore que les débiteurs, qui devraient faire preuve de bonne volonté.

En mettant en parallèle ces deux exemples, on constate que l’existence d’un code de bonne conduite peut s’avérer réellement profitable à condition qu’une tierce partie soit en position de garantir le respect du principe d’équité en toutes circonstances. Le FMI pourrait peut-être endosser ce rôle d’instance tierce. Son rôle consisterait dans le premier cas de figure à inciter le pays à agir, et dans le second cas à faire pression sur les créanciers pour obtenir la résolution de la crise, même au cas où cela impliquerait une réduc-tion de la dette. Toutefois, la perspective de renforcer encore plus la respon-sabilité et l’autorité du FMI dans la gestion des crises liées à la dette suscite déjà de vives oppositions. Ainsi que nous le suggérions précédemment, il pourrait être préférable et moins sujet à controverse de confier à une nou-velle instancead hocindépendante, du type du Forum de résolution des liti-ges liés à la dette souveraine (SDDRF), un rôle plus limité de surveillance et de coordination.

Il est important à nos yeux que le code de bonne conduite indique com-ment l’origine des difficultés rencontrées par un pays influe sur les décisions à prendre. Dans le cas d’une chute exogène de la capacité à exporter, il revient au FMI d’expliquer dans quelle mesure elle affecte la soutenabilité de la dette. Si des orientations politiques erronées sont à l’origine de la crise, le FMI devrait mettre en garde publiquement le pays incriminé. Cet élément devrait être pris en compte postérieurement, dans le cadre de la stratégie de prêts en arriérés. En cas de crise de confiance, enfin, le FMI devrait agir en qualité de prêteur en premier ressort.