A noção de accountability tem sido usada em muitos contextos, incluindo-se as teorias da organização, os debates sobre educação e administração pública. Em quase todos esses campos, porém, há pouco consenso com relação ao conteúdo específico do conceito, fazendo-se uso de definições nem sempre coincidentes. Na ciência política, esse quadro não é diferente, também se observando, conforme o autor consultado, uma considerável variabilidade no uso da expressão. Dois aspectos, entretanto, nos parecem centrais para a sua definição. (MAINWARING:2003) O primeiro deles captura a dimensão “não controvertida” do conceito. Ele se refere à idéia de que a accountability corresponde à propriedade presente em determinados procedimentos pela qual os governos (e burocratas) se vêem diante da obrigação de informar as razões de suas decisões e de assumir responsabilidades.11
11 A definição geral utilizada por SCOTT (2000), por exemplo, apreende justamente esse significado: de acordo com
o autor, “a accountability [governamental] é o dever de prestar contas de suas ações a outras pessoas ou organismos”. [“(...) accountability is the duty to give account for one's actions to some other person or body”.]
Alguns autores distinguem, entre as práticas e procedimentos que instalam deveres de responsabilização, mecanismos informais e formais. Ao se referir aos primeiros, esses autores argumentam que a accountability pode se originar da ativação de dispositivos “não institucionalizados” de responsabilização, como por exemplo denúncias feitas por órgãos de imprensa e organizações da sociedade civil. Nessas situações, ainda que não haja exigência legal que imponha explicações e justificativas sobre uma determinada decisão, o governo pode se ver constrangido a apresentá-las, submetendo, assim, suas ações à fiscalização pública.
Porém, embora seja necessário reconhecer a existência e efetividade dessas práticas como forma de levar a que os governos prestem contas de suas ações, a sua inclusão dentro do conceito de
accountability não nos parece apropriada, já que retira o caráter “intencional” (DAHL: 1989) que
deve estar associado a essa noção. Daí porque optaremos por restringir os mecanismos de
accountability aos procedimentos formais, sistemáticos, de prestação de contas, dentre os quais
se encontram: (i) aqueles que definem os limites da atuação que devem ser obedecidos por determinados atores, a exemplo dos dispositivos legais que estabelecem as competências das burocracias em suas leis de criação; (ii) os mecanismos que conferem a outros atores a capacidade de realizar a fiscalização das decisões governamentais, seja por meio da determinação de que sejam divulgadas informações relevantes sobre o seu conteúdo, em bases sistemáticas ou não, seja prevendo a possibilidade de investigações por iniciativa daqueles atores; (iii) e as disposições legais que especificam os procedimentos a serem seguidos em processos decisórios relevantes, entre outras possibilidades. Por mecanismos de accountability, portanto, faremos referência unicamente aos mecanismos “institucionais” de responsabilização.
Já o segundo componente do conceito diz respeito à vinculação entre a responsabilização e a possibilidade de que sejam impostas sanções ao ator sobre o qual recaem essas obrigações. A esse respeito, é de se notar que há um relativo dissenso. Por um lado, há autores que avaliam que a accountability, definida como a exigência formal de prestação de contas, por si só seria suficiente para estabelecer uma relação de controle entre atores.12 De forma predominante,
porém, a literatura disponível avalia que essa relação só se estabelece na hipótese de que os atores sob responsabilização estejam sujeitos a mecanismos de sanção que não fariam, assim, parte indissociável do conceito.
Esse último entendimento nos parece mais adequado. Nas democracias contemporâneas as burocracias governamentais encontram-se submetidas a um leque variado de obrigações formais que as forçam a apresentar informações sobre o conteúdo e resultado de suas decisões. Cada vez mais, os órgãos da administração se vêem diante de “deveres de transparência”, com base nos quais a sociedade pode realizar o acompanhamento da atividade governativa. Neste quadro, desempenham papel relevante a publicação compulsória de atos administrativos na imprensa oficial, a divulgação pública e em bases regulares da execução da dotação orçamentária de cada um dos entes de governo assim como, em alguns casos, a realização de consultas e audiências públicas que tornam possível o conhecimento e a discussão prévios dos objetivos e disposições relativos a uma determinada decisão antes de que ela seja levada à efeito, entre outras possibilidades.
Para que a transparência se torne um instrumento de controle é preciso, porém, que a burocracia que se quer controlar esteja sujeita também à possibilidade de sanção. De fato, na ausência de mecanismos institucionalizados por meio dos quais eventuais comportamentos “desviantes” praticados pela administração possam ser corrigidos, a publicização das decisões administrativas certamente se mostrará insuficiente para assegurar a conformidade da atividade burocrática às preferências e interesses dos atores que lhe deram a delegação para agir em seu nome.
Entre os autores que se alinham a essa perspectiva, há, entretanto, duas variantes na literatura. (MAINWARING, 2003) Na primeira delas, conforme argumentam autores como J. DUNN (1999:337-8), D. DUNN (1999:299) e STRØM (2003), uma relação de accountability só se estabelece se o “destinatário” da prestação de contas dispuser da capacidade de aplicar sanções ao “transgressor”. Em uma segunda, porém, seria possível reconhecer uma relação de accountability ainda quando o agente a quem são devidas obrigações de prestar contas não dispõe da capacidade de impor sanções. Aqui, conforme assinala MAINWARING (2003), seria necessário apenas que outros agentes fossem capazes de acolher e processar os inputs gerados pelos diversos mecanismos de accountability de maneira a que cada um deles possa, mesmo que indiretamente, levar à aplicação de sanções. O trecho reproduzido abaixo ilustra essa idéia:
“Accountability cannot exist with no sanctioning power; some capacity to redress wrongdoing by referring a case to other venues is critical to systems of accountability. As defined here, however, accountability does not require direct, legally ascribed sanctioning power. Agencies of oversight are expected to refer possible wrongdoing to actors that can impose sanctions; this indirect sanctioning power suffices to characterize a relationship of accountability.” (MAINWARING 2003:13)
Neste trabalho, utilizaremos o conceito de “sistema de responsabilização” para fazer referência ao conjunto de mecanismos que origina uma relação de controle entre atores. Sob essa definição, um ator A será considerado accountable por um ator B quando esse último dispuser da capacidade de fiscalização das atividades do primeiro – em razão da existência de obrigações de prestação de contas formais estabelecidas pelo sistema como um todo –, e também da capacidade de lhe impor sanções. Essa última, por sua vez, deve ser compreendida em sentido amplo: com efeito, por “capacidade de impor sanções” nos referiremos não apenas a possibilidade de impor punições e penalidades aos atores sujeitos a obrigações de accountability, como também à capacidade de
vetar decisões ou de introduzir regras que produzam impactos diretos ou indiretos sobre o
comportamento do ator que se quer responsabilizar.
Há muitas classificações e tipologias a respeito das formas de accountability. De modo geral, a partir da sistematização de ROSEN (1998), tem-se que a accountability dos governos pode ter como agentes fiscalizadores genericamente definidos o Legislativo, os cidadãos e outros atores da sociedade civil, os tribunais, bem como uma plêiade de órgãos do Executivo. Interessa-nos mais de perto a accountability realizada pelo Legislativo, como se verá no item a seguir.