diplomatique : un instrument accessoire des relations extérieures
126 DU PLESSIS (A. J.), Cardinal de RICHELIEU, Le Testament politique, « Chap. IV », Éd. Par Françoise HILDESHEIMER, Société de l’Histoire de France, Éd. Honoré Champion, 1995; lire également, BAILLOU (J.),
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Chapitre I. – L’origine circonstanciée de la charge de secrétaire d'État aux
Affaires étrangères : l’instrument politique d’un règne
« Tout prospère dans une monarchie où l’on confond les intérêts de l’État avec ceux du prince. »
[Jean de LA BRUYERE]127
« Le droit d’envoyer des ministres, ne peut appartenir qu’à un corps politique jouissant de sa parfaite indépendance. »
[Comte Guillaume de GARDEN]128
127 Les Caractères, « Du souverain ou de la république », 26.
128 Traité complet de diplomatie ou théorie générale des relations extérieures des puissances de l’Europe, Tome II, Librairie de Treuttel et Würtz, 1833, p. 4.
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67. La création de la charge de ministre des Affaires étrangères – plus communément désigné à l’époque par le titre de « secrétaire d'État aux Affaires étrangères » – intervient à une période charnière de l’histoire de France. Érigée sur les ruines du monde médiéval et les désillusions de la Renaissance du « beau XVIème siècle »129, cette institution procède moins d’une logique de structuration de l’appareil diplomatique de la France – ainsi que pourrait le laisser croire l’institutionnalisation croissante des missions diplomatiques de l’époque130 – que d’une volonté réelle d’Henri III de consolider son autorité politique131. Le Roi doit faire face, en effet, à des mouvances contestataires qui trouveront leur point d’orgue dans les terribles guerres de religion de la seconde moitié du XVIème siècle132. C’est dans ce contexte
129 Par l’expression « beau XVIème siècle », les historiens ont coutume de désigner la période allant du début du siècle à 1560, date qui inaugure les guerres civiles et les vicissitudes politiques qui affecteront tant l’autorité monarchique en France, que le précaire équilibre que la patiente construction politique du siècle précédent avait contribué à instaurer entre les grandes puissances européennes. [Lire PELUS-KAPLAN (M.-L.), L’Europe du
XVIème siècle, Coll. Les fondamentaux – Histoire, Hachette supérieur, 2e éd., 2003, p. 105].
130 Pour la doctrine spécialisée, la naissance de la diplomatie moderne remonterait au début du XVIème siècle. Elle serait apparue en Italie sous l’effet conjugué de la Papauté et d’un groupe de cités particulièrement dynamiques : Vienne accueillit ainsi sa première ambassade permanente en 1509, Florence en 1511, Valladolid en 1520, Londres et Venise en 1521, Soleure en 1522 [in OUTREY (A.), « Histoire et Principes de l’administration française des Affaires étrangères (I)», Op. cit., p. 302]. C’est ainsi que d’exceptionnelles et spécialisées, les représentations diplomatiques deviendront, à partir de cette époque « de véritables missions permanentes à compétence plénière » [in BLUMANN (Cl.), « Etablissement et rupture des relations diplomatiques », in Aspects récents du droit des relations internationales, S.F.D.I., Colloque de Tours, Ed. Pedone, Paris, 1989, p. 3 ; lire également, WECKMANN (L.), « Origine des missions diplomatiques permanentes », R.G.D.I.P, avril-juin 1952, n°2, pp. 161-188 ; CAHIER (Ph.), Le droit diplomatique
contemporain, Droz, Genève, 1962, p. 10].
131 Selon SAINT-SIMON, l’attribution du poste de secrétaire d'État des étrangers à Loys de REVOL en 1589 se justifiait moins par des considérations de politique étrangère que par la loyauté du conseiller du Roi. Il qualifiait, ainsi, volontiers Loys de REVOL « d’homme fidèle et de saine réputation, accoutumé à servir le roi dès ses plus jeunes années, bien que, toutefois, en matières d’affaires de cour et de conseils, il n’eût jamais passé pour habile » [in M.A.E., Mémoires et Documents (France), 176 « Saint-Simon », 21, f° 66, v°]. Dans le contexte de crise politique qui avait conduit Henri III à fuir Paris et la Ligue, le dévouement et la docilité apparaissaient alors plus déterminants que le souci de pallier le manque de structuration de l’appareil diplomatique de la France. Précisons, toutefois, que l’absence de hiérarchisation dans la gestion des activités extérieures de la France médiévale n’emportait pas l’inexistence d’une organisation : jusqu’en 1589, la lecture et l’expédition des dépêches à l’arrivée et au départ, en provenance ou à destination de l’étranger, étaient partagées entre les quatre secrétaires des Finances et des Commandements. Admis à siéger au Conseil du roi, ils portaient depuis 1557 le titre de « secrétaires d’État » [lire notamment OUTREY (A.), « Histoire et Principes de l’Administration Française des Affaires étrangères (I)», Op. cit., p. 303]. Par ailleurs, l’attribution d’une charge spécifique en 1589 n’empêcha pas le secrétaire d'État aux Affaires étrangères d’assurer la gestion régulière de la correspondance intérieure avec « à peu près un quart des provinces françaises [justifiant le fait que], dans nos archives du Quai d’Orsay, nous trouvions un fonds France qui n’a aucun rapport avec les affaires de l’étranger, mais qui contient précisément les lettres échangées entre le secrétaire d'État aux Affaires étrangères et les autorités provinciales qu’il était chargé de contrôler » [in OUTREY (A.), « Histoire et Principes de l’Administration Française des Affaires étrangères (I) », Op. cit., p. 306]. Il faudra attendre le règlement du 11 mars 1626 de RICHELIEU pour que le principe d’un monopole de gestion en matière diplomatique soit définitivement reconnu au secrétaire d'État aux Affaires étrangères, à l’exception notable des activités consulaires. A cette date, le ministre va progressivement recentrer l’essentiel des activités de la France à l’étranger et rétrocéder à cet effet, ses prérogatives internes au bénéfice notamment du ministre de l’Intérieur. Le rattachement de l’institution consulaire au ministère des Affaires étrangères sous le Consulat entérinera le processus de structuration de l’appareil diplomatique de la France lancé depuis lors, dans un cycle nécessaire de réformes qui semble ne pas avoir de fin (Voir infra, Partie II-Titre II-Chap. I-Sect. I).
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La seconde moitié du XVIème siècle fut ponctuée par huit guerres de Religion (1562-1563, 1567-1568, 1568-1570, 1572-1573, 1574-1576, 1577, 1579-1580, 1585-1598) opposant les protestants et les catholiques. Chacun de ces conflits fut entériné par une paix religieuse. Les édits de pacification d’Amboise (1563), de Longjumeau (1568), de Saint-Germain (1570), de Boulogne (1573), de Beaulieu (1576), de Bergerac et de Poitiers (1577), de
49 de crise que Loys REVOL inaugure, le 1er janvier 1589, la lignée séculaire des ministres des Affaires étrangères.
68. La décision de Henri III de réserver à un secrétaire d’État nommément désigné, l’essentiel de sa correspondance avec les pays étrangers constitue une réponse juridique aux stratégies de sape politique dont est alors l’objet l’autorité royale. La vulnérabilité de la France n’est pas, en effet, sans susciter l’intérêt de ses puissantes voisines en sus de la convoitise des nombreux prétendants à la Couronne. C’est donc presque « naturellement » que la défense des intérêts du Royaume va s’imposer comme la mission première du secrétaire d’État nouvellement en charge des relations avec « l’Italie, le Piedmont et Savoye, l’Espagne, la Flandre, la Franche-Comté, le Levant, la Pologne, la Suède, le Danemark, l’Angleterre, l’Écosse et la Suisse »133.
69. Au regard de notre Histoire, l’instauration de la charge de secrétaire d'État aux Affaires étrangères est, donc, le fruit d’une convergence d’évènements contradictoires : opportuns pour son titulaire, ils sont souvent source de dangers pour la Royauté. Menacée à la fois dans ses fondements idéologiques (Section I) et institutionnels (Section II), l’autorité monarchique saura tirer les leçons des crises qui l’assaillent dans la seconde moitié du XVIème siècle, notamment à partir du règne d’Henri IV lorsqu’il sera question de refondre les lignes directrices de la politique étrangère afin de les adapter à la conception absolutiste du pouvoir politique. Dans une perspective historique, la création de la fonction de secrétaire d'État aux Affaires étrangères s’est révélée finalement salutaire moins à la défense des intérêts supérieurs de l’État princier que à l’objectif de pérennisation des intérêts du Prince lui-même (Section III).