(2010)
2.1.1 Le contexte de la réforme
Le problème des retraites touche nombre de pays développés atteints
par le vieillissement de leur population.
71Le gouvernement est parti de la
conception selon laquelle l’augmentation progressive de la durée d’activité était
le seul moyen qui pourrait assurer le financement du système sans pénaliser le
niveau de vie des Français au niveau des cotisations et pensions.
Les deux principales mesures sont :
•
le relèvement progressif en six ans, à raison de quatre mois par an, de
l'âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans ;
•
le relèvement de 65 à 67 ans de l’âge à partir duquel ne s'applique plus
71 Le Japon a également connu des révisions de régimes de retraite dans plusieurs domaines entre 2004 et 2008.
le mécanisme de décote, dans le cas où un salarié n'a pas cotisé le
nombre de trimestres requis pour obtenir une retraite à taux plein
Ces inflexions résultant d’un calcul apparemment logique et objectif pouvant
être compris et accepté par tous, le gouvernement a décidé de communiquer
sur la nécessité de la réforme autour de 3 axes mus par un raisonnement
lo-gique :
-
de l’augmentation de l’espérance de vie…
-
découle la nécessité d’agir afin de maintenir l’équilibre financier du
système français par répartition en repoussant de 2 ans l’âge
mini-mum de liquidation de pension ;
-
à ces paramètres, le gouvernement ajoute la nécessité d’agir vite
dans une conjoncture dégradée par la crise mondiale, où le nombre
grandissant de chômeurs entraîne une baisse importante des
coti-sations.
Toutefois, l’impact négatif sur les citoyens de la réforme est minimisée,
et les situations individuelles sont prises en compte. Le récapitulatif du
calendrier de cette réforme est dense. Il se présente ainsi :
2007 : la réforme figure dans le programme du président Sarkozy.
72La loi du 21
octobre 2007 sur les régimes spéciaux (SNCF, Poste...) complète les lois
Balladur (1993) et Fillon (2003). Le gouvernement exprime l’intention d’aborder
la réforme en profondeur du système de retraites (alignement de la Fonction
72 Le Guide des réformes et des mesures 2007-2008, pp. 28-29,publique sur le privé, assouplissement des dates de départ en retraite...).
12 avril 2010 : le gouvernement lance une concertation avec les partenaires
sociaux et les partis politiques.
14 avril 2010 : le Conseil d’orientation des retraites (COR) rend son rapport.
16 mai 2010 : Éric Woerth, ministre du Travail, de la Solidarité et de la Fonction
publique, indique les pistes privilégiées pour assurer le financement des
régimes de retraites.
16 juin 2010 : Éric Woerth rend public l’avant-projet de loi sur les retraites qui
reporte l'âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans. Le ministre est affaibli
par l’affaire Bettencourt qui l’implique directement.
73A cette époque, l’affaire
des Roms occupe la scène médiatique et N. Sarkozy n’apparaît pas sur le
devant de la scène au sujet de la question des retraites mais préfère exposer
son ministre.
7462 à 70% des Français ne lui font pas confiance à cette
époque
75.
7 septembre 2010 : Éric Woerth défend la réforme à l'Assemblée nationale.
Entre-temps s’est développé un important mouvement social (journées d’action
du 24 juin et du 7 septembre).
26 octobre 2010 : adoption de la loi par le Sénat par 177 voix contre 155 et par
l’Assemblée nationale par 336 voix contre 23.
9 novembre 2010 : décision de conformité à la constitution rendu par le conseil
constitutionnel
73« La chronologie de l’Affaire Bettencourt (archive) », Le Parisien, http://www.leparisien.fr/politique/la-chronologie-de-l-affaire-woerth-bettencourt-06-07-2010-991213.php (accédé le 14 avril 2011)
74 Jean Français RAUX, « la réforme des retraites : les Trois Problèmes de la France », Le Monde (chronique d’abonnés), accessible en ligne : http://www.lemonde.fr/teaser/?url_zop=http%3a%2f
%2fabonnes.lemonde.fr%2fidees%2fchronique%2f2010%2f10%2f24%2fla-reforme-des-retraites-les-trois-problemes-de-la-france_1430628_3232.html (accédé le 7 mai 2011)
10 novembre 2010 : promulgation de la loi n°2010-1330 du 9 novembre 2010
portant réforme des retraites.
2.1.2 Trois vagues de spot s radio et télédiffusés comme outils de
communication
La réforme des retraites en France rappelle la réforme postale du Japon
dans le sens où elle ne répond pas une attente de l’opinion mais est imposée
par les paramètres de l’évolution des sociétés. Elle s’est heurtée initialement à
un climat défavorable – « le gouvernement serait ainsi seul à porter le poids
d’une réforme qui s’annonce très impopulaire à en croire tous les sondages »
76– mais a abouti à un succès, au moins sur le plan législatif. Elle s’inscrit en
France dans une revue des politiques publiques adaptées aux nouvelles
contraintes, et peut être assimilée, parce qu’elle touche aussi 5,9 millions de
fonctionnaires, à une réforme de l’État.
La communication a été pensée très étroitement en liaison avec les
éléments de fonds de la réforme. La ligne officielle à relayer a été décidée à
l'Élysée par le président de la République ou par ses proches conseillers dans
le but de maîtriser la communication et tenter de gagner la bataille de l'opinion,
en particulier au vue de l’affaiblissement du principal ministre chargé de porter
la réforme. Des éléments de langage ont été définis et diffusés aux ministres ou
aux porte-paroles de l'UMP pour homogénéiser la communication.
Pour maîtriser sa communication, le président de la République, à la
76 « La réforme des retraites : le gouvernement français brouille sa communication » Tribune de Genève, le 3 mai 2010. http://www.tdg.ch/actu/monde/gouvernement-francais-envoie-message-contradictoire-age-depart-retraite-2010-05-03 (accédé le 4 avril 2011)
suite de réunions en cercle restreint (F. Fillon, E. Woerth, le secrétaire général
C. Guéant et le conseiller social Raymond Soubie), a décidé de gérer en direct
les interventions des responsables de l'UMP.
77La stratégie gouvernementale suivie a été de limiter les marges de
manœuvre interprétatives et de contrôler les fuites éventuelles
d’information. Ainsi le 16 juin 2010, le texte de l’avant-projet était diffusé dès 8
heures du matin. L’espace médiatique a ensuite été occupé pour l’expliquer et
le défendre : Éric Woerth est intervenu sur TF1 le 16 juin au soir, le 17 juin sur
RTL puis sur Europe 1 ; on entendait le secrétaire général de l'UMP Xavier
Bertrand sur Europe 1 le 16 juin, et sur RTL et France 3. Nicolas Sarkozy a,
quant à lui, préparé lui-même le terrain avec les médias en recevant les chefs
des rédactions à qui il a répété que la réforme serait « dure », sans rien livrer
du contenu. Il s’était réservé également la possibilité d'intervenir publiquement
pour faire de la pédagogie.
Les éléments de langage ont été largement utilisés : lors de sa
présentation du projet de réforme des retraites, Éric Woerth répète plusieurs
fois le mot « juste ». A la sortie du Conseil des ministres, Christian Estrosi, seul
ministre acceptant de répondre aux questions de la presse, et le porte-parole
de l'UMP, Frédéric Lefèbvre, ont également prononcé ce mot, imitant en cela
Nicolas Sarkozy. Le chef de l'État avait en effet répété le 16 juin à l’issue du
conseil des ministres, qu'il voulait une réforme « juste » et « efficace ». Ses
termes ont été repris par le journal télévisé de TF1 à 13h, avec ceux de Pierre
77 « Retraites : le plan com de Sarkozy », Le Parisien, 16 juin 2010,http://www.leparisien.fr/economie/retraites-le-plan-com-de-sarkozy-16-06-2010-966083.php (accédé le 4 avril 2011)
Méhaignerie, président UMP de la commission des Affaires sociales de
l'Assemblée nationale, estimant à son tour qu’il s’agissait d’une réforme
« parfaitement juste et équilibrée ».
Le ministère du Travail a lancé avec la collaboration de la Caisse
natio-nale d’assurance vieillesse (CNAV),
78dès le mois d'avril 2010, la "première
vague" d'une campagne visant à persuader les Français de la nécessité de
réformer. Diffusée dans la presse écrite, à la radio, à la télévision et sur
inter-net, elle est estimée avoir coûté 5 M€ d’après les chiffres du ministère du
Tra-vail rapportés par le Nouvel Observateur (1.8 M€ selon la présidente de la
CNAV pour sa campagne).
79Elle a été également déclinée sous forme
d’inser-tions dans la presse quotidienne nationale et régionale, les journaux gratuits et
la télévision.
Parallèlement, le ministre du Travail a organisé une série de réunions,
rue de Grenelle à Paris, sur la réforme des retraites.
80"Une seconde vague" est intervenue fin juin 2010 à la radio et à la
télévision dans un contexte où, plus de la moitié des Français (56%) étaient
encore hostiles à la réforme des retraites et où les deux-tiers (67%)
78 La caisse est régie par un système paritaire patronats/syndicats.
79 A. COLLIN, « Communiquer sur la réforme des retraites : Une publicité qui coûte trop cher », NouvelObs.com, 7 juillet 2010,
http://tempsreel.nouvelobs.com/article/20100701.OBS6518/communiquer-sur-la-reforme-des-retraites-une-publicite-qui-coute-tres-cher.html (accedé le 25 janvier 2011)
80 « Eric Woerth lance les mercredis des retraites », Figaro.fr, 18 avril 2010,
http://www.lefigaro.fr/politique/2010/04/18/01002-20100418ARTFIG00242-eric-woerth-lance-les-mercredis-des-retraites-.php (accédé le 2 février 2011)
considéraient la politique économique du gouvernement comme
« mauvaise ».
81A cette occasion, deux spots télévisés de 30 secondes clairement
gouvernementaux
82ont été lancés avec le message « pour sauver nos
re-traites, le gouvernement a choisi d'augmenter l'âge légal de départ à la retraite
à 62 ans ». Diffusés pendant quinze jours, deux spots télévisés ont souligné les
éléments avancés de reconquête de l’opinion publique : « le relèvement de
l'âge légal de départ à la retraite à 62 ans se fera progressivement »
83et
« qu'en est-il de compensation de la pénibilité du travail »
84avec une image de
deux femmes suscitant la proximité et l’identification chez le grand public.
A ce stade, les éléments précis du dispositif étaient moins bien définis
que les campagnes qui sont intervenues en septembre. Le texte devait encore
être discuté au parlement. Le spot se termine sur une note solidaire et
réconfortante, axée sur la justice : « réussissons pour une réforme juste », et
incite le public à se rendre sur le site internet « reforme2010.fr ». D’après
Françoise Barquin, directrice de Lobby&com, agence spécialisée dans la
communication politique, « ce type de message a servi de teasing, pour
préparer l'opinion »
85.
Parallèlement à ces deux campagnes télévisés sur la réforme, le
81 Selon un sondage réalisé par l’Institut BVA par téléphone les 18 et 19 juin auprès d’un échantillon représentatif de 1010 personnes.82 Les spots précisent à la fin qu’il s’agit d’un « message du gouvernement »
83 http://www.gouvernement.fr/gouvernement/enjeux-de-la-reforme-des-retraites-relevement-de-l-age-legal-de-depart-a-la-retraite-a- (accédé le 25 mars 2011)
84« Enjeux de la réforme des retraites : Dispositifs de prévention et de compensation de la pénalité »
http://www.gouvernement.fr/gouvernement/enjeux-de-la-reforme-des-retraites-dispositif-de-prevention-et-de-compensation-de-la-pe (accédé le 25 avril 2011)
gouvernement a diffusé sur le même site gouvernemental un autre spot
concernant les mesures plus détaillés relatives aux retraites complémentaires.
Les images ont simplifié un message complexe, portant sur l’Association pour
le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO) et l’Association
générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC).
La troisième vague de communication est intervenue après la
promulgation de la loi le 10 novembre 2010. Quatre spots radio de 30 secondes
ont étudié les conséquences de la réforme selon différents situations concrètes
de la vie professionnelle. Réaliste, la présentation de chaque cas particulier
était censé correspondre à la variété de cas rencontrée par le public qui pouvait
prendre conscience de la nécessité, de la justesse de la réforme et de son
impact mesuré, en regard de ces principes, sur sa propre situation.
Cette vision a été parfois directement critiquée par les syndicats : ainsi
la CFDT aurait préférer insister sur la règle commune qui faisait qu’après 2018
les travailleurs ne pourront partir qu'à 62 ans en ayant cotisé 41 ans et un
trimestre.
86La stratégie inverse a été volontairement suivie par le
gouvernement, qui a préféré axer son message sur les exceptions plutôt que
sur la règle. Il lui était en effet plus facile de démontrer qu’il avait su prendre en
compte ces cas spécifiques et donc rassurer les personnes concernées.
La troisième campagne de spot radio a mis surtout l’accent sur la
86 D. PERROTIN, « Réforme de retraites une com’ d’approximation et d’omission », Rue89 , le 24 novembre 2010, ,
http://www.rue89.com/2010/11/24/reforme-des-retraites-une-com-dapproximations-et-domissions-177500 (accédé le 14 avril 2011)
personnalisation de la réforme en s’intéressant à quatre cas particuliers :
1) une mesure transitoire pour ceux qui partent en retraite
dans les prochaines années, intitulée « 3 mois sur 4 ans » ;
2) les personnes avec de nombreux problèmes de santé
qui bénéficieront des régimes d’incapacité ;
3) les personnes aux carrières longues représentées par
une personne qui a commencé à travailler à l’âge de 17 ans ;
4) et les jeunes inquiets d’avoir connu des périodes de
chômage.
Certes, ces efforts n’ont pas épuisé les critiques syndicales, qui ont
souligné la rigidité des conditions d’incapacité mobilisées dans le deuxième
cas, ou l’ambiguïté de la notion de chômage pour les primo-demandeurs
d’emploi qui n’ont jamais travaillé et, du coup, ne peuvent figurer ni dans la
catégorie de chômeur non-indemnisé ni de chômeur indemnisé.
Cet effort n’est pas sans conséquence financière
87: le seul coût de
pro-duction des spots télévisés est de plus de 200,000€ et celui des spots radio de
près de 40,000€, auquel s’ajoutent les prestations de l'agence de réalisation et
le prix des achats d'espace pour la diffusion de ces spots à des heures de
grandes audiences. Selon le ministère de Travail, le coût d’achat de l’espace à
la télévision a été de plus d’1M€ et à la radio de plus de 730.000€. Le coût total
toutes campagnes confondues serait de plus de 7 M€.
2.1.3 Les effets de la communication
Par ces spots, le gouvernement a surtout construit une
communication pédagogique pour s’adresser à la raison des Français,
mais aussi à leur intérêt personnel.
L’objectif du gouvernement de convaincre chaque Français sur les
bienfaits de la réforme a été atteint seulement en partie par le biais de la
communication. A l’horizon de l’élection présidentielle de 2012 et inscrite dans
la priorité de la deuxième moitié du quinquennat de Nicolas Sarkozy,
88le
gouvernement a mis en avant ses propres messages soumis à l’avis des
représentants élus des citoyens plutôt que de les discuter préalablement avec
ces derniers. L’ampleur des journées de mobilisation, qui ont rassemblé jusqu’à
2 millions de personnes selon les organisateurs, a bien montré à la fois les
limites et la nécessité de cet exercice.
En cette matière, d’autres pays précurseurs qui avaient entamé une
ré-forme de leur système de retraite avaient entrepris une communication similaire
mais qui mettait plus l’accent sur une vision complète de la réforme. En général,
la communication gouvernementale, au Japon par exemple, tournait les esprits
vers l’avenir et la nécessité de mieux préparer l’avenir des enfants qui
n’au-raient pas ainsi une trop lourde charge à porter. Au contraire, les explications
pédagogiques utilisées en France ont recouvert plutôt les effets directs de
88 Dépêche de l’AFP, « Le gouvernement prépare une campagne d’information sur les retraites », 6 avril 2010
la réforme au niveau individuel sans peut-être consacrer suffisamment de
temps au principe et aux causes de la réforme.
Sachant qu’il est difficile de rappeler l’essence d’une réforme dans le
temps réduit d’une demi-minute, et qu’il est préférable d’inciter les citoyens
d'étudier plus avant individuellement la question sur le site dédié retraite2010.fr,
Il faut noter que la communication pédagogique menée en France visait en fait
plus à rallier ceux qui avaient déjà un préjugé favorable quant à la réforme
entreprise – en particulier les électeurs UMP – afin qu'ils ne soient pas affectés
par les manifestations et les mouvements contre la réforme. En catégorisant les
situations variées des personnes, le gouvernement anticipait et répondait à
leurs questions à distance. Ce qui a pu servir, effectivement, pour dissiper des
inquiétudes mais n’a pas servi une véritable compréhension des usagers ; ce
qui dénote, peut-être, une conception du Français non comme citoyen
éclairé et acteur du débat, mais comme bénéficiaire d’une prestation
pé-cuniaire dont les règles s’imposent à lui et qui, s’il proteste, est mû par la
revendication d’un droit individuel plutôt que par le jeu de choix collectifs
essentiel. Nous sommes ici loin du citoyen français dont les penchants à la
rai-son, à la conviction et au débat public étaient supposés plus haut dans ce
mé-moire.
Une communication plus complète aurait pu avoir l’ambition d’apporter
une réponse à la manière de bâtir une protection sociale pérenne face aux défis
de la mondialisation et au regard des spécificités de la France dans les
décennies à venir. L’action entreprise aurait pu s’inspirer de la réforme des
régimes spéciaux de retraites en 2003. Caractérisés par la prééminence des
syndicats de la fonction publique, les enjeux étaient de bâtir un dispositif pour
rassurer et prévenir les réactions de blocage. A cette époque, un important
dispositif de communication décentralisé auprès de différentes catégories de
fonctionnaires avait accompagné l’information sur la réforme. Un groupe
d’écoute et d’analyse avait été installé pour permettre aux fonctionnaires
de s’exprimer. Une interface téléphonique dédiée et l’organisation de
réunions sur terrain pour répondre aux questions spécifiques
complétaient le dispositif.
89Dans ce cas précis, le fait de donner aux
fonctionnaires le sentiment qu’il étaient écoutés avait préparé l’acceptation de la
réforme.
2.2 Le cas de la réforme de la Poste – Japon
(2005)
2.2.1 Réformer au Japon
Le Japon connaît un régime parlementaire dans lequel le gouvernement
est responsable devant la Diète.
Tout en respectant ce système, et si nous examinons l’histoire
japonaise contemporaine, il existe un autre Premier Ministre qui a consisté une
exception par ses manières « top-down » similaires à celles de J. Koizumi.
Yasuhiro Nakasoné (novembre 1982 – novembre 1987), également connu
comme nationaliste, a rappelé lors du mandat de J. Koizumi que ce dernier
engageait « la deuxième liquidation complète de la privatisation de la politique
d’après-guerre ». Y. Nakasoné a comparé les réformes administratives à un
planeur : on ne peut pas survoler ce paysage accidenté sans vent. En
privatisant Japan Rail
90lors de son mandat, il a cherché appui sur la « logique
de vente » pour gagner le public à ses vues.
Au contraire, J. Koizumi a utilisé la « logique du cerf-volant », en
poussant la réforme contre le vent et en dénommant « force de résistance »
tous ceux qui s’élevaient contre « sa » réforme postale. En renforçant sa
posture de défense contre des députés opposants, il a réussi à obtenir le
soutien de l’opinion publique.
91Après deux postes ministériels – santé et poste –, J. Koizumi, devenu
Premier Ministre, a aussi renouvelé son image d’homme politique moderne en
créant son propre magazine électronique « Lion’s heart ».
92Ceci a beaucoup
alimenté la visibilité du site officiel du cabinet du Premier Ministre, par ailleurs
limité au niveau du contenu, où figurent uniquement quelques discours officiels
du chef de l’exécutif et du Secrétaire général.
93Cette image moderne, à
90 Equivalent japonais de la SNCF
91 T. UJI, « Le crime officiel de la logique de cerf-volant et de dichotomie », Recherche des journaux, octobre 2006, n°661, pp. 10-13
92 Pour un exemple de ce mail magazine,
cf.http://www.kantei.go.jp/foreign/m-magazine/backnumber/koizumi/2005/0210.html (extrait du site officiel du cabinet du Premier Ministre, accédé le 7 mai 2011)