Le ministre des Affaires étrangères : naissance et évolution d’un représentant de l’État

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Le ministre des Affaires étrangères : naissance et évolution d’un représentant de l’État

Laëtitia Pierry

To cite this version:

Laëtitia Pierry. Le ministre des Affaires étrangères : naissance et évolution d’un représentant de l’État.

Droit. Université d’Avignon, 2011. Français. �NNT : 2011AVIG2025�. �tel-00604011v1�

ACADEMIE D’AIX-MARSEILLE

UNIVERSITE D’AVIGNON ET DES PAYS DE VAUCLUSE

Année 2010/2011

THÈSE

présentée pour obtenir le grade de Docteur en Droit de l’Université d’Avignon et des Pays de Vaucluse

SPECIALITE : Droit public

L

A

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N

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’É

par Laëtitia PIERRY

soutenue le 20 juin 2011 devant un jury composé de

M. Stéphane CAPORAL Professeur à l’Université de Saint-Étienne, Président du jury Doyen honoraire

M. Jean-Éric GICQUEL Professeur à l’Université de Rennes 1 Rapporteur Mme Wanda MASTOR Professeure à l’Université de Toulouse Rapporteur

M. Éric WENZEL Maître de Conférences à l’Université Examinateur d’Avignon et des Pays de Vaucluse

M. Philippe BLACHER Professeur à l’Université d’Avignon et Directeur de thèse des Pays de Vaucluse, Doyen honoraire

École doctorale 537 Culture et Patrimoine

Laboratoire Biens, Normes, Contrats EA3788

T OME 1

III

Thèse honorée d’une subvention du Conseil Régional de la Réunion

IV

En hommage à ma mère et à mes grands-parents :

« Totus Tuus ego sum et omnia mea tua sunt, Maria »

A Ludwig , à mon oncle Joseph, à Éric, à mes amis,

mes soutiens les plus précieux et de tous les instants

V

Remerciements

Ma gratitude va, en premier lieu, à Monsieur le Professeur Philippe BLACHÈR, Doyen Honoraire de la Faculté de Droit d’Avignon, qui m’a fait l’honneur et la joie de diriger cette thèse. Quelle que soit la route que j’emprunterai à l’issue de mon Doctorat, je lui serai toujours reconnaissante pour les conseils, la patience et les encouragements qu’il m’a prodigués durant ces cinq années où j’ai eu l’occasion d’apprécier, outre sa passion avérée pour l’étude du Droit et son enseignement, ses qualités humaines exceptionnelles.

Je remercie, également, Monsieur Éric CHEVALLIER, ancien Porte-parole du Quai d’Orsay et ancien conseiller spécial du ministre des Affaires étrangères et européennes, M.

Bernard KOUCHNER, pour l’entretien cordial qu’il m’a accordé dans le cadre de mes travaux de recherches.

De même, je suis profondément reconnaissante à Monsieur Samuel PRISO-ESSAWÉ, Maître de Conférences en Droit public et Vice-Président du Conseil des Études et de la Vie Universitaire de l’Université d’Avignon d’avoir partagé avec moi son expérience ainsi que sa passion pour l’étude du Droit international public. Je le remercie pour son soutien amical et sa prévenance.

J’adresse également mes remerciements les plus sincères à Madame le Professeure Delphine COSTA, Directrice du Laboratoire Biens, Normes et Contrats et Directrice de l’École Doctorale de l’Université d’Avignon et des Pays du Vaucluse, pour son accueil chaleureux, son soutien et le partage de son expérience, notamment, dans le cadre des séminaires doctoraux du Laboratoire de Droit. A cet égard, j’adresse également ma reconnaissance à l’équipe encadrante du Laboratoire de Droit, notamment à M. le Doyen Franck PETIT, Professeur de Droit privé à l’Université d’Avignon, à Mme Patricia PARTYKA, Maître de Conférences en Droit privé à l’Université d’Avignon, ainsi qu’à tous les intervenants enseignants et doctorants qui, par la pertinence et la richesse de leurs contributions, ont conforté l’intérêt que je porte à l’étude du Droit.

J’ai enfin une pensée toute particulière pour mes amis, Monsieur Michel PACROS, Madame Karine DEMONTE, Monsieur Amor MALLEM, Monsieur Thierry HEBBARD, Monsieur Philippe MORI, Monsieur Jean-Henri BERGÉ, Monsieur Jérôme CORNU, Monsieur Jean-Christophe TIXADOR, Monsieur Lionel CHARBONNEL, Madame Emilie DEVEZE, Madame Mélanie PARISET, Monsieur Guillaume PROTIÈRE, Monsieur et Madame BRU, pour leurs encouragements, leur patience et la bienveillance dont ils ont témoignés à mon égard dans les bons comme dans les mauvais jours. Mes remerciements vont également aux étudiants avec lesquels j’ai eu l’honneur et le privilège de travailler dans le cadre de travaux dirigés et qui ont substantiellement contribué à ma formation. A toutes celles et tous ceux que je n’ai pas pu citer, je leur adresse mes derniers remerciements pour l’honneur et la joie qu’ils voudront bien me faire en se reconnaissant.

VI

La Faculté n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur

VII

VIII

Liste des sigles et abréviations

A.J.D.A. Actualités juridiques de droit administratif A.F.D.I. Annuaire français de droit international

A.J.I.L. American Journal of International Law

App. Appendice

Bull. civ. Bulletin des arrêts des chambres civiles (sect. civ., comm., soc.) de la Cour de cassation

C. Constitution du 4 octobre 1958

Cass. Cour de cassation

Cass. crim. Cour de cassation Chambre criminelle

C.C. Conseil constitutionnel

C.D.E. Cahiers de droit européen

C.D.I. Commission du Droit Internationale

C.E. Conseil d’État

C.E.C.A. Communauté Économique du Charbon et de l’Acier

C.E.D.H. Convention européenne des droits de l’homme

C.E.E. Communauté Économique Européenne

C.E.R.F.D.P. Centre d’Études et de Recherches : Fondement du Droit public

C.E.R.S.A. Centre d’Études et de Recherches de Sciences Administratives et Politiques

Chron. Chronique

C.I.C.I.D. Comité interministériel de la coopération internationale et du développement

C.I.G. Conférence intergouvernementale

C.I.J. Cour internationale de Justice

Circ. Circulaire

C.J.U.E. Cour de Justice de l’Union européenne

C.N.C.D. Commission nationale de la coopération décentralisée

Coll. Collection

Concl. Conclusions

CEDH Cour européenne des droits de l’homme

Comm. Commentaire

C.P.D.N. Comité Permanent de la Défense Nationale

C.P.J.I. Cour Permanente de Justice

C.P.I. Cour Pénale Internationale

C.S. Cour suprême des États-Unis

C.S.D.N. Conseil Supérieur de la Défense Nationale

D. Recueil Dalloz

D.A.E.C.T. Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales

D.G.M. Direction générale de la mondialisation, du

développement et des partenariats

Dir. Sous la direction de

Dr. adm. Droit administratif

E.D.C.E. Études et Documents (Conseil d’État)

E.J.I.L. European Journal of International Law

E.N.A. École Nationale d’Administration

Gaz. Pal. Gazette du Palais

G.I.S.T.I. Groupe d’information et de soutien des immigrés

IX

I.F.R.I. Institut Français des Relations Internationales I.G.A.E. Inspection Générale des Affaires étrangères I.H.E.I. Institut des Hautes Études Internationales

J.C.L. Juris-Classeur

J.D.I. Journal du Droit International

J.E.D.I. Journal Européen de droit international

J.O.CE. Journal Officiel de la Communauté européenne

J.O.R.F. Journal Officiel de la République française. Lois et décrets

L. Loi

L.G.D.J. Librairie générale de droit et de jurisprudence

L.O. Loi organique

L.OL.F. Loi organique relative aux lois de finances

L.P.A. Les Petites Affiches

M.A.E. Ministère des Affaires étrangères

M.A.E.E. Ministère des Affaires étrangères et européennes

N.E.D. Notes et études documentaires

O.C.D.E. Organisation Européenne de Coopération Économique O.E.C.E. Organisation de Coopération et de Développement

Économique

Ord. Ordonnance

P.ES.C. Politique Étrangère et de Sécurité Commune

P.S. Parti Socialiste

P.U.F. Presses Universitaires de France

QSJ ? Que Sais-je ? (Collection)

R.C.A.D.I. Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye

Rec. Recueil des arrêts du Conseil d’État ou Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnance de la CIJ, ou recueil des décisions du Conseil constitutionnel (selon contexte)

Rec. Leb. Recueil Lebon

R.S.A. Recueil des Sentences Arbitrales

R.D.P. Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger

R.F.D.A. Revue française de droit administratif R.F.D.C. Revue française de droit constitutionnel R.G.DI.P. Revue générale de droit international public S.C.A.C. Service de coopération et d’action culturelle

S.D.E.C.E. Service de documentation extérieure et de contre- espionnage

S.F.D.I. Société française pour le droit international R.G.P.P. Révision générale des politiques publiques S.G.A.E. Secrétariat général des Affaires européennes

S.G.C.I. Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne

S.G.D.N.. Secrétariat général de la Défense nationale

S.G.D.S.N. Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale

S.G.G. Secrétariat général du Gouvernement

S.G.P.N. Secrétariat Général de la Police Nationale

T.C.E. Traité instituant la Communauté européenne

T.O.E. Théâtre Opération Extérieure

X

T.U.E. Traité sur l’Union Européenne

U.E.P. Union Européenne des Paiements

U.M.P. Union pour un Mouvement Populaire

U.S. United States Supreme Court Reports (États-Unis)

XI

Avertissement

1. Conscients de la signification que peut revêtir l’usage des majuscules, concernant les noms propres, les autorités politiques, etc., nous avons fait le choix de conserver l’exacte rédaction des auteurs lorsque nous les citons. C’est pourquoi l’absence d’unité n’est en la matière qu’apparente, et dictée par le seul souci de fidélité aux extraits rapportés.

2. La ville d’édition n’est indiquée que lorsqu’il ne s’agit pas de Paris

Sommaire Tome 1

INTRODUCTION GENERALE

PREMIERE PARTIE : L’ORIGINE MONARCHIQUE DE LA FONCTION DE MINISTRE DES

AFFAIRES ETRANGERES : UN INSTRUMENT DU POUVOIR POLITIQUE SUPREME

TITRE I : Le ministre des Affaires étrangères sous l’Ancien Régime (1589-1789) : un commis privilégié du Pouvoir monarchique

CHAPITRE I : L’origine circonstanciée de la charge de secrétaire d'État aux Affaires étrangères : l’instrument politique d’un règne

CHAPITRE II : Une charge indexée par la prééminence du Roi en matière diplomatique : un instrument accessoire des relations extérieures

TITRE II :Le ministre des Affaires étrangères sous la Révolution (1789-1814) : un rôle instrumental préservé par l’affirmation d’une tradition diplomatique monarchique

CHAPITRE I : Une permanence fonctionnelle constitutionnellement liée à la désacralistion des pouvoirs internationaux du Roi

CHAPITRE II :Un rôle instrumental régénéré par la restauration napoléonienne de la tradition monarchique en matière diplomatique

SECONDE PARTIE : LA CONCEPTION REPUBLICAINE DE LA FONCTION DE MINISTRE DES

AFFAIRES ETRANGERES : LE RESPONSABLE POLITIQUE DES INTERETS SUPERIEURS DE L’ÉTAT

TITRE I :La politisation de la fonction de ministre des Affaires étrangères (1814-1958) : maître de la diplomatie par le fond, son serviteur par la forme

CHAPITRE I : Le ministre des Affaires étrangères sous les premiers régimes parlementaires modernes : un serviteur de l’État (1814-1875)

CHAPITRE II :Le ministre des Affaires étrangères sous la République parlementaire : un homme d’État (1875-1958)

TITRE II : Le déclin relatif de la fonction de ministre des Affaires étrangères sous la V^ème République

CHAPITRE I : Une fonction diplomatique définie restrictivement par la lettre et l’esprit de la Constitution du 4 octobre 1958: un agent « double » au service de l’État

CHAPITRE II : Une définition restrictive de la fonction de ministre des Affaires étrangères transcendée par le droit international coutumier : un représentant « naturel » de la France

CONCLUSION GENERALE

TOME II-ANNEXES

2

3

I

« La diplomatie vit de l’histoire et fait l’histoire. C’est par ses illusions et ses fautes que se préparent la chute des États et la ruine des nations ; c’est par sa sagesse et sa perspicacité que grandissent les gouvernements et que s’élèvent les nations prospères ».

[Théophile FUNCK-BRENTANO et Albert SOREL]¹

« Nous ne pouvons pas nous extraire de nos traditions mais de la manière dont nous les poursuivons dépend de nous ».

[Jürgen HABERMAS]²

« L’ouverture du MAE [Ministère des Affaires étrangères] à la recherche est déjà ancrée dans les habitudes. Mais elle n’a pu enrayer un relatif déclin de la recherche française en relations internationales, qui n’est pas un champ disciplinaire et fait figure de parent pauvre dans les grandes disciplines (science politique, sociologie, histoire) dont relève l’étude des relations internationales. Le MAE doit prendre le "leadership" d’un effort de redressement du niveau de la recherche (…) ».

[Hubert COLIN de VERDIÈRE]³

1 FUNCK-BRENTANO (T.), SOREL (A.), Précis du droit des gens, Éd. Plon et C^ie, Paris, 1877, p. 80.

2 HABERMAS (J.), De l’usage public des idées. Écrits politiques 1990-2000, Traduit de l’allemand et de l’anglais par BOUCHINDHOMME (C.), Fayard, 2005, p. 25.

3 In Plan d’action stratégique « Affaires étrangères 2007 », SG 2003/129, 13 août 2003, p. 34 (Rapport reproduit in http://snes.vije.net/documents/PAS.pdf).

4 1. « Ministre des Affaires étrangères » est une fonction privilégiée dans l’ordre juridique français, et plus généralement dans la majorité des États démocratiques qui la consacrent en leur sein. A l’exception notable du Premier ministre, son titulaire est le seul membre du Gouvernement à pouvoir engager la France sur la scène politique extérieure de manière autonome. Dans certaines circonstances, sa parole, seule, peut même suffire. Par-delà sa dimension institutionnelle, ce privilège symbolise le consensus des traditions monarchiques et républicaines qui ont façonné l’encadrement des relations diplomatiques de la France depuis la création de la charge de secrétaire d'État aux Affaires étrangères, en 1589. Sauf que depuis bientôt un demi-siècle, cet héritage semble de plus en plus lourd à gérer pour son légataire, voire même à revendiquer sur la scène politique intérieure.

2. La doctrine politologue n’en doute pas: le responsable du Quai d’Orsay est « [l]a principale victime de la V^ème République (…). [Le régime instauré par la Constitution du 4 octobre 1958] ramène le ministre des Affaires étrangères à la case départ, au service d’un monarque élu, entièrement subordonné au Président de la République, qui le choisit personnellement et peut le révoquer à tout moment, précise-t-il. Sa nomination échappe à tout marchandage, à tout dosage politique. Le président prend généralement pour le seconder un grand commis de l’État, un homme sans assise politique, sans dessein personnel ni destin national, acceptant d’être à son entière dévotion »⁴. Malgré tout, objecte un conseiller d’État,

« il existe un décalage sensible entre la position très en vue qui est celle du ministre dans l’opinion dans les médias et la réalité constitutionnelle, politique et administrative de son pouvoir »⁵. Or, ce paradigme de la vie gouvernementale française trouve une résonance significative dans l’évolution historique de la fonction de ministre des Affaires étrangères.

3. Depuis l’époque monarchique qui l’a vu naître jusqu’au régime actuel⁶, cette institution connaît, a priori, une évolution linéaire qui met particulièrement en relief la fonction d’exécutant du ministre et, de manière plus précise, son rôle d’instrument privilégié du Pouvoir exécutif suprême dans ses relations politiques avec l’étranger. Ainsi, dès

4 MERLE (M.), La politique étrangère, P.U.F., 1984, pp. 33-34.

5 RIGAUD (J.), « Pouvoir et non-pouvoir du ministre », Pouvoirs n° 36, 1986, p. 5.

6 D’après l’historien Michel MOURRE, cette fonction était déjà latente à la fin du XI^ème siècle bien que partagée entre quatre secrétaires d’État à qui le Roi attribuaient indifféremment la gestion des Affaires extérieures et intérieures : « chacun d’eux avait un secteur comprenant à la fois des Provinces françaises et des pays étrangers.

L’un avait l’Empire, l’Espagne, le Portugal, les Flandres, l’Angleterre, l’Écosse et aussi Metz, la Champagne, la Bourgogne, l’Ile-de-France ; un autre avait le Piémont, l’Italie, le Levant et aussi le Dauphiné, la Provence, le Languedoc, le Lyonnais, etc. C’est à Henri III que l’on doit d’avoir confié la responsabilité des « Affaires du Dehors » à un seul secrétaire d’État, en 1589. De nouveau démembré en 1626, ce secrétariat fut réuni définitivement en 1626. Sous le I^er Empire, il prit le nom de ministère des Relations extérieures, puis à partir de 1875 celui de « ministère des Affaires étrangères » [in MOURRE (M.), Article « Ministère des Affaires étrangères », in Dictionnaire encyclopédique d’histoire, Tome V, Bordas, 1978, p. 54].

5 l’instauration de sa charge en 1589⁷, le ministre des Affaires étrangères a traditionnellement occupé une place centrale dans la défense des intérêts de la France et, à travers elle, de sa gouvernance. La presse ne joue-t-elle pas de cette ambiguïté historique lorsqu’elle prête à l’actuel responsable du Quai d’Orsay, M. Alain JUPPÉ, le rôle de « faiseurs de Roi »⁸ ? Au plan positif, l’affirmation de sa capacité à représenter la France de manière autonome suit, à l’inverse, une courbe historique plus irrégulière. Sous la V^ème République, elle serait même irrémédiablement descendante de l’avis de politologues avertis⁹. Que pense, donc, la doctrine juridique de cette involution apparente ? Laquelle de la thèse du déclin apparent de sa fonction diplomatique ou de la perception médiatisée d’une autorité politiquement influente, défend-t-elle majoritairement ?

4. Qu’elle soit historique ou médiatique, l’importance du rôle gouvernemental du ministre des Affaires étrangères ne lui vaut pas la reconnaissance normative d’une autonomie décisionnelle en matière diplomatique en dehors de la gestion de son administration. La lettre constitutionnelle ignore, ainsi, la fonction la plus ostensible du ministre : celle de la représentation politique de la France. Il suit de là que « [l]e ministre des Affaires étrangères doit être considéré par priorité comme le chef hiérarchique de ce département ministériel qui est devenu l’instrument spécialisé des relations extérieures de l’État. C’est donc un organe principalement administratif. Il n’a pas vocation natuelle à "faire" la politique étrangère (…) », affirme le Professeur Elizabeth ZOLLER¹⁰. Pour autant, les constitutionnalistes ne mésestiment pas l’importance stratégique que sa fonction représente pour la défense des intérêts supérieurs de la France. « "Ministre du Président" – comme on disait jadis "ministre

7 Le responsable en titre de la gestion des relations extérieures de la France monarchique est désigné, à l’origine, sous l’appellation de « secrétaire d'État aux Affaires étrangères ». L’instauration de sa charge s’est opérée en deux temps. Par une décision en date du 8 septembre 1588, le Roi Henri III a signifié à Loys REVOL sa décision de lui confier l’administration de cette charge. Cependant, le contexte hostile dans lequel survient cette nomination et, sur lequel on reviendra plus en détails ultérieurement, conduit à reporter son effectivité au 1^er janvier 1589. A cette date, le Roi adopte un règlement publiant un tableau nouveau des attributions, sous le titre

« Département (…) que le roi Henri III a donné aux secrétaires d’État ». Sous le nom de REVOL figurent les mentions « Italie, Piedmont et Savoye, Espagne, Flandre, Franche-Comté, Levant, Pologne, Suède, Danemark, Angleterre, Ecosse, Suisse » [in M.A.E., Mémoires et Documents, France, Vol. 31, f° 310 ; faute d’être parvenus à consulter le document d’origine, nous avons été contraints de nous en tenir aux extraits cités par M. Jean BAILLOU, in Les Affaires étrangères et le Corps diplomatique français, Tome I « De l’Ancien Régime au Second Empire », Coll. Histoire de l’administration française, Éd. du C.N.R.S., 1984, p. 56 ; de manière complémentaire, on pourra également se reporter à la description du « remaniement ministériel » qui a conduit à la nomination de Loys de REVOL, proposée par le Professeur Nicolas LE ROUX, La faveur du Roi : mignons et courtisans au temps des derniers Valois (vers 1547-vers 1589), Coll. Epoques, Éd. Champ-Vallon, Seyssel, 2000, pp. 685-687].

8 Selon l’expression employée, notamment, par Mme Françoise FRESSOZ dans sa « Chronique politique » du journal Le Monde, parue le 7 mai 2011 (article disponible sur le site Internet du quotidien : http://www.lemonde.fr/idees/article/2011/05/06/faiseurs-de-rois_1518026_3232.html).

9 MERLE (M.), La politique étrangère, Op. cit., pp. 33-34.

10 ZOLLER (E.), Droit des relations extérieures, Coll. Droit fondamental – Droit international, P.U.F., 1992, p.

112.

6 du Roi" – le ministre des Affaires étrangères a, au sein du Gouvernement, une place à part »¹¹. Ces postures doctrinales restrictives et/ou ambigues tranchent avec l’engouement politico- médiatique que suscitent sa nomination et plus généralement son action, depuis 2007¹².

5. Jusqu’à la présidence actuelle de M. Nicolas SARKOZY, seules les parenthèses cohabitationnistes avaient révélé l’intérêt particulier que l’opinion publique française porte au chef de la diplomatie française¹³. Or, il est significatif que dans le contexte actuel d’« hyper- présidentialisation » du régime, non seulement le choix du titulaire passionne les médias nationaux mais il a également les honneurs de la presse étrangère. Positivement ou négativement, cette popularité croissante établit bien le fameux « décalage » susmentionné à cette nuance près, s’agissant du ministre des Affaires étrangères, qu’il trouve une caution juridique dans la tradition républicaine qui promeut, depuis l’époque révolutionnaire, le partage du pouvoir d’État en matière internationale¹⁴. Dès lors que l’effectivité du rôle politique du ministre des Affaires étrangères s’affirme historiquement comme une condition de la pérennisation des relations extérieures de la France, ce serait donc à tort que l’on inscrirait cette fonction dans une phase de déclin.

11 CHANTEBOUT (B.), « Le consensus et la dyarchie », Le Trimestre du monde, 2^e trimestre 1988, p. 43.

12 Le caractère atypique de la nomination de M. Bernard KOUCHNER au poste de ministre des Affaires étrangères et européennes (mai 2007-nov. 2010) peut expliquer ce regain d’attention de la part des médias. Pour la première fois de l’histoire républicaine française, le chef de la diplomatie française (notoirement affilié au P.S.

avant sa nomination par le Président Nicolas SARKOZY) n’a de lien politique ni avec la présidence, ni avec la majorité parlementaire (affiliée à l’U.M.P.). L’intéressé, lui-même, ne s’en est pas caché à son entrée en fonctions. A un journaliste américain qui l’interviewait lors de sa première visite officielle aux États-Unis en mai 2007, M. Bernard KOUCHNER aurait avoué : « (…) I’m still Socialist. (…) So I didn’t vote for SARKOZY, neither the first round nor the second. I was favor of the Socialist candidate, Segolene ROYAL (…) » (The Charlie Rose Show, A Conversation with French Minister of Foreign and European Affairs Bernard Kouchner, 26 nov. 2007, Interview télévisée disponible sur le site Internet: http://www.charlierose.com/view/interview/879, 26 minutes; spéc. à 14 min. 40). Mais, c’est sans conteste son passé d’humanitaire qui a justifié un indice de popularité sans précédent pour un ministre en fonction. Plongé dans la tourmente du scandale politico-journaliste suscité par la publication du livre de M. Pierre PEAN Le Monde selon K., en février 2009, le ministre pouvait se prévaloir du soutien de 71% des Français (selon les chiffres d’un sondage de l’institut LH2 réalisé pour le nouvelobs.com les 6et 7 février 2009 et retranscrit dans l’article « L’image de Kouchner demeure inchangée pour 71%des Français », disponible à: http://tempsreel.nouvelobs.com/actualite/politique/20090209.OBS3834/l- image-de-kouchner-demeure-inchangee-pour-71-des-francais.html). Le cas du ministre actuel, M. Alain JUPPÉ est plus significatif puisque sa nomination hyper-médiatisée, le 27 février 2011, a entouré la fonction de ministre des Affaires étrangères d’un hallo messianique, au point de le qualifier de « vice-président » (LEXPRESS avec A.F.P., « M.A.M. quitte bel et bien le gouvernement, cédant la place à Alain JUPPE », Article disponible sur le site Internet de L’Express : http://www.lexpress.fr/actualite/politique/mam-quitte-bel-et-bien-le-gouvernement- cedant-la-place-a-alain-juppe_966772.html). De même, si la nomination de son prédécesseur, Mme Michèle ALLIOT-MARIE, est survenue dans des circonstances plus discrètes, son action n’a pas moins cristallisé l’attention de la presse nationale et étrangère durant son cours passage à la direction de la diplomatie française (nov. 2010-févr. 2011). Sa gestion désastreuse de la crise tunisienne à l’origine du « printemps arabe » et, surtout les relations ambiguës de la ministre avec le dirigeant tunisien Zine EL-ABIDINE BEN ALI, lui ont valu d’être auditionnée par la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, le 18 janvier 2011. Villipendée par la presse, l’opinion publique française et étrangère, et même par la majorité parlementaire, elle sera finalement remplacée par M. Alain JUPPÉ, le 27 février 2011.

13 Voir infra (Partie II-Titre II-Chap. I-Sect. II-§. 3).

14 Voir infra, notamment, les modalités du partage du pouvoir d’État en matière internationale déterminées sous couvert de résoudre le contentieux territorial de la Nootka Sund (Partie I-Titre II-Chap.-Sect. I-§. 2).

7 6. Pour autant, le caractère flou attaché au concept de « tradition républicaine» ainsi que les nombreux silences normatifs qui entourent la fonction contemporaine du ministre des Affaires étrangères rendent problématique la relativisation de la thèse de son affaiblissement juridique. Ils ne doivent susciter que davantage l’intérêt des juristes pour un domaine que l’on dit traditionnellement réservé aux tenants de la science politique¹⁵. A tout le moins, incitent-

15 Nombre d’auteurs se sont émus, sous la V^ème République, de l’insuffisance d’études juridiques sur le domaine des relations extérieures. Ainsi, le Doyen Louis TROTABAS fût le premier à interpeller la doctrine publiciste en 1958 [In « Avant-propos », in BASDEVANT (J.), BERGER (G.), BOURBON BUSSET de (J.), BYE (M.) CENTRE DE SCIENCES POLITIQUES NICE [Ed.], Coll. Bibliothèque des centres d’études supérieures spécialisées. [Travaux du] Centre de Sciences politiques de l’institut d’études juridiques de Nice, P.U.F., Paris, 1959, p. 6]. Cette réalité aurait motivé, notamment, la rédaction de l’ouvrage de référence du Professeur Elizabeth ZOLLER, Droit des relations extérieures (Coll. Droit fondamental – Droit international et communautaire, P.U.F., 1992, 368 p.). Cette discipline, déplore-t-elle, « n’a jamais beaucoup attiré la doctrine et les étudiants en connaissent à peine l’existence » (Op. cit.., p. 9). La rédaction de la présente thèse, particulièrement dans ses volets historique et contemporain, offre nombre opportunités de vérifier la thèse de ce désintérêt doctrinal que semble également partager un praticien incontournable de la « politique juridique extérieure » de France, M. Guy LADREIT DE LACHARRIÈRE. De son point de vue, c’est à bon droit que les gouvernements s’accordent à « confiner la doctrine dans un rôle très subalterne » en matière de politique étrangère » [In La Politique juridique extérieure, Coll. « Enjeux internationaux » (I.F.R.I.), Economica, 1983, p.

59]. Tout en reconnaissant son admiration pour les écrits du jurisconsulte, le Professeur Alain PELLET ne partage pas ce dernier avis : « Contrairement à [Guy de LACHARRIÈRE], on peut estimer que les publicistes, précisément parce qu’ils ne font pas le droit mais l’étudient, sont plus impartiaux dans son exposé que les gouvernements – ce qu’il admet – et que, moins suspectes, leurs vues exercent, en définitive, une influence plus réelle qu’il ne le dit sur la politique extérieure des États (…) » [In « Le Sage, le Prince et le Savant (A propos de"La politique juridique extérieure" de Guy de LACHARRIÈRE) », J.D.I., Tome 112, n°2, 1985, p. 409]. Il n’en demeure pas moins que dans son ensemble, la doctrine constitutionnaliste semble peu encline à s’intéresser au domaine des relations extérieures, ainsi que le déplore le Professeur Dmitri LAVROFF : « la politique étrangère (…) est centrale pour la compréhension de la souveraineté de l’État, [mais elle] a longtemps été négligée par les juristes, notamment par les constitutionnalistes, qui auraient dû lui porter la plus grande attention » (« Introduction », in La conduite de la politique étrangère de la France sous la V^ème République, Actes, du colloque du 7 avril 1995, Publiés sous la direction de Dmitri Georges LAVROFF, Institut de recherches juridiques et politiques comparatives-Centre de droit constitutionnel, Presses Universitaires de Bordeaux, 1997, p. 8). A leur décharge, le Professeur LAVROFF observe que la politique étrangère n’a pas véritablement matière à susciter l’analyse juridique : « la politique étrangère ne semble pas relever du droit et la plupart des actes accomplis dans la conduite de cette politique sont des actes de gouvernement parce qu’elle est l’expression de la souveraineté, la politique étrangère est extérieure au droit. On remarque également que les constitutions françaises ne traitent qu’incidemment et brièvement de la politique étrangère de l’État pour dire qui a compétence pour négocier et conclure des actes internationaux qui engagent valablement l’État » (Ibid.).

Pourtant, jusqu’à la fin du XIX^ème siècle, de nombreux ouvrages de droit constitutionnel consacraient une étude spécifique au ministre des Affaires étrangères, ou à tout le moins aux exigences inhérentes à l’instrumentalisation de la politique extérieure de la France (en témoigne, notamment, la bibliographie du Titre II de la première Partie et celle du Titre I de la Seconde Partie de cette thèse). Toutefois, à partir de la période de l’entre-deux-guerre, on constate un désintérêt croissant des juristes pour le cadre instrumental des relations internationales de la France. Il est vrai que sous l’impulsion de juristes aussi charismatiques que l’ont été le Professeur Raymond CARRE DE MALBERG, le Doyen Léon DUGUIT et le Doyen Maurice HAURIOU, les débats ont progressivement débordé la sphère institutionnelle pour se cristalliser autour du concept d’ « État ».

De manière plus spécifique, ils « ne traitent de la politique étrangère que sous l’angle de la nature juridique et du contrôle juridictionnel des actes relevant de ce domaine » [LAVROFF (D.), « Introduction », in La conduite de la politique étrangère de la France sous la V^ème République, Op. cit., p. 8]. Entré dans une phase de déclin relatif au sortir de la Seconde guerre mondiale, ce concept a été délaissé en droit interne au profit de la revalorisation du statut et des compétences du Pouvoir exécutif opérée par la Constitution du 4 octobre 1958. La présidentialisation du régime amorcée en 1962 a concentré, par la suite, l’attention des auteurs sur la dimension

« suprême » de l’action politique extérieure, soit sur celle animée par les rapports de force entre le Président de la République et le Premier ministre. Sous la présidence actuelle de M. Nicolas SARKOZY, on observe que, au- delà de la curiosité intellectuelle que peuvent susciter les ressorts constitutionnels des Affaires étrangères, il y a une attente institutionnelle réelle de dynamiser le domaine de la recherche en matière de relations extérieures.

Ainsi, un responsable du Quai d’Orsay a relayé récemment en des termes plus généraux le cri d’alarme du

8 ils à dépasser objectivement certaines évidences par trop pessimistes quant à l’avenir de la fonction de ministre des Affaires étrangères sous la V^ème République¹⁶.

7. Bien que son action diplomatique soit constitutionnellement indexée par le rang subalterne qu’il occupe au sein du Pouvoir exécutif, le responsable du Quai d’Orsay est loin d’être quantité négligeable aux plans politique et juridique. Simplement, sa position intermédiaire entre les ordres juridiques interne et international et surtout, la responsabilité prépondérante qu’il détient dans la coordination de l’action extérieure de la France, le soumettent à un flux constant de tensions qui freine et dynamise, tour à tour, l’exercice de ses prérogatives. Sur ce point, on reconnaît avec la doctrine majoritaire que la qualité de ses rapports avec la présidence de la République est fondamentalement déterminante de l’amplitude de son pouvoir d’action sur la scène extérieure¹⁷. Toutefois, les liens privilégiés avec la gouvernance ne suffisent pas à expliquer l’origine de ce pouvoir¹⁸. Leur subjectivité

Doyen TROTABAS susévoqué: « Le Ministère [des Affaires étrangères] doit enfin repenser ses relations avec l’ensemble des instituts de recherche, français et étrangers mais aussi avec ceux qu’il finance, dans le respect de leur nécessaire autonomie, pour aider à ce que leurs travaux, contribuent plus effectivement à une pensée originale sur les données internationales » [COLIN de VERDIERE (H.), Plan d’action stratégique « Affaires étrangères 2007 », Op. cit., p. 35]. On ne peut cacher le fait que ce souci de généralité ait fortement influencé l’écriture de la présente thèse tant sur le fond que sur la forme. Tout en regrettant les contrariétés induites par son caractère volumineux, ce dernier s’explique principalement par la volonté de proposer des pistes de réflexion aussi diverses et complètes que possible dans leur référencement. Ainsi, a-t-on l’espoir qu’elles faciliteront d’une part, la lecture critique de cette thèse et d’autre part, les travaux de chercheurs plus aguerris et/ou encore plus passionnés par l’étude des relations extérieures.

16 On pense, en particulier, à la posture très critique que le Professeur Marcel MERLE adopte à l’égard de l’actualité ministérielle. Sous le régime de 1958 observe-t-il, « le ministère des Affaires étrangères se trouve (…) dans une situation paradoxale : seul ministère à être spécialisé dans le traitement des affaires internationales, il n’en a plus le monopole et se trouve, de ce fait, aligné sur la position de nombreux ministères techniques. Dès lors, surenchérit-il, même s’il avait encore les compétences juridiques, le ministère des Affaires étrangères n’aurait pas les moyens matériels pour "couvrir" l’ensemble des activités qui ressortissent aujourd’hui, à un titre ou à un autre, de la politique extérieure » (La politique étrangère, Coll. Perspectives internationales, P.U.F., 1984, p. 102).

17 Cette posture majoritaire transparaît, notamment, dans l’utilisation indistincte que certains auteurs font de l’expression « affaires étrangères » qu’ils amalgament à celle de « politique étrangère » (par exemple, lire en ce sens la contribution du Professeur Dmitri LAVROFF, « La pratique de la conduite des affaires étrangères sous la V^ème République », in La conduite de la politique étrangère de la France sous la V^ème République, Actes du Colloque du 7 avril 1995, Publiés sous la direction de Dmitri Georges LAVROFF, Institut de recherches juridiques et politiques comparatives-Centre de droit constitutionnel, Presses Universitaires de Bordeaux, 1997, pp. 79-105 ; l’auteur y expose la présidentialisation du domaine de la politique étrangère tout en reconnaissant son caractère juridiquement partagé de sorte que l’amalgame serait, en l’espèce, plus d’ordre terminologique que matériel).

18 Le décret d’attribution du ministre des Affaires étrangères de la V^ème République est souvent formulé en des termes peu explicites, en particulier lorsqu’il est question de définir la compétence ratione materiae de son destinataire. Le fait que ce texte réglementaire vise expressément l’arrêté du 22 messidor an VII (Annexe I, texte 52), le décret du 25 décembre 1810 (Annexe I, texte 61) ainsi que du décret du 14 mars 1953 (Annexe I, texte 111), invite à rechercher dans ces différentes sources des éléments propres à matérialiser les fonctions traditionnelles du ministre des Affaires étrangères. Mais, comme le Professeur MERLE l’a souligné précédemment (voir supra, note 16), en pratique, ces textes fondateurs reçoivent une portée très relative sous l’effet de l’internationalisation croissante des différents secteurs de l’activité gouvernementale. L’impact interne et international du phénomène d’interministérialité sur la fonction de ministre des Affaires étrangères fera l’objet de développements spécifiques essentiellement dans Seconde Partie de cette thèse [Voir infra, Titre II-Chap. I- Sect. I-§. 2 ; voir également en Annexe II (document 8), un diagramme illustrant le poids budgétaire de l’ouverture du domaine des Affaires étrangères aux autres ministères, en 2008].

9 ne permet pas davantage de justifier, au plan juridique, le privilège que constitue pour un membre du Gouvernement de la V^ème République, l’exercice autonome du treaty making power, en marge des textes.

8. Si l’on se réfère au texte de la Constitution du 4 octobre 1958, en matière de représentation d’État, tout se joue formellement entre le Président de la République (art. 5 C) et le Gouvernement que dirige le Premier ministre (art. 20 et 52 C). De même, à l’échelle infra-constitutionnelle, l’affirmation juridique de la représentativité du ministre des Affaires étrangères est d’autant plus délicate à établir que les rares textes qui encadrent sa fonction le définissent d’une part, spécifiquement comme une administration incontournable dans la correspondance diplomatique¹⁹ et d’autre part, comme un instrument qui pourvoit stricto sensu à l’effectivité du pouvoir conventionnel du chef de l’État²⁰. Or, cette conception restrictive du rôle diplomatique ministériel ne couvre pas totalement la pratique constitutionnelle française.

9. Alors même que les textes réglementaires placent, sans ambiguïtés, la gestion du domaine des relations extérieures sous la responsabilité exclusive du chef du Quai d’Orsay, c’est à grand peine que les gouvernances successives de la V^ème République parviennent à en imposer le respect aux autres ministères. « J’ai déjà eu l’occasion d’appeler l’attention des membres du Gouvernement sur les principes qui doivent régir leurs relations avec les missions diplomatiques étrangères accréditées à Paris, peut-on lire ainsi dans une circulaire primo-ministérielle de 1962. Ces règles demeurent fixées par deux textes, l’arrêté du 22 Messidor an VII et le décret du 25 décembre 1810. En vertu de l’arrêté (…), "les étrangers accrédités de quelque manière que ce soit auprès du Gouvernement" n’ont de rapports directs qu’avec le ministre des Affaires étrangères et ne communiquent que par son intermédiaire avec les autres ministères. En vertu du décret (…), aucun ministre ou chef d’administration ne peut correspondre avec un chef ou un membre d’une mission diplomatique étrangère. Toute lettre qu’il recevrait de l’un d’eux doit être immédiatement renvoyée en original au ministre des Affaires étrangères. Ces dispositions sont toujours en vigueur (…) »²¹. En outre, il n’y a pas que dans l’ordre interne que la conception restrictive de la fonction diplomatique pose problème. Dans une perspective historique, elle va, en effet, à l’encontre du courant

19 Il s’agit, notamment, de l’arrêté du 22 messidor an VII (reproduit en Annexe I, texte 52) et du décret napoléonien du 25 décembre 1810 (reproduit en Annexe I, texte 61).

20 Tel est l’objet du décret n° 53-192, du 14 mars 1953 relatif à la ratification et à la publication des engagements internationaux souscrits par la France (reproduit en Annexe I, texte 111).

21 Circulaire n° 3672/SG du 26 mars 1962 (reproduite en Annexe I, texte 119).

10 progressiste qui porte et dynamise les relations diplomatiques des États dans l’ordre juridique international depuis bientôt un siècle.

10. La modernisation du corpus juridique qui fonde d’une part, l’établissement des rapports des sujets de droit internationaux entre eux et, d’autre part, l’expression de leur volonté souveraine, est allée dans le sens d’un assouplissement des règles classiques qui promouvaient une conception élitiste de la représentation d’État. Elle a, ainsi, favorisé l’émergence de la société interétatique au début du XX^ème siècle. A bien des égards, cette évolution est instrumentalisée par l’article 7 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités car, c’est sans équivoque que cette disposition reconnaît au ministre des Affaires étrangères le pouvoir d’engager l’État de manière autonome, au même titre qu’un chef d’État ou de Gouvernement²². De ce hiatus apparent entre les conceptions internationale et nationale de la fonction de ministre des Affaires étrangères émerge, finalement, une vision plus dynamique de son rôle diplomatique que ce que laisse entendre la doctrine majoritaire française. A tout le moins, on ne peut nier la dimension intrinsèquement évolutive qui caractérise la fonction de ministre des Affaires étrangères. Elle peut justifier, en effet, le flou juridique qui l’entoure dans ses rapports avec le Pouvoir exécutif suprême, comme elle incite à combattre certaines évidences durablement enracinées parmi les « pratiques constitutionnellement établies », sous la V^ème République²³.

11. Sous le régime de 1958, le ministre des Affaires étrangères n’a, certes, pas la stature d’un homme d’État mais on ne saurait, pour autant, ramener sa fonction à celui de porte- parole de l’Elysée et de Matignon en matière internationale. Affirmer l’inverse reviendrait à ressusciter dans sa plénitude la créature monarchique qui, à partir de 1589, avait aidé Henri III à se maintenir sur le trône durant les Guerres de Religion. A l’époque c’était moins le souci de défendre les intérêts du Royaume sur la scène diplomatique que celui de consolider l’autorité du Roi à l’intérieur des frontières qui avait motivé l’instauration de sa charge²⁴. Est-ce à dire, alors, qu’en définissant restrictivement la fonction ministérielle à travers le prisme déformé de

22 L’article 7, §.2 dispose que: « [e]n vertu de leurs fonctions et sans avoir à produire de pleins pouvoirs, sont considérés comme représentant leur État : (…) b) Les chefs d’État, les chefs de gouvernement et les ministres des Affaires étrangères, pour tous les actes relatifs à la conclusion d’un traité ». Cette convention est entrée en vigueur le 27 janvier 1980 mais elle n’engage pas formellement la France, du moins dans ses dispositions qui ne codifient le droit des traités, soit celles qui intéressent la notion très controversée de Jus cogens. Les conditions de l’opposabilité en droit interne français de cette convention qui n’a pas été ratifiée par la France feront l’objet de développements spécifiques à dessein d’éprouver la flexibilité du cadre constitutionnel dans lequel évolue le ministre des Affaires étrangères [voir infra (Partie II-Titre II-Sect. II)]. Dans certaines limites, le droit international coutumier permettrait d’infléchir la conception éminemment restrictive du rôle diplomatique du ministre des Affaires étrangères.

23 Sur ce type de « pratiques » spécifiques à la matière internationale, lire notamment ZOLLER (E.), Op. cit., pp.

212-213.

24 Voir infra (Partie I-Titre I-Chap. I-Sect. II).

11 la présidentialisation du régime, le droit constitutionnel aurait soustrait le domaine des Affaires étrangères au processus de démocratisation du régime français?

12. Que la subordination du Quai d’Orsay à l’Elysée soit légitimement établie ou pas au regard de la Constitution de 1958, le fait est que les diplomates sont parmi les premiers à avoir vu en la présidentialisation de la politique étrangère la source principale des maux qui gangrènent l’administration interne du Quai d’Orsay depuis bientôt plus d’un demi-siècle²⁵. Or, la portée multiséculaire du lien privilégié qui unit le ministre des Affaires étrangères au chef de l’État tendrait à relativiser ce constat qui est appelé, apparemment à devenir un lieu commun de la gestion administrative des relations extérieures de la France. En marge de la lettre constitutionnelle, certains usages articulant les rapports de ces deux autorités se révèleraient même plus protecteurs de l’autonomie politique du responsable du Département que le droit constitutionnel normatif qui l’enferme dans le statut d’exécutant gouvernemental²⁶. S’inscrivant donc dans un cadre évolutif, l’appréciation critique du déclin contemporain de la fonction de ministre des Affaires étrangères invite immanquablement l’Histoire dans le dialogue du Politique et du Droit.

13. Une démarche historique conduit à privilégier une conception juridique résolument constructiviste de la fonction de ministre des Affaires étrangères. A cet égard, il conviendra d’accorder aux faits une place que, peut-être, le courant normativiste positiviste jugerait imméritée mais qui, à l’inverse, offrirait matière à réflexion aux tenants de la « théorie de l’interprétation réaliste »²⁷. L’occasion se présentera dans la dernière Partie de la présente

25 Lire, notamment, la critique sévère de la « diplomatie personnelle » des chefs d’État à partir de la présidence pompidolienne faite sous couvert d’anonymat par M. Bernard ADRIEN (« Un problème majeur : le démembrement de la politique étrangère », Politique étrangère, Année 1985, Vol. 50, n°4, pp. 975-985).

Derrière ce pseudonyme se cache un diplomate du Quai d’Orsay. La présidentialisation des Affaires étrangères s’apprécierait, selon lui, à tous les échelons de l’administration : du noyautage des services techniques du Quai d’Orsay par les conseillers présidentiels à la réservation de certaines aires géographiques – telle les affaires africaines – en passant par la nomination des chefs de mission diplomatique. Au final, « cette concentration des pouvoirs s’accompagne paradoxalement d’une tendance à l’atomisation ou au démembrement de la politique étrangère » (Op. cit., p. 977). Quant à la crise institutionnelle du Quai d’Orsay, elle fera l’objet d’une étude actualisée dans le contexte spécifique de la mise en œuvre de la Loi organique relatif aux lois de finances du 1^er août 2001 (L.O.L.F.), entrée en vigueur en 2006 dans le domaine. On verra, notamment, qu’elle a induit de manière complémentaire avec la Révision générale des politiques publiques (R.G.P.P.) une restructuration en profondeur du cadre institutionnel mais aussi matériel du Ministère des Affaires étrangères et européennes.

26 Voir infra (Partie II-Titre II-Chap. I-Sect. III).

27 Présentée en doctrine comme « une théorie scientifique du droit » [MILLARD (E.), « Quelques remarques sur la signification politique de la théorie réaliste de l’interprétation », in L’architecture du droit – Mélanges en l’honneur du Professeur Michel TROPER, Economica, 2006, p. 725], elle a été proposée à l’initiative d’un auteur positiviste convaincu. Selon le Professeur Michel TROPER, « [l]a théorie réaliste de l’interprétation n’est pas entachée de confusion épistémologique, affirme le Professeur Michel TROPER. Elle montre au contraire clairement la possibilité d’une science du droit conçue sur le modèle des sciences empiriques. Une science dont l’objet est bien la norme, mais la norme conçue non comme un devoir-être, mais comme un fait, un énoncé. Ce fait reste un fait spécifique : la science du droit décrit les énoncés dont l’objet est de déterminer la signification

12 thèse de soupeser, dans le domaine spécifique des Affaires étrangères, les arguments des uns et des autres, mais déjà, la logique éminemment consensualiste qui anime par définition l’action diplomatique du ministre des Affaires étrangères invite à privilégier une position intermédiaire. Parallèlement aux normes et aux institutions qui structurent traditionnellement la scène diplomatique française, les rapports que le responsable du Quai d’Orsay entretient avec l’étranger s’imposent, en effet, comme des standards déterminants de l’amplitude de son action.

14. Eclairée par des témoignages d’hommes d’État et de praticiens de la diplomatie, l’Histoire du ministre des Affaires étrangères enseigne que la pratique politique réfléchit bien plus souvent fidèlement la réalité des prérogatives du ministre que le corpus juridique qui définit expressément ses attributions²⁸. Malgré tout, si une réflexion sur les origines monarchiques du ministre français des Affaires étrangères et les conditions historiques de son enracinement au sein de la République peut se justifier d’emblée par le caractère évolutif de sa fonction diplomatique (I), cette même caractéristique inscrit son analyse juridique dans un cadre méthodologique (II) et conceptuel particulièrement complexe (III) car elle pose en filigrane la question de la positivité des traditions propres à l’action diplomatique de la France et plus spécifiquement, celle de leur apport constructif à l’étude de la fonction ministérielle (IV).

I. La dimension intrinsèquement évolutive de la fonction de ministre des Affaires étrangères

15. La problématique centrale de la présente étude met en relief la dimension objective que la force des usages confère à l’action diplomatique du ministre des Affaires étrangères en marge de la lettre constitutionnelle. Plus précisément, l’étude de l’évolution de cette institution postule une dynamique qu’instrumentalise l’histoire diplomatique de la France. De l’Ancien Régime qui l’a vue naître à la V^ème République où on la dit affaiblie dans son autorité politique, la fonction ministérielle a été souvent l’enjeu des rapports de force entre le Pouvoir et le Droit. L’état de crise est, à cet égard, un paramètre intrinsèque à son évolution.

normative d’autres énoncés » (in « Réplique à Otto PFERSMANN », R.F.D.C. 2002/2, n° 50, p. 353 ; voir infra, Partie II-Titre II-Chap. II-Sect. II-§. 1).

28 La pertinence de ces témoignages et les difficultés rencontrées pour les collecter ont inspiré un recueil des textes conséquent matérialisé par l’Annexe I. Il souscrit à un double souci de transparence dans l’exploitation de nos sources mais, il s’agit surtout de faciliter l’accès au plus grand nombre d’une documentation historique souvent difficile à réunir.

13 Il l’a engendrée dans le contexte des guerres de religion du XVI^ème siècle²⁹ ; il lui a offert les moyens de s’émanciper de la tutelle politique de la gouvernance et de s’affirmer dans un rôle de représentant de l’État à part entière à la fin du XIX^ème siècle³⁰. Se faisant, l’héritage historique du ministre des Affaires étrangères est-il de nature à contrebalancer, sous le régime présidentialiste, la thèse de son déclin politique que défend, avec force, la doctrine politologue et dans des termes plus mesurés, la doctrine juridique? La dimension évolutive soustendue par l’hypothèse de l’autorité politique moribonde du chef du Quai d’Orsay amène immanquablement à éclairer son présent par des renvois au passé aussi riche que chaotique.

16. L’histoire du ministre français des Affaires étrangères débute officiellement en 1589, soit dans le contexte des guerres de religion qui opposent, en France, les Eglises catholiques et protestantes. A cette date, le Roi Henri III attribue à Loys de REVOL³¹ la charge de

« secrétaire d'État aux Affaires étrangères ». Dans leur traversée du temps, ses successeurs ont majoritairement bénéficié des aléas de l’Histoire pour consolider les ressorts de leur fonction.

Il en résulte pour le responsable actuel du Quai d’Orsay, un legs à la fois abouti au plan politique³² et flexible au plan fonctionnel. La volonté constante des gouvernances successives de ne pas hypothéquer la marge d’action du ministre en enfermant sa fonction dans un cadre normatif trop restrictif a, sans doute, fortement contribué à cet état de fait. Mais, cette souplesse favorise, également, une diversité de pratiques, ce qui rend difficile d’accès le cadre conceptuel des Affaires étrangères.

17. De manière générale, que l’on souscrive ou non à l’idée d’une conception juridique – ou d’une « représentation juridiste » selon l’expression du Professeur Jacques COMMAILLES³³ – de l’évènement historique, il convient de s’entendre sur ses implications dans le fonctionnement, au sens le plus large du terme, d’un système juridique qui serait en l’espèce hybride. L’objet d’étude traiterait, en effet, d’un lien incarné entre l’ordre interne et l’ordre international. Une telle démarche induirait a priori des préoccupations plus méthodiques que matérielles. C’est que l’Histoire du ministre des Affaires étrangères ne manque pas de substance en tant qu’elle coïncide avec l’émergence de l’ordre juridique

29 Voir infra (Partie I-Titre I-Chap. I).

30 Voir infra (Partie II-Titre I-Chap. II).

31 Notoirement connu sous le nom de « Louis de REVOL », on retiendra dans la présente thèse l’appellation par laquelle le premier titulaire de la charge de ministre des Affaires étrangères est désignée dans les actes notariaux de cette époque, y compris et surtout, dans l’acte de nomination qui lui est adressé en septembre 1588.

32 Nonobstant le bridage imposé en droit par les principes de collégialité et de solidarité gouvernementales et, en fait, par la présidentialisation du régime de la V^ème République (Voir infra, Partie II-Titre II- Chap. I).

33 COMMAILLES (J.), « La régulation des temporalités juridiques par le social et le politique », in OST (F.) et VAN HOEKE (M.), Temps et droit. Le droit a-t-il pour vocation de durer ?, Coll. Bibliothèque de l'Académie européenne de théorie du droit fusl et kub-Bruxelles Ed. Emile Bruylant, 1998, p. 318.

14 international moderne d’une part, et qu’elle s’enracine avec les premières théorisations de la souveraineté de l’État princier d’autre part. Toutefois, la profusion des faits, tantôt constructifs, tantôt purement anecdotiques, rend précisément difficile l’appréhension de ladite substance.

18. Tâtonnant souvent, reculant parfois, la démarche épistémologique est hésitante et, sans doute, apparaît-elle in fine d’autant plus bancale qu’il est matériellement impossible d’analyser tous les évènements qui ont pu intéresser de près ou de loin le ministre dans sa fonction ou son action depuis la création de sa charge à nos jours. Chacun de ces évènements peut d’ailleurs présenter des portées très différentes selon le contexte particulier dans lequel il est appréhendé. Bien plus, le fait que la fonction de ministre des Affaires étrangères s’inscrive, comme toute institution humaine, dans un long processus évolutif ne signifie pas, pour autant, qu’elle brille par sa linéarité. Son contenu et son amplitude varient, plus ou moins insensiblement, au gré de la personnalité des ministres successifs et des changements de régime politique. Dès lors, deux questions préliminaires se posent : par où commencer et que privilégier comme champ historique d’investigation ?

19. Il est vrai que la dimension éminemment politique du champ d’investigation considéré présente le domaine des « Affaires étrangères » moins comme le terrain d’élection du droit que de la science politique³⁴. Cette réalité confinerait même à une évidence dès lors que l’on ambitionne une étude sur leur responsable gouvernemental en titre… s’il n’y avait eu, précisément, un corps de règles et des principes juridiques contraignants pour délimiter et protéger le cadre d’exercice de ses fonctions. A cet égard, la diversité des sources positives de l’action du ministre des Affaires étrangères ne doit pas favoriser d’incohérences, ni de contradictions. L’État français serait le premier à en souffrir.

34 Fondateur de la Faculté des sciences politiques et administratives de l’Université de Lima en 1874 qu’il dirigea comme Doyen en vertu d’une loi du Congrès péruvien, agréée par décret du Président de la République français, Paul PRADIER-FODÉRÉ fut parmi les premiers universitaires à professer un cours de Droit diplomatique. Bien qu’il prit « pour base de [son] enseignement le droit public européen », il ambitionnait de consolider à l’étranger le prestige de l’école libre des sciences politiques, créée en France quelques temps plus tôt. Pour l’auteur, « la France peut [en] être fière, à juste titre », au regard notamment de l’éclectisme de son programme d’enseignement qui « embrasse toutes les connaissances nécessaires à l’homme d’État, au diplomate, à l’administrateur, et qui forme pour les services publics, sous la direction de professeurs éminents, la plupart célèbres, des candidats munis d’une éducation intellectuelle solide, d’une science vivante et pratique, applicable surtout aux besoins du présent, sans négliger l’érudition, qui rattache le présent au passé » [in Cours de droit diplomatique à l’usage des agents politiques du ministère des Affaires étrangères des États européens et américains, Tome I, A. Pedone, 2^nd éd., 1900, p. X, note (1)]. Plus explicite est l’aphorisme de son collègue allemand Johan Ludwig KLÜBER : « on apprend la diplomatie en étudiant les sciences politiques » (in Droit des gens moderne de l’Europe, Librairie Guillaumin et C^ie, 1861, p. 8).